EXAMEN EN COMMISSION
M. François-Noël Buffet , président . - Nous commençons nos travaux par l'examen de la proposition de loi (PPL) tendant à la création de délégations parlementaires aux droits de l'enfant, déposée par Xavier Iacovelli et plusieurs de nos collègues. Xavier Iacovelli, n'étant pas membre de notre commission, je vous propose d'accéder à sa demande de nous présenter son texte, conformément aux dispositions de l'article 15 bis de notre Règlement.
M. Xavier Iacovelli , auteur de la proposition de loi . - Je vous remercie de m'accorder ce droit de présenter cette proposition de loi, qui revêt, à mes yeux, une importance particulière compte tenu de mon attachement à la protection de l'enfance. La création de délégations parlementaires aux droits des enfants constitue une demande régulière et ancienne, puisque cela fait vingt ans que le milieu associatif la demande. Le juge Jean Pierre Rosenczveig, ancien président du tribunal pour enfants de Bobigny, avait rédigé une proposition en ce sens dans le rapport de 2014, rédigé dans le cadre du groupe de travail institué par la ministre déléguée à la famille. À quelques jours du trente-troisième anniversaire de la ratification de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), il faut rappeler que celle-ci incite également fortement les États à créer cette délégation, sans toutefois l'imposer.
Ainsi, même si le rapport de l'Unicef montre que les progrès réalisés par la France ont été importants durant les trois dernières décennies, de nombreux défis restent à relever pour garantir l'effectivité des droits des enfants : la protection de l'enfance, l'accès aux soins, la lutte contre les inégalités, l'accès à la pratique sportive et à la culture, la question du handicap, mais aussi la lutte contre l'inceste ou la cyberpédocriminalité.
L'intérêt supérieur de l'enfant doit guider nos politiques publiques. Or les enfants les plus vulnérables peinent à accéder à leurs droits, comme les enfants en situation de grande pauvreté, ceux qui sont porteurs de handicap ou victimes de violences, ou encore les enfants détenus ou en situation de migration. Nous avions d'ailleurs rédigé avec Henri Leroy, Laurent Burgoa et Hussein Bourgi un rapport d'information portant sur la question des mineurs non accompagnés (MNA). De plus, nous nous sommes rendu compte que la santé mentale des enfants, qui plus est dans le contexte de crise sanitaire, constitue un sujet majeur. Aussi, tous ces défis doivent être traités de manière pérenne dans le cadre de délégations spécifiques.
L'enfant n'est pas seulement un être fragile devant être protégé, mais il est aussi un sujet de droit. À ce titre, nous devons avoir un regard transversal sur les politiques publiques concernées.
Le 13 février 2003, l'Assemblée nationale a adopté une proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants, qui n'a malheureusement jamais été inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat. Ce texte, déposé notamment par Jacques Barrot, visait à doter chacune des assemblées d'une structure permanente, afin d'accroître le rôle du Parlement dans le cadre de la protection du droit des enfants. En 2019, une proposition de loi du groupe communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) du Sénat tendant également à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants avait été rejetée par le Sénat.
Depuis lors, la situation a évolué dans la mesure où la réforme constitutionnelle de 2008 a expressément consacré la mission de contrôle et d'évaluation du Parlement. Ce dernier s'est organisé en conséquence pour travailler plus efficacement, notamment en supprimant cinq délégations et offices en 2009.
Je comprends bien les craintes du Sénat quant à la création d'une nouvelle délégation. J'ai également entendu que certains redoutaient que la présidence d'une telle délégation revienne à l'opposition sénatoriale ; après vérification, je tiens à vous rassurer, la présidence reviendrait bien à la majorité. La création d'une délégation n'enlèverait rien aux prérogatives et au pouvoir législatif des commissions permanentes, bien au contraire, elle pourrait alimenter leurs travaux, car celles-ci sont souvent surchargées.
Mme Muriel Jourda , rapporteur . - L'objet de cette proposition de loi est simple. Chacun l'aura compris, la création de deux délégations parlementaires aux droits de l'enfant ne procède pas de la volonté de créer de nouveaux droits de l'enfant, ni de distinguer ceux qui s'intéressent aux droits de l'enfant de ceux qui s'en désintéressent. Il s'agit d'afficher - le terme n'est pas péjoratif - l'intérêt du Sénat pour le sujet et d'organiser le travail parlementaire, puisque la délégation est un organe de travail. Pour rappel, le Sénat avait rejeté en 2019 la proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants de notre collègue Éliane Assassi - j'avais déjà émis à l'époque un avis défavorable en tant que rapporteur sur ce texte.
Tout d'abord, preuve est déjà faite que le Sénat porte un intérêt aux droits des enfants. En témoignent les nombreux travaux que nous menons au sein de la commission des affaires sociales, de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et, dans une moindre mesure, de la commission des lois.
Permettez-moi de citer les travaux réalisés depuis 2019 par la commission des affaires sociales : audition de Charlotte Caubel à venir, le 14 décembre prochain, dans le cadre des travaux de suivi de la mission commune d'information sur la répression des infractions sexuelles sur mineurs ; rapport d'information sur la lutte contre l'obésité en juin 2022 ; audition de Jean-Marc Sauvé, président de la commission indépendante sur les abus sexuels dans l'Église en octobre 2021 ; examen de la proposition de loi visant à améliorer les conditions de présence parentale auprès d'un enfant dont la pathologie nécessite un accompagnement soutenu en octobre 2021 ; examen du projet de loi relatif à la protection des enfants en octobre 2021 et de la proposition de loi tendant à protéger les mineurs des usages dangereux du protoxyde d'azote en mai 2021. Elle a également procédé à l'audition d'Adrien Taquet le 5 février 2020, le 9 décembre 2020 et le 29 septembre 2021.
Pour ce qui concerne la commission de la culture, je citerai le rapport d'information établissant le bilan des mesures éducatives du quinquennat en février 2022 ; l'examen de la proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire en février 2022 et de la proposition de loi visant à encadrer l'exploitation commerciale de l'image d'enfants de moins de seize ans sur les plateformes en ligne en juin 2020.
La commission des lois a procédé, quant à elle, à l'audition de Claire Hédon, Défenseure des droits, en juillet 2022 et en mars 2021 ; à l'audition de Jacques Toubon, son prédécesseur, en avril et en juin 2020 ; et à l'examen de plusieurs textes : la proposition de loi relative au choix du nom issu de la filiation en février 2022 ; la proposition de loi visant à combattre le harcèlement scolaire en janvier 2022 ; la proposition de loi visant à réformer l'adoption en octobre 2021 ; le projet de loi ratifiant l'ordonnance du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs en janvier 2021 ; la proposition de loi visant à protéger les jeunes mineurs des crimes sexuels et de l'inceste en janvier 2021 ; la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales en juin 2020. Elle a également organisé quatre auditions sur le nouveau code de la justice pénale des mineurs en janvier et en février 2020.
La commission des affaires économiques a examiné la proposition de loi visant à encourager l'usage du contrôle parental sur certains équipements et services vendus en France et permettant d'accéder à internet en janvier 2022.
Sans oublier la délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qui a adopté un rapport d'information sur l'industrie de la pornographie en septembre 2022 et un rapport d'information sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille en juillet 2020. Elle a organisé plusieurs tables rondes : une première sur la régulation de l'accès aux contenus pornographiques en ligne en juin 2022 ; une deuxième sur la protection des mineurs face aux contenus pornographiques en avril 2022 ; une troisième sur la situation des femmes et des filles en Afghanistan en novembre 2021. Elle a auditionné Adrien Taquet en avril 2020, en novembre 2020 et en décembre 2021, ainsi que Catherine Champrenault et Gilles Charbonnier, magistrats du parquet, sur la prostitution des mineurs en novembre 2021.
Je pourrais encore mentionner la participation des sénateurs à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, nos questions d'actualité au Gouvernement, nos questions écrites, ainsi que les travaux communs de nos commissions permanentes, avec le rapport d'information sur la délinquance des mineurs en septembre 2022, le rapport d'information sur les mineurs non accompagnés en septembre 2021 et enfin le rapport d'information sur l'obligation de signalement par les professionnels astreints à un secret des violences commises sur les mineurs en février 2020.
Cette liste exhaustive prouve bien que le Sénat n'a jamais fléchi quant à son travail sur la protection des mineurs. D'ailleurs, la délégation aux droits des enfants qui vient d'être créée à l'Assemblée nationale ne fera rien d'autre que de procéder aux auditions que nous avons déjà réalisées.
Concernant l'organisation de notre travail au sein du Parlement, le rapport réalisé en 2015 par nos collègues Alain Richard et Roger Karoutchi avait préconisé d'éviter la « polysynodie », c'est-à-dire la multiplication des instances. D'une part, les sénateurs ne peuvent être présents lors de toutes les réunions de ces organes, et d'autre part nous devons veiller à la cohérence de nos travaux. N'émiettons pas notre travail.
Enfin, la voie à privilégier pour modifier l'organisation du travail parlementaire est de s'adresser au Bureau, même si une proposition de loi n'est pas forcément iconoclaste.
Pour toutes ces raisons, j'émets un avis défavorable sur cette proposition, comme je l'avais fait en 2019.
Mme Marie Mercier . - Je veux affirmer que personne ici, j'y insiste, ne pense que l'enfant ne mérite pas tout notre intérêt. En atteste la liste précise des travaux menés dans nos instances que notre rapporteur nous a communiquée.
J'ai été extrêmement marquée lors des auditions concernant les violences sexuelles sur mineurs par les propos d'un procureur : « Quand on parle de mineurs, dans notre esprit, le sujet devient mineur. » Le sujet est bien au contraire majeur ! Nous devons veiller à ces considérations qui peuvent habiter l'inconscient collectif. En effet, tous ces mineurs sont des adultes en construction qui constitueront la société de demain.
Si je comprends parfaitement l'avis défavorable du rapporteur d'un point de vue organisationnel et technique, ne pourrait-on pas réfléchir à une structure qui fédérerait les trois commissions autour des sujets liés à l'enfance, sans qu'il s'agisse d'une nouvelle délégation ?
Dans notre monde actuel, marqué par les réseaux sociaux et la souffrance des enfants, ne pourrions-nous pas réfléchir à une structure plus pérenne pour traiter ces questions et donner plus de force à la protection de l'enfance qu'elle n'en a aujourd'hui ?
M. François Bonhomme . - Pour m'inscrire dans la droite ligne des propos du rapporteur, je rappelle que la commission des lois a eu de multiples occasions de procéder à des améliorations concernant les droits de l'enfant : la longue liste égrenée en témoigne.
La question est donc de savoir si la création d'une délégation serait de nature à améliorer le travail parlementaire. Cette question doit être mise en regard des travaux réalisés et de l'éventuel alourdissement, voire de la possible opacification, du travail parlementaire par cette délégation. Une réponse administrative n'est pas de nature à améliorer la question des droits de l'enfant. Méfions-nous des postures immédiates et inscrivons nos travaux dans la durée.
Mme Nathalie Goulet . - J'avais fait la même démarche en demandant une délégation chargée de la lutte contre la fraude fiscale. Ce fut un véritable parcours d'obstacles pour finalement aboutir à la création d'un groupe de travail sur le sujet au sein de la commission des finances. Nous nous sommes également heurtés à des raisons financières liées aux coûts engendrés par la création d'une délégation supplémentaire.
Il faudra réexaminer la question des instances thématiques après le prochain renouvellement sénatorial en 2023. Les sujets évoluent, notre manière de les traiter doit évoluer, car l'accès de nos concitoyens aux informations évolue également.
M. Hussein Bourgi . - Je souhaite remercier le rapporteur pour son travail et son rappel exhaustif des différents travaux menés par les commissions. La question des droits des enfants constitue une préoccupation récurrente de nos travaux.
Ainsi, lorsque nous avons traité du harcèlement scolaire, les enfants étaient au coeur de nos préoccupations et de nos réflexions. Il en fut de même avec la pornographie, sujet au travers duquel les enfants sont apparus en filigrane, soit comme spectateurs, soit parfois, malheureusement, comme acteurs. Cela va sans dire lorsque nous traitons de la délinquance des mineurs, de la précarité, de l'échec scolaire, du suicide des jeunes, du mariage pour tous, de la procréation médicalement assistée (PMA), de la bioéthique, du changement de nom patronymique. On s'est toujours posé la question de l'intérêt supérieur de l'enfant.
C'est la raison pour laquelle le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) est favorable à cette proposition de loi.
Nous avons en réalité les mêmes débats depuis 2003, quand Jacques Barrot et Dominique Paillé avaient eu l'excellente idée de déposer une proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits des enfants, qui avait été adoptée par l'Assemblée nationale, mais n'avait pas été examinée par le Sénat.
Permettez-moi de relever un paradoxe : affirmer, d'un côté, qu'il n'y a pas lieu de créer une délégation aux droits de l'enfant, alors que, de l'autre, le Sénat a créé une délégation sénatoriale à la prospective en 2009 et une délégation sénatoriale aux entreprises en 2014. Cela revient à faire injure aux sénateurs qui siégeaient avant ces dates, comme s'ils ne s'étaient pas intéressés à ces sujets. Pourquoi la création d'une délégation serait-elle souhaitable et légitime pour certaines thématiques et pas pour les droits de l'enfant ? Cet argument me semble fragile.
Ne soyons pas dans une posture. Si les commissions permanentes travaillent de manière approfondie sur ces sujets, il est nécessaire que les différents travaux soient synthétisés dans une instance dédiée afin d'éclairer utilement le Parlement.
Mme Esther Benbassa . - Même si nous avons déjà eu ces débats, nous ne pouvons pas nier que l'actualité crée un focus sur le sujet de l'enfance. Or la délégation aux droits des femmes a fait avancer la question et a su se mettre au diapason du débat public. Dès lors, pourquoi retarder la création d'une délégation aux droits de l'enfant ? Nous enverrions un signal positif à la société, qui débat amplement de ce sujet, des conventions ayant gravé dans le marbre les droits des enfants.
L'ensemble des sénateurs ne serait évidemment pas obligé d'assister à toutes les réunions de cette nouvelle délégation. Celle-ci représenterait un apport pour le Sénat, qui pourrait alors suivre de plus en plus étroitement les débats sociétaux.
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je veux remercier Xavier Iacovelli de nous avoir présenté sa proposition de loi et le rapporteur de son analyse.
Cette délégation permettrait de centraliser tous les travaux cités, de mieux les coordonner, de spécialiser la thématique de l'enfance qui tend à évoluer au fil des avancées des technologies numériques. Pour ma part, j'ai des craintes quant aux conséquences de l'utilisation d'internet sur les enfants.
À l'image de la délégation aux droits des femmes, de la délégation aux outre-mer, de la délégation aux entreprises, qui font un travail formidable, cette nouvelle délégation prendrait le relais du travail réalisé par les commissions.
Mme Muriel Jourda , rapporteur . - Marie Mercier et Nathalie Goulet ont souligné que nous devrions peut-être travailler différemment sur certains sujets. J'entends leurs arguments. Néanmoins, il ne m'appartient pas de remettre en cause le consensus de 2015 ; il revient au Bureau du Sénat de modifier notre organisation, de la même manière que la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale a créé la délégation aux droits des enfants. La commission des lois n'a pas cette compétence.
François Bonhomme a posé la vraie question : cette délégation permettra-t-elle d'améliorer notre travail ou, au contraire, ne risque-t-elle pas de l'opacifier ? Voire d'avoir des avis divergents sur une même question ? Je partage ses craintes sur ce point.
S'agissant du paradoxe soulevé par Hussein Bourgi, je rappelle que les délégations citées ont été créées en 2009 et 2014, soit avant la position du Bureau en 2015. Il n'y a donc pas de paradoxe, ma position s'inscrit dans la droite ligne de la décision d'arrêter de créer des instances supplémentaires et de travailler dans les commissions législatives.
Esther Benbassa, vous soulignez que nous enverrions un signal à la société si nous créions cette délégation. Pour ma part, je me méfie des signaux, de l'affichage, des symboles. Toutefois, le signal positif, nous l'envoyons d'ores et déjà : notre travail sur la protection des droits de l'enfant n'est pas neutre.
Enfin, Thani Mohamed Soilihi, je ne crois pas que l'énumération plaide en faveur d'une centralisation. N'oublions pas la différence fondamentale qui existe entre les délégations et nos commissions. La délégation n'a aucun pouvoir législatif, contrairement à une commission. Nous n'allons donc pas centraliser les travaux législatifs dans une délégation qui n'a pas de pouvoir législatif.
M. François-Noël Buffet , président . - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif du projet de loi. Je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à la création d'organes parlementaires spécialisés en matière de droits de l'enfant.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Mme Muriel Jourda , rapporteur . - Etant défavorable à la création d'une nouvelle délégation, je ne peux qu'être défavorable aux amendements COM-3 , COM-1 et COM-2 .
Les amendements COM-3, COM-1 et COM-2 ne sont pas adoptés.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Muriel Jourda , rapporteur . - Par cohérence, je suis également défavorable à l'amendement COM-4 .
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi n'est pas adopté.
Conformément, au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposé sur le Bureau du Sénat.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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Mme DEVÉSA |
3 |
Élargissement du champ d'intervention des délégations aux droits de l'enfant à celui de « l'enfance » |
Rejeté |
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Mme DEVÉSA |
1 |
Possibilité pour les nouvelles délégations de s'auto-saisir de tout texte |
Rejeté |
|
Mme DEVÉSA |
2 |
Possibilité de saisir les délégations parlementaires aux droits de l'enfant de propositions de résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution |
Rejeté |
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Intitulé de la proposition de loi |
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Mme DEVÉSA |
4 |
Modification de l'intitulé de la proposition de loi |
Rejeté |