Projet de loi de finances rectificative pour 2022

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE LIMINAIRE

Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour l'année 2022

. Le présent article retrace la prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques au titre de l'année 2022.

Dès lors qu'il se borne à tirer les conséquences budgétaires de l'évolution de la conjoncture et des modifications proposées par le présent projet de loi de finances rectificative sur le solde public, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques ^{10 ( * )} , le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre ».

Décomposition de la prévision de solde public en 2022

(en point de PIB)

	Exécution 2021	Prévision 2022
Solde structurel (% du PIB potentiel)	- 4,5	- 3,6
Mesures temporaires et exceptionnelles	- 2,0	- 1,2
Solde conjoncturel	- 0,1	- 0,1
Solde public	- 6,5	- 4,9

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2022

Le présent article fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, auquel le lecteur est invité à se reporter.

Il a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

ARTICLE 1er A (nouveau)

Assouplissement des conditions d'exonération d'impôt sur le revenu
sur l'indemnité compensatrice versée à un agent général d'assurance

. Le présent article prévoit un assouplissement des conditions dans lesquelles l'indemnité compensatrice dont peut bénéficier un agent général d'assurance à l'occasion de la cessation du contrat qui le lie avec sa compagnie mandante, peut être exonérée d'impôt sur le revenu. Il vise ainsi à harmoniser ces conditions avec celles prévues pour les plus-values de cession à l'occasion de la vente de gré à gré de son droit de créance sur son portefeuille par l'agent général d'assurance.

Il dispose ainsi que, pour bénéficier de l'exonération sur l'indemnité compensatrice, l'agent général d'assurance doit faire valoir ses droits à la retraite dans les deux années suivant sa cessation, contre un an actuellement. Il prévoit également que la condition de durée de la reprise de l'activité, qui doit être remplie pour que l'agent général d'assurance bénéficie de cette exonération, passe d'un an à deux ans.

La commission propose d'adopter cet article modifié par un amendement rédactionnel.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME DUAL D'EXONÉRATION DES PLUS-VALUES RÉALISÉES PAR LES AGENTS GÉNÉRAUX D'ASSURANCE SELON QU'ELLES FONT L'OBJET D'UNE CESSION OU QU'ELLES ENTRENT DANS LE CADRE DE L'INDEMNITÉ COMPENSATRICE

A. UNE EXONÉRATION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU APPLICABLE AUX PLUS-VALUES RÉALISÉES À L'OCCASION DE LA CESSION DE GRÉ À GRÉ D'UN OU PLUSIEURS MANDATS AINSI QU'À L'INDEMNITÉ COMPENSATRICE D'UN AGENT GÉNÉRAL D'ASSURANCE

Les plus-values professionnelles désignent les profits à caractère exceptionnel et imposable dégagés lors de la cession volontaire d'un actif immobilisé d'une entreprise. Elles sont définies aux articles 39 duodecies à 39 quindecies du code général des impôts (CGI), y compris pour celles réalisées par les entreprises individuelles ou soumises à l'impôt sur le revenu.

Sous certaines conditions, les plus-values professionnelles dégagées à l'occasion du départ en retraite de l'exploitant ou du dirigeant, ainsi que celles dégagées à l'occasion de la transmission d'une entreprise individuelle, peuvent être exonérées d'impôt sur le revenu . Un double objectif est poursuivi par ces dispositifs : faciliter la transmission des entreprises et permettre au dirigeant cédant de se constituer un capital retraite .

C'est l'article 35 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ^{11 ( * )} qui a introduit ce dispositif dans le code général des impôts. Aux termes de l'article 151 septies A du CGI , les plus-values de cession réalisées dans le cadre d'une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale et agricole sont exonérées d'impôt sur le revenu lorsque l'exploitant cédant a fait valoir ses droits à la retraite dans les deux ans suivant ou précédant la cession .

Ces dispositions s'appliquent notamment aux cessions de gré à gré, par lesquelles les agents généraux d'assurance vendent leur droit à créance sur les portefeuilles d'assurances qu'ils ont gérés et développés.

L'activité d'agent général d'assurance

Un agent général d'assurance exerce une activité indépendante de commercialisation et de gestion de produits et services d'assurances en vertu d'un mandat écrit délivré par une ou plusieurs entreprises d'assurances établies en France. Il met à la disposition de son ou de ses mandants sa compétence professionnelle en vue de l'offre de contrats et de services d'assurances pour satisfaire les besoins de la clientèle.

Il se peut toutefois que l'agent général d'assurances ne recoure pas à cette cession de gré à gré, en particulier lors qu'il travaille pour une compagnie d'assurance. Il bénéficie alors d'une indemnité compensatrice , versée à l'occasion de la cessation d'un contrat d'intérêt commun qui lie l'agent général à cette compagnie.

C'est pourquoi le V de l'article 151 septies A , issu d'un amendement du rapporteur général Philippe Marini à l'article 35 de la LFR pour 2005, prévoit que l'indemnité compensatrice, versée à un agent général d'assurances exerçant à titre individuel par la compagnie d'assurances qu'il représente, à l'occasion de la cessation du mandat, bénéficie également d'une exonération totale d'impôt sur le revenu.

B. UN ASSOUPLISSEMENT INTRODUIT EN 2008 POUR LES PLUS-VALUES DE CESSIONS QUI NE S'APPLIQUE PAS À L'INDEMNITÉ COMPENSATRICE

Pour les plus-values de cession, certaines conditions doivent en outre être réunies pour que l'exploitant cédant puisse bénéficier de cette exonération .

Il faut notamment que l'activité ait été exercée pendant au moins cinq ans et que la cession soit réalisée à titre onéreux - elle porte alors sur une entreprise individuelle ou sur l'intégralité des droits ou parts détenus par le cédant qui y exerce son activité professionnelle.

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 2005 prévoyait également que, pour bénéficier de l'exonération, le cédant cesse toute fonction dans l'entreprise individuelle cédée ou dans la société dont les droits ou les parts sont cédés et fasse valoir ses droits à la retraite dans l'année suivant la cession.

Un assouplissement a ensuite été introduit par l'article 38 de la loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ^{12 ( * )} , selon lequel le cédant doit faire valoir ses droits à la retraite non pas dans l'année suivant la cession, mais dans les deux années suivant ou précédant la cession .

S'agissant de l'indemnité compensatrice, si la condition d'activité est similaire - le contrat dont la cessation est indemnisée doit avoir été conclu depuis au moins cinq ans au moment de la cessation de l'activité - les conditions dans lesquelles l'agent général d'assurance devait faire valoir ses droits à la retraite pour bénéficier de l'exonération n'ont pas bénéficié du même assouplissement.

Ainsi, à l'heure actuelle, l'agent général doit, pour bénéficier de l'exonération d'impôt sur le revenu de son indemnité compensatrice, « faire valoir ses droits à la retraite à la suite de la cessation du contrat ». Il faut également que l'activité soit « intégralement poursuivie dans le délai d'un an ».

Jusqu'à une décision n° 2017-663 QPC du 19 octobre 2017, il était précisé que cette activité devait être poursuivie « par un nouvel agent général d'assurance exerçant à titre individuel », mais cette portion de phrase s'est avérée non conforme à la Constitution. En effet, l'indemnité compensatrice n'est versée qu'en l'absence de cession de gré à gré situation dans laquelle le contribuable n'est pas en mesure de choisir son successeur. Comme l'observait le Conseil constitutionnel dans sa décision, le bénéfice de l'exonération dépendait ainsi d'une condition que le contribuable ne pouvait maîtriser. Cette portion de phrase ayant été abrogée, l'activité peut être désormais reprise, notamment, par plusieurs agents ou par un seul agent exerçant sous la forme de sociétaire.

La loi ne fixe pas de délai précis entre la cessation du contrat et le départ à la retraite . Toutefois, la doctrine fiscale précise que ce délai ne saurait excéder le délai d'un an autorisé pour la reprise de l'activité , lequel se calcule par période de douze mois entre la date de cessation du mandat de l'agent parti à la retraite et la signature du traité de nomination du nouvel agent ^{13 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE HARMONISATION DES CONDITIONS D'EXONÉRATION

Le présent article a été introduit par un amendement de notre collègue député Benjamin Dirx (Renaissance), avec un avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances de l'Assemblée nationale . Il prévoit un assouplissement des conditions dans lesquelles l'indemnité compensatrice peut être exonérée d'impôt sur le revenu.

Il procède à cette fin à une modification du V de l'article 157 septies A du code général des impôts selon laquelle, pour bénéficier de l'exonération sur l'indemnité compensatrice, l'agent général d'assurance doit faire valoir ses droits à la retraite non pas dans les douze mois suivant la cessation du contrat, mais « dans les deux années suivant sa cessation » .

Il prévoit également que la condition de durée de la reprise de l'activité passe d'un an à deux ans . En effet, le délai d'un an dans lequel la compagnie mandant doit retrouver un ou des repreneurs du portefeuille, est court. En outre, ce délai ne dépend pas de la volonté de l'agent mais de celle de sa compagnie mandante.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HARMONISATION ET UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENUS

Les aménagements proposés par le présent article viennent corriger une inégalité de traitement entre l'indemnité compensatrice et la plus-value de cession, qui n'existait pas en 2005 mais est apparue en 2008. S'il convient d'observer que les conditions dans lesquelles s'exerce l'activité d'agent général d'assurance sont différentes selon qu'il s'agit d'un professionnel indépendant ou travaillant pour une compagnie, l'article constitue une avancée bienvenue.

En outre, il permet de tenir compte des conséquences d'un contexte économique plus difficile, dans lequel les compagnies mandantes rencontrent des difficultés pour trouver un, ou des repreneurs.

La commission des finances a adopté l'amendement rédactionnel n° 30 (FINC.1).

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er B (nouveau)

Précision concernant la définition d'un investissement initial ouvrant
droit au bénéfice du crédit d'impôt pour investissement en Corse

. Le présent article prévoit de clarifier le critère de l'investissement initial ouvrant droit au bénéfice du crédit d'impôt pour investissement en Corse (CIIC).

La commission propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN ENCADREMENT DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS EN CORSE (CIIC) PAR LE DROIT EUROPÉEN DES AIDES À FINALITÉ RÉGIONALE

A. LE CADRE GÉNÉRAL DU CIIC

Le crédit d'impôt pour investissements en Corse (CIIC), prévu par l'article 244 quater E du code général des impôts (CGI), bénéficie aux petites et moyennes entreprises (définies comme employant moins de 250 salariés, ayant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros ou un total de bilan inférieur à 43 millions d'euros) en Corse.

Le crédit d'impôt concerne les entreprises relevant d'un régime réel d'imposition qui réalisent certains investissements, autres que de remplacement, en Corse pour les besoins d'une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale et qui sont financés sans aide publique pour 25% au moins de leur montant.

Le bénéfice du crédit d'impôt, égal à 20 % du prix de revient hors taxe ou 30 % pour les très petites entreprises, est acquis si l'investissement réalisé est conservé pendant une période d'au moins cinq ans ou pendant la durée normale de son utilisation si elle est inférieure.

Le dispositif devait prendre fin au 31 décembre 2020, mais il a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2023 par l'article 46 de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ^{14 ( * )} .

B. UNE EXCLUSION DES INVESTISSEMENTS DE REMPLACEMENT QUI DÉCOULE DU DROIT EUROPÉEN S'APPLIQUANT AUX AIDES À FINALITÉ RÉGIONALE

Le 1 ° du I de l'article 244 quater E du CGI exclut du bénéfice du CIIC les investissements autres que de remplacement. En conséquence, seuls sont concernés les investissements initiaux.

Cette condition résulte de la règlementation européenne sur les aides d'État à finalité régionale et plus particulièrement du règlement européen n° 651/2014 ^{15 ( * )} .

Celui-ci définit à son article 2 ce qui constitue un investissement initial, à savoir tout investissement se rapportant à la création d'un établissement mais aussi à l'extension des capacités d'un établissement existant, à la diversification de la production d'un établissement vers des produits qu'il ne produisait pas auparavant ou à un changement fondamental de l'ensemble du processus de production d'un établissement existant.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE REPRISE EN DROIT FRANÇAIS DU CADRE RÈGLEMENTAIRE EUROPÉEN

Le présent article est issu d'un amendement n° 447 de notre collègue député Michel Castellani modifié par deux sous-amendements du Gouvernement.

Il modifie la liste des investissements éligibles au CIIC figurant au 3° du I de l'article 244 quater E du CGI afin d'introduire une précision sur le caractère initial des investissements ouvrant droit au crédit d'impôt en Corse.

Le présent article fait explicitement référence au cadre européen et prévoit que les investissements concernés « doivent être considérés comme des investissements initiaux au sens de l'article 2 du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 précité ».

Il prévoit en outre qu'un investissement de remplacement peut être considéré comme un investissement initial au sens du règlement européen s'il permet l'extension ou la diversification de la capacité de production de l'entreprise, la quote-part de cet investissement correspondant à l'extension ou à la diversification de la capacité de production .

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE ÉLÉVATION DE LA DOCTRINE FISCALE DÉJÀ APPLIQUÉE AU NIVEAU LÉGISLATIF

Cet article reprend à l'article 244 quater E une application de la doctrine fiscale ^{16 ( * )} . Celle-ci indique que « par dérogation, lorsqu'un investissement de remplacement permet d'augmenter ou de diversifier la capacité de production de l'entreprise (investissement dit « mixte »), la quote-part de cet investissement correspondant à l'augmentation ou à la diversification de la capacité de production est assimilable à un investissement initial et donc éligible au crédit d'impôt ».

Afin d'aligner la rédaction sur le règlement européen mentionné plus haut, seule la quote-part directement liée à l'augmentation ou à la diversification de la production peut être incluse dans la base du crédit d'impôt. Le montant à retenir est déterminé par la fraction du prix de revient ou d'acquisition correspondant strictement à l'augmentation ou à la diversification de production.

D'après l'auteur de l'amendement ayant introduit le présent article dans le texte, lors de son examen à l'Assemblée nationale, il s'agirait ainsi de clarifier la pratique de l'administration fiscale sur l'île, en particulier lors de travaux de rénovation et d'extension réalisés par des entreprises.

Dès lors que sa rédaction renvoie au cadre européen applicable aux aides à finalité régionale et à une doctrine déjà appliquée, le présent article a pour seul effet d'ancrer une précision au niveau législatif.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 1er

Relations financières entre l'État et la sécurité sociale

. Le présent article majore de 0,03 point avec effet au 1 ^er février 2022 la fraction de TVA affectée à la branche maladie du régime général de sécurité sociale afin de compenser les effets sur l'exercice 2022 de la baisse des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants au niveau du Smic opérée par la loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat et de tenir compte des prévisions de rendement de la TVA.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE AFFECTATION DE TVA DESTINÉE À COMPENSER AUX ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MESURES GÉNÉRALES D'ALLÈGEMENT DE COTISATIONS SOCIALES ET DES TRANSFERTS DE CHARGES OPÉRÉS PAR L'ÉTAT

Aux termes des dispositions de l' article L. 131-7 du code de la sécurité sociale , introduit par la loi dite « Veil » de 1994 puis modifié en 2004, toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale ou de contributions sociales, toute mesure de réduction ou d'abattement de l'assiette de cotisations ou contributions sociales, tout transfert de charges entre l'État et la sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application. L' article L.O. 111-3-16 du code de la sécurité sociale dispose quant à lui que seules des lois de financement de la sécurité sociale peuvent déroger à ce principe en créant ou modifiant des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale non compensées à ces régimes.

En 2022, moins de 4 % des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales n'étaient pas compensées aux administrations de sécurité sociale ^{17 ( * )}

La compensation est assurée :

- par des crédits budgétaires (principalement par les missions Travail et emploi et Outre-mer) pour les exonérations compensées dites « ciblées » visant certains publics, certains secteurs économiques ou certains secteurs géographiques ;

- par l' affectation de recettes fiscales , essentiellement la TVA et dans une moindre mesure la taxe sur les salaires les mesures générales d'allègement ou de baisse de taux.

L'article 52 de la loi de finances pour 2022 a fixé la fraction de TVA affectée pour 2022 aux administrations de sécurité sociale à 28 % , dont 22,82 % revenant à la branche maladie du régime général de sécurité sociale, le restant (5,18 %) étant destiné à l'ACOSS au titre des compensations d'allègements généraux et réductions de taux pour l'Unédic et les régimes obligatoires de retraite complémentaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE MAJORATION DE 0,03 POINT DE TVA SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA BAISSE DES COTISATIONS D'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS AU NIVEAU DU SMIC

L'article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat a prévu de diminuer la cotisation d'assurance maladie des travailleurs indépendants dont le revenu est proche du Smic .

La majorité des travailleurs indépendants (artisans, commerçants, libéraux notamment) déclarent leurs revenus de l'année (N) l'année suivante (N+1), tout en payant des cotisations provisionnelles sur ce revenu dès l'année concernée (N). Une régularisation est le cas échéant effectuée l'année de la déclaration (N+1) si le montant des cotisations provisionnelles diffère des cotisations finalement dues. Pour ceux-ci, la baisse de cotisations sur les revenus de l'année 2022 prendra effet en 2023, au moment de la régularisation. La compensation correspondante à la branche maladie de la sécurité sociale interviendra donc en 2023, selon les modalités définies par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2023.

L'évaluation préalable du présent article précise toutefois que :

- les travailleurs non-salariés agricoles qui déclarent leurs cotisations 2022 dès le mois de novembre sur la base de leur assiette triennale ou 2021, bénéficieront dès cette date du nouveau barème applicable à compter de l'exercice 2022 ; la perte de recettes pour l'assurance maladie est évaluée à 66 millions d'euros sur l'exercice 2022 ;

- les micro-entrepreneurs mensualisés bénéficieront également de ce nouveau barème, qui leur est applicable depuis le 1 ^er octobre dernier ; la baisse de leur taux global de cotisations interviendra dès les mois de novembre et décembre pour la déclaration des périodes d'octobre et novembre ; la perte de recettes pour l'assurance maladie est évaluée à 4 millions d'euros sur l'exercice 2022.

Pour assurer la compensation à l'assurance maladie des pertes de recettes intervenant dès l'exercice 2022 , évaluées à 70 millions d'euros , une majoration de 0,04 point de la fraction de TVA qui lui est affectée est donc nécessaire, avec effet au 1 ^er février 2022.

Par ailleurs, l' actualisation des prévisions de rendement de TVA en 2022 , supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2022, conduisent à minorer de 0,01 point la fraction destinée à financer la compensation des allègements de cotisations sociales à l'assurance maladie ; cette minoration, d'un montant de 11,5 millions d'euros, assure la neutralité financière de la variation du rendement de la TVA sur le montant compensé à l'assurance maladie .

Le présent article 1 ^er propose donc de majorer de 0,03 point la fraction de TVA affectée à l'assurance maladie , qui passerait de 22,82 à 22,85 points avec effet au 1 ^er février 2022.

La fraction de TVA affectée à l'ensemble des administrations de sécurité sociale serait quant à elle portée de 28 à 28,03 points, la part revenant à l'ACOSS au titre des compensations d'allègements généraux et réductions de taux pour l'Unédic et les régimes obligatoires de retraite complémentaire demeurant fixée à 5,18 points.

Le montant supplémentaire de TVA à affecter à l'assurance maladie en 2022 s'établirait à 58,5 millions d'euros .

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN AJUSTEMENT NÉCESSAIRE POUR ASSURER LA COMPENSATION DES EFFETS DE LA BAISSE DES COTISATIONS DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS EN 2022

La baisse des cotisations d'assurance maladie des travailleurs indépendants sur leurs revenus de 2022 opérée par l'article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat produira l'essentiel de ses effets sur les ressources de l'assurance maladie en 2023, lors de la régularisation des cotisations provisionnelles acquittées en 2022 par les intéressés.

Toutefois, l'impact interviendra dès le dernier trimestre de 2022 pour les cotisations de certains travailleurs indépendants (non-salariés agricoles, micro-entrepreneurs mensualisés).

Il est donc nécessaire que cette perte de recettes soit compensée à l'assurance maladie sur l'exercice 2022, comme le propose le présent article.

La modification des montants de la fraction de TVA affectée aux administrations de sécurité sociale en 2022 exigera toutefois une coordination légistique en cours d'examen du projet de loi de finances pour 2023 dont l'article 23 détermine ces montants pour 2023, mais se réfère à ceux fixés pour 2022 par la loi de finances initiale.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Modification des ressources du compte d'affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

. Le présent article réduit de 7 millions d'euros le montant affecté au compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » (dit « CAS Radars ») des amendes forfaitaires des radars.

Cette baisse est motivée par une révision à la baisse, également de 7 millions d'euros, du produit desdites amendes, par une consommation moindre qu'anticipée des crédits du programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » du « CAS Radars » et surtout, par la volonté de maintenir à un niveau équivalent les ressources de l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

L'AFITF bénéficie en effet d'une affectation, en dernière position, du solde du produit des amendes forfaitaires des radars, après dotation du « CAS Radars » puis du Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé (FMIS).

La commission des finances propose l'adoption de cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{18 ( * )} a créé le compte d'affectation spéciale ^{19 ( * )} « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », aussi communément appelé « CAS Radars ».

Le « CAS Radars » a en effet vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes , qu'elles soient perçues à la suite d'un contrôle automatisé, par des radars, ou qu'il s'agisse des autres amendes de police de la circulation, à l'exception de trois parts affectées :

- à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France ( AFITF ) ;

- au Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé ( FMIS ) ^{20 ( * )} ;

- et au budget général , en tant que recettes non fiscales.

Les dépenses du compte sont actuellement réparties en deux sections , elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.

La section 1 « Contrôle automatisé » est composée, depuis le 1 ^er janvier 2017, d'un seul programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », qui finance en particulier le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions et les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend :

- le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVe) ;

- le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'État »), qui vient abonder le budget général, en tant que recettes non fiscales.

B. DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATON DE RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par deux types de recettes :

- le produit des amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- le produit des autres amendes de la police de la circulation forfaitaires, dites « AF hors radars », et des amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM » (radars et hors radars).

L'affectation de ces deux recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections, prévue à l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 .

Le schéma suivant récapitule les affectations des deux recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra , à compter du 1 ^er janvier 2021.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police
de la circulation et du stationnement routiers prévu par
le projet de loi de finances initiale pour 2022

Source : projet annuel de performances pour 2022

Pour les « AF radars » (estimées à 714 millions d'euros en 2022) :

- une première fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 339,95 millions d'euros, vient abonder la section 1 « Contrôle automatisé » ;

- une seconde fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 170 millions d'euros, bénéficie à la section 2 « Circulation et stationnement routiers ». Une première partie de cette fraction est affectée au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ». La deuxième partie de la fraction est affectée au programme 755 « Désendettement de l'État » ;

- le solde revient au Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé ( FMIS ), dans la limite de 26 millions d'euros, puis à l'AFIFT (pour un montant estimé de 177 millions d'euros en 2022 ).

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » (estimées à 1 070 millions d'euros en 2022) :

- 45 millions d'euros sont affectés au budget général au titre de recettes non fiscales ;

- le solde , estimé à 1 025 millions d'euros en 2022, variable selon les années, vient alimenter la section 2 du CAS dont :

- une première fraction, définie chaque année en loi de finances, est fléchée vers le programme 753 (« PVe »), soit 26 millions d'euros pour l'année 2022 ;

- une seconde fraction, qui est ensuite répartie entre le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), en sus des crédits perçus au titre des « AF radars » ( 600,5 millions d'euros au total en 2022), et le programme 755 (« Désendettement de l'État »), en sus des crédits perçus au titre des « AF radars » ( 568,5 millions d'euros au total en 2022).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE RÉDUCTION DE 7 MILLIONS D'EUROS DU PRODUIT DES AMENDES FORFAITAIRES AFFECTÉS AU « CAS RADAR » POUR MAINTENIR LES RESSOURCES DE L'AFITF

Le présent article réduit de 7 millions d'euros le produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé et affecté au CAS .

La loi de finances initiale pour 2022, en cohérence avec le II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 prévoit que le produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé est affecté au CAS dans la limite de 509,95 millions d'euros. Cette somme est ensuite ventilée, en dépenses, en deux fractions : 339,95 millions d'euros pour la section 1 « Contrôle automatisé » et 170 millions d'euros pour la section 2 « Circulation et stationnement routiers ».

Le présent article, par dérogation au II de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, prévoit que le produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé est affecté au CAS dans la limite de 502,95 millions d'euros, soit 7 millions d'euros de moins . Cette baisse est répercutée intégralement sur la section 1 « Contrôle automatisé » du compte , qui correspond au programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité », dont les crédits sont désormais de 332,95 millions d'euros. Les crédits de la section 2 « Circulation et stationnement routiers » ne sont en revanche pas affectés et restent de 170 millions d'euros.

La réduction de 7 millions d'euros prévue par le présent article de l'affectation du produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé au CAS a donc pour conséquence mécanique d'augmenter d'autant les recettes de l'AFITF , la somme versée au Fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP) étant quant à elle limitée à 26 millions d'euros.

Le Gouvernement justifie, dans l'évaluation préalable de l'article, cette modification de l'affectation des recettes par trois éléments .

En premier lieu, le produit pour 2022 des amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé est révisé à la baisse de 7 millions d'euros . En l'état de la ventilation des dépenses, cette baisse du produit conduirait mécaniquement à une baisse équivalente des crédits versés à l'AFITF par ce canal.

En deuxième lieu, la consommation des crédits du programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité » est plus faible qu'anticipée, notamment en ce qui concerne l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), qui bénéfice d'une subvention de 89,8 millions d'euros en 2022 portée par ce programme. Cette subvention pour charge de service public est destinée au financement des dépenses de l'Agence générées par le traitement des messages d'infraction et des avis de contravention dressés par voie électronique.

En troisième lieu, l'AFITF connaît un besoin de ressources pour financer ses dépenses d'infrastructures de transport.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PRÉSERVATION DES RESSOURCES DE L'AFITF BIENVENUE, MAIS CETTE DIFFICULTÉ RÉCURRENTE RELANCE LES INTERROGATIONS ET CRITIQUES PORTANT SUR LE « CAS RADARS »

La modification proposée par le présent article permet de préserver les ressources de l'AFITF, qui finance notamment les investissements dans le réseau routier. Par ailleurs, elle ne semble pas porter préjudice aux dépenses d'entretien et de modernisation du parc de radars (programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), et à la contribution à l'équipement des collectivités territoires (programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »).

En outre, l'article 6 du présent projet de loi de finances rectificative ouvre par ailleurs, à l'article 6 (état D), 128,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement liée à une hausse équivalente des recettes correspondant au produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation (hors radars) et des amendes forfaitaires majorées (radars et hors radars). Cette somme concerne exclusivement la section 2 du compte et est ventilée entre le programme 754 (+ 67,96 millions d'euros pour 2022) et le programme 755 « Désendettement de l'État » (+ 60,26 millions d'euros pour 2022).

Pour autant, le rapporteur général constate aussi qu'une modification de crédits visant à éviter une diminution des ressources de l'AFITF avait déjà dû être mise en oeuvre par une loi de finances rectificative en 2019, en 2020 et en 2021. Cette modification avait été rendue nécessaire par les baisses de recettes liées à la dégradation du taux de disponibilité des radars, dans le contexte du mouvement des gilets jaunes, puis de la crise sanitaire et des confinements. Elle avait notamment conduit à une baisse des crédits au titre du programme 754, au détriment des ressources des collectivités territoriales.

En outre, le rapporteur spécial de la commission des finances en charge du suivi du CAS Radars, Philippe Dominati, remarque que le CAS contrevient au principe de spécialité puisque des recettes des amendes sont annuellement attribuées au programme 755 « Désendettement de l'État », qui ne concerne pas des dépenses de sécurité routière. Il note par ailleurs que la complexité de ce compte le rend peu lisible et que l'on peine à comprendre la destination des recettes des radars en première analyse ^{21 ( * )} .

Ainsi, le rapporteur général ne peut que souscrire aux appels répétés depuis plusieurs années par le Sénat et la Cour des comptes pour réformer ce compte d'affectation spéciale afin d'améliorer sa lisibilité et mieux prendre en compte les besoins de l'AFITF. Il note d'ailleurs que lors de son audition par la commission des finances du Sénat à l'occasion de la présentation du présent projet de loi de finances rectificative, le ministre délégué chargé des Comptes publics Gabriel Attal a précisé que « [Le Gouvernement étudie] la rebudgétisation du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dit « Radars », notamment au regard de la révision de la LOLF intervenue en 2021, qui appelle à une rationalisation des dispositifs extrabudgétaires. Toutefois cela nécessite une concertation avec le ministre de l'intérieur, les collectivités locales et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf). J'y suis pour ma part favorable. »

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 2 (nouveau)

Modification d'affectation des recettes supplémentaires en 2022 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

. Le présent article additionnel que la commission propose d'adopter prévoit que l'intégralité des recettes supplémentaires du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » (CAS Radars) constatées en exécution en 2022, soit 128,2 millions d'euros, bénéficie au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ».

Les besoins des collectivités territoriales pour la réalisation de travaux routiers sont en effet aujourd'hui très importants, dans un souci de sécurité et de bonne circulation sur les réseaux.

Le présent article prévoit ainsi, pour 2022, une dérogation à la répartition des recettes du CAS Radars prévue à l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, dont l'application aboutirait à ce qu'une part des recettes supplémentaires soit attribuée au programme 755 « Désendettement de l'État », déjà doté de 568,5 millions d'euros à cet effet.

I. LE DROIT EXISTANT : DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES QUI S'APPLIQUENT ÉGALEMENT EN CAS DE HAUSSE DES RECETTES EN EXÉCUTION

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{22 ( * )} a créé le compte d'affectation spéciale ^{23 ( * )} « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », aussi communément appelé « CAS Radars ».

Le « CAS Radars » a en effet vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes , qu'elles soient perçues à la suite d'un contrôle automatisé, par des radars, ou qu'il s'agisse des autres amendes de police de la circulation, à l'exception de trois parts affectées :

- à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France ( AFITF ) ;

- au Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé ( FMIS ) ^{24 ( * )} ;

- et au budget général , en tant que recettes non fiscales.

Les dépenses du compte sont actuellement réparties en deux sections , elles-mêmes respectivement divisées en un et trois programmes.

La section 1 « Contrôle automatisé » est composée, depuis le 1 ^er janvier 2017, d'un seul programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », qui finance en particulier le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions et les charges de gestion du permis à points.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » comprend :

- le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVe) ;

- le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'État »), qui vient abonder le budget général, en tant que recettes non fiscales.

B. DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATON DE RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par deux types de recettes :

- le produit des amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- le produit des autres amendes de la police de la circulation forfaitaires, dites « AF hors radars », et des amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM » (radars et hors radars).

L'affectation de ces deux recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections, prévue à l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 .

Le schéma suivant récapitule les affectations des deux recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra , à compter du 1 ^er janvier 2021.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police
de la circulation et du stationnement routiers prévu par
le projet de loi de finances initiale pour 2022

Source : projet annuel de performances pour 2022

Pour les « AF radars » (estimées à 714 millions d'euros en 2022) :

- une première fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 339,95 millions d'euros, vient abonder la section 1 « Contrôle automatisé » ;

- une seconde fraction, dans la limite d'un plafond fixé à 170 millions d'euros, bénéficie à la section 2 « Circulation et stationnement routiers ». Une première partie de cette fraction est affectée au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ». La deuxième partie de la fraction est affectée au programme 755 « Désendettement de l'État » ;

- le solde revient au Fonds pour la modernisation de l'investissement en santé ( FMIS ), dans la limite de 26 millions d'euros, puis à l'AFIFT (pour un montant estimé de 177 millions d'euros en 2022 ).

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » (estimées à 1 070 millions d'euros en 2022) :

- 45 millions d'euros sont affectés au budget général au titre de recettes non fiscales ;

- le solde , estimé à 1 025 millions d'euros en 2022, variable selon les années, vient alimenter la section 2 du CAS dont :

- une première fraction, définie chaque année en loi de finances, est fléchée vers le programme 753 (« PVe »), soit 26 millions d'euros pour l'année 2022 ;

- une seconde fraction, qui est ensuite répartie entre le programme 754 pour 53 %, en sus des crédits perçus au titre des « AF radars » (600,5 millions d'euros au total en 2022), et le programme 755 , pour 47 % , en sus des crédits perçus au titre des « AF radars » (568,5 millions d'euros au total en 2022). La répartition de cette seconde fraction entre les deux programmes résulte du deuxième alinéa du b et de la première phrase du c du 2° du B du I de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Ce schéma de répartition des recettes au sein du CAS Radars s'applique tant aux recettes prévues en loi de finances initiale qu'aux éventuels hausses de recettes en cours d'exécution, sauf disposition législative contraire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UNE AFFECTATION DES RECETTES SUPPLÉMENTAIRES EN 2022 AU SEUL PROGRAMME 754 « CONTRIBUTION À L'ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR L'AMÉLIORATION DES TRANSPORTS EN COMMUN, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CIRCULATION ROUTIÈRES »

Le présent projet de loi de finances rectificative pour 2022 révise le montant des recettes du CAS Radars pour cette année.

D'une part, le produit des amendes perçues par la voie du système de contrôle-sanction automatisé (radars) est révisé à la baisse de 7 millions d'euros. L'article 2 du présent projet de loi réduit en conséquence de 7 millions d'euros le montant affecté à la section 1 du CAS Radars (programme 751), afin de maintenir stables les crédits versés à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ^{25 ( * )} .

D'autre part, le présent projet de loi révise à la hausse, de 128,2 millions d'euros, la prévision de recettes des amendes forfaitaires de la police de la circulation (hors radars), et des amendes forfaitaires majorées (radars et hors radars) pour 2022.

En application de la clé de répartition mentionnée supra , ce montant est ventilé à 53 % pour le programme 754 (soit 67,96 millions d'euros) et à 47 % pour le programme 755 (soit 60,26 millions d'euros), comme le prévoit l'article 6 (État D) du présent projet de loi de finances rectificative.

Or, les besoins des collectivités territoriales pour la réalisation de travaux routiers sont aujourd'hui très importants , dans un souci de sécurité et de bonne circulation sur les réseaux.

Le présent article, tel que proposé par l'amendement n° 31 (FINC.2) propose donc que l'intégralité des recettes supplémentaires constatées en exécution en 2022, soit 128,2 millions d'euros, bénéficie au programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ».

Pour ce faire, il prévoit, pour 2022, une dérogation à la répartition des recettes entre les programmes 754 et 755 prévue au deuxième alinéa du b et à la première phrase du c du 2° du B du I de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 . En outre, un amendement de coordination est déposé à l'article 6 pour prévoir que les 60,26 millions d'euros supplémentaires, qui auraient été affectés au programme 755, le soient au programme 754.

Il s'agit d'ailleurs d'un juste retour des choses puisqu'il est arrivé, en sens inverse, plusieurs fois ces dernières années - notamment en 2021 - que des projets de loi de finances rectificative viennent réduire les sommes affectées au programme 754 en raison de recettes en baisse, notamment du fait de la dégradation du taux de disponibilité des radars (dans le contexte du mouvement des « gilets jaunes », puis de la crise sanitaire et des confinements).

Enfin, pour mémoire, cet amendement ne remet pas en cause le fait que le CAS Radars contribue déjà au désendettement de l'État à hauteur de 568,5 millions d'euros en 2022.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.

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* ¹⁰ Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques dont les dispositions relatives au contenu des articles liminaires des lois de finances demeurent en application jusqu'au projet de loi de finances pour 2023 comme le prévoient les dispositions de l'article 33 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation des finances publiques.

* ¹¹ Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 .

* ¹² Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 .

* ¹³ Bulletin officiel des finances publiques - BOI-BNC-CESS-40-10 .

* ¹⁴ Loi 2020-935 du 30 juillet 2020.

* ¹⁵ Règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014.

* ¹⁶ BOI-BIC-RICI-10-60-15-10 : BIC - Réductions et crédits d'impôt - Crédit d'impôt pour investissements réalisés et exploités par les PME en Corse - Investissements éligibles selon leur nature ou leur utilisation.

* ¹⁷ 2,8 milliards d'euros de mesures non compensées sur un total de 77,5 milliards d'euros de mesures de réduction ou d'exonération (annexe 4 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023).

* ¹⁸ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ¹⁹ Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

* ²⁰ Ce fonds est géré par la Caisse des dépôts et consignations. Il finance les dépenses d'investissement des établissements de santé dans le cadre d'opérations de modernisation et de restructuration de ces établissements, de réorganisation de l'offre de soins ou de création de groupements hospitaliers de territoire.

* ²¹ Rapport général n° 163 (2021-2022) de M. Philippe DOMINATI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2021.

* ²² Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ²³ Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

* ²⁴ Ce fonds est géré par la Caisse des dépôts et consignations. Il finance les dépenses d'investissement des établissements de santé dans le cadre d'opérations de modernisation et de restructuration de ces établissements, de réorganisation de l'offre de soins ou de création de groupements hospitaliers de territoire.

* ²⁵ Voir le commentaire de l'article 2.