TROISIÈME PARTIE
LA RECHERCHE
(RAPPORTEUR SPÉCIAL :
JEAN-FRANÇOIS RAPIN)
En 2023, à périmètre courant, la partie « Recherche » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (soit les programmes 172, 193, 190, 192, 191 et l'action « recherche » du programme 150), voit son budget augmenter de 872 millions d'euros en AE (+6,9 %) et de 824 millions d'euros en CP (+ 7,3 %) .
Elle atteindra ainsi 12,87 milliards d'euros en AE et 12,77 milliards d'euros en CP en 2023 .
Évolution des crédits de la mission recherche (périmètre courant)
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) consacrés à la recherche 10 ( * ) représenteraient ainsi, en 2023, 3,7 % des dépenses du budget général de l'État contre 3,98 % en 2022 . La part des dépenses de recherche dans les dépenses de l'État régresse donc dans le budget général en dépit de la forte hausse des crédits de la MIRES, du fait de l'accroissement global des dépenses de l'État en 2022.
Évolution de la part des dépenses de recherche dans le budget de l'État
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Trois programmes de la MIRES concentrent l'essentiel des crédits consacrés au financement de la recherche publique. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » rassemble près des deux-tiers des crédits dédiés à la recherche sur la MIRES (65 %), contre 15 % pour chacun des programmes 193 et 190.
Les quatre programmes restants - à savoir les programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », et 191 « Recherche duale civile et militaire » - représentent seulement 5 % des crédits de la mission .
Évolution des programmes
« recherche » de la mission
entre 2022 et 2023
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
En 2023, la hausse des crédits résulte essentiellement de l'enveloppe supplémentaire de 330 millions d'euros allouée au programme 172 , piloté par le Mesri, ainsi que de la forte hausse des crédits dédiés à la recherche spatiale. Le programme 193 « Recherche spatiale » bénéficie en effet d'une dotation en très forte hausse de 224 millions d'euros.
Les programmes 190 et 192 augmentent quant à eux de respectivement 61 et 62 millions d'euros.
La principale modification de périmètre en 2023 concerne le programme 191 « Recherche duale ». En 2021 et 2022, les crédits du programme étaient pris intégralement en charge par la mission « Plan de relance ». Du fait de l'extinction de celle-ci en 2023, les crédits du programme 191 sont rapatriés sur la MIRES à hauteur de 150 millions d'euros.
En outre, en écart à la LFI 2022, à périmètre courant, les crédits inscrits sur l'action « Pilotage et animation » diminuent de 31 millions d'euros en AE et 44 millions d'euros en CP, cette baisse apparente s'expliquant par des transferts vers d'autres actions du programme 172. En effet, les crédits de la mesure LPR « dialogue contractuel avec les établissements » (46 millions d'euros en 2023) sont dorénavant ventilés directement dans les actions portant les subventions des opérateurs. La mesure de dialogue contractuel avec les établissements, dotée en 2022 d'un budget de 37 millions d'euros, bénéficiera donc, au total, de 9 millions d'euros en 2023. Ces moyens supplémentaires ont vocation à être dévolus aux établissements à l'issue d'échanges avec leur tutelle.
I. UN RENFORCEMENT DES MOYENS CONSACRÉS AUX PROGRAMMES 172 ET 193
A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE NÉCESSAIRE EN FAVEUR DES ORGANISMES DE RECHERCHE
Le programme 172 est de très loin le plus important de la mission MIRES consacré à la recherche en termes de crédits et d'opérateurs , puisque 6 établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) 11 ( * ) et 4 établissements publics à caractère industriel et commerciale (EPIC) 12 ( * ) lui sont rattachés.
Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » bénéficie dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023 de 8,071 milliards d'euros en AE et de 7,834 milliards d'euros en CP . Sa dotation progresse ainsi globalement de 331 millions d'euros en AE, soit + 4,3 %, et de 330 millions d'euros en CP, soit +4,4 % par rapport à la LFI 2022.
Trajectoire budgétaire du programme 172 entre 2022 et 2033
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Cette évolution est globalement conforme à la trajectoire définie pour le programme 172 dans la LPR , qui prévoyait une hausse de 226 millions d'euros entre 2022 et 2023.
Les mesures issues de la LPR, qui s'ajoutent à celles de 2022, concernent notamment la hausse des crédits d'intervention de l'ANR à hauteur de 44 millions d'euros, l'amélioration des carrières dans la recherche (progression indemnitaire, mesures jeunes chercheurs etc.), la rémunération des doctorants, la hausse des effectifs (+237 ETPT), l'augmentation de 33 millions d'euros des moyens alloués aux laboratoires, aux grandes infrastructures de recherche nationales et internationales, et au dialogue contractuel avec les organismes de recherche.
Trajectoire budgétaire du programme 172
entre 2021 et 2030 (LPR)
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, à partir de l'étude d'impact annexée au projet de loi de programmation pour la recherche
La progression des moyens accordés au programme 172 bénéficie très largement aux organismes de recherche du programme. Ainsi, les dotations des EPST/EPIC augmentent de 263 millions d'euros, soit 80 % des crédits supplémentaires.
L'ANR bénéficie également de 72 millions d'euros supplémentaires en CP et 160 millions d'euros en AE, dédiés au renforcement de ses moyens d'intervention. Elle bénéficie également d'une hausse de sa SCSP pour 4 millions d'euros pour s'établir à 38 millions d'euros.
Le schéma d'emplois autorisé en 2023 est de +237 ETPT pour le programme 172 au titre de la LPR, sans effet toutefois sur le plafond d'emplois du programme qui reste stable à près de 66 000 ETP , par mobilisation de la vacance sous plafond d'emplois. Ces nouveaux postes correspondraient essentiellement au recrutement de 109 nouveaux doctorants et 59 professeurs juniors.
1. L'amélioration à saluer de la situation financière de l'Agence nationale de la recherche
L'Agence nationale de la recherche (ANR) , créée en 2005, a pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays .
De 2010 à 2015, le budget global de l'ANR, qui avait atteint un point haut à 858 millions d'euros en 2008, est passé de 828 millions d'euros à 489 millions d'euros , soit une baisse de - 41 %, et les crédits d'intervention répartis sur appels à projets ont chuté de - 38 % , passant de 629 millions d'euros en 2010 à 390 millions d'euros en 2015, année lors de laquelle le budget de l'ANR avait atteint un point bas.
À cette diminution des crédits d'intervention de l'ANR sont venus s'ajouter les effets de la hausse considérable du nombre de projets présentés, résultant du passage en deux temps de la procédure d'évaluation en 2014 . La conjonction de ces deux éléments a entraîné une chute du taux de succès des appels à projets , qui a été divisé par deux entre 2012 et 2014, passant de 20,1 % à 10,6 % des projets soumis.
Évolution du taux de sélection global de l'Agence nationale de la recherche depuis 2014
(en %)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données de l'Agence nationale de la recherche
Face à ce constat, la LPR prévoyait une hausse d'un milliard d'euros, sur sept ans, des financements compétitifs de l'ANR , permettant de porter la capacité d'engagement de l'Agence à 1 766 millions d'euros , dans le triple objectif :
- de doubler le taux de succès aux appels à projets, en le portant à 30 % à horizon 2027 contre 17 % actuellement ;
- de doubler la part de financement des coûts indirects (« préciput »), de 19 % à 40 %, permettant notamment de générer une augmentation de 10 % des crédits de base des laboratoires dès 2021 ;
- d'accroître la durée des financements et donc leur montant moyen (de l'ordre de 350 000 euros sur 3 ans actuellement pour un projet multi-équipes).
Trajectoire prévue par la LPR de financement d'actions de recherche par l'ANR
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
In fine , il était donc prévu que les crédits de l'ANR progressent, au minimum, de 509 millions d'euros en 2021, en 2022 et en 2023 .
En 2022, les crédits destinés à l'Agence au titre du programme 172 ont progressé de 158 millions d'euros en AE et 131,3 millions d'euros en CP par rapport à 2021 , soit une hausse de 295,8 millions d'euros en AE et 146,3 millions d'euros en CP par rapport à 2020.
En 2023, les crédits de l'ANR au titre du programme 172 devraient s'élever à 1,226 milliard d'euros en AE et 961 millions d'euros en CP , en hausse de 163,51 millions d'euros en AE, soit +15,4 % et de 76,45 millions d'euros en CP, soit +8,6 %. Cet accroissement comprend notamment les crédits d'intervention prévus par la trajectoire LPR et la revalorisation du point d'indice de la fonction publique.
Concernant 2022, on constate pour l'instant une baisse du nombre de projets déposés (-8 %) par rapport à 2021, qui a contribué à la poursuite de l'amélioration du taux de réponses aux appels à projets. Celui-ci s'est élevé à 23 % en 2022 et devrait être maintenu en 2023 à 23,7 %.
Le rapporteur spécial, s'étant prononcé à plusieurs reprises au cours des dernières années en faveur d'une enveloppe budgétaire minimale de l'ordre d'un milliard d'euros, permettant d'atteindre un taux de succès de l'ordre de 25 %, se félicite que cet objectif soit quasiment atteint. S'agissant de la baisse du nombre de projets, l'appel à projets générique de 2023 permettra de déterminer si cette tendance se confirme ou si un retour à une situation quasi-normale - voire une augmentation des dépôts.
Le rapporteur spécial souligne les enjeux d'articulation avec les appels à projets européens et en particulier de complémentarité avec Horizon Europe. Le rapporteur spécial sera attentif au dispositif d'aide au montage de réponse à des appels à projets européens mis en place par l'ANR, qui permettrait de parvenir taux de succès des projets accompagnés de 30 % à 40 %.
Le préciput, un instrument de financement utile qui reste trop faible par rapport aux besoins de financement des établissements
Le préciput consiste à réserver systématiquement une partie des crédits obtenus par une équipe de chercheurs au financement des frais de fonctionnement de l'organisme qui abritera leurs recherches, afin d'encourager les organismes de recherche à se porter candidat.
Sur le plan budgétaire et conformément à ce qui avait été annoncé lors des débats parlementaires sur la LPR et dans sa programmation budgétaire, le taux du préciput est passé de 19 % en 2020 à 25 % en 2021 et 28,5 % en 2022 . Ainsi, le montant total de préciput, qui était de moins de 101 millions d'euros en 2020, a atteint 163 millions d'euros en 2021 et devrait dépasser les 200 millions d'euros en 2022 .
Le préciput est composé de 4 parts : une part dite « gestionnaire » ; une part dite « laboratoire » ; une part dite « hébergeur » et enfin une part dite « site ».
La part dédiée aux établissements gestionnaires des projets a été relevée de 8% en 2020 à 10 % en 2021 et 10,5% en 2022, celle des établissements hébergeurs des projets a été relevée de 11% en 2020 à 13 % en 2021 et 13,5% en 2022. Une part dédiée aux laboratoires et égale à 2% a été introduite en 2021, puis relevée à 2,5% en 2022.
Pour 2022, la part gestionnaire va passer à 10,5 %, la part hébergeur à 13,5 %, la part laboratoire à 2,5 % et une part dédiée au site est créée, à 2 %.
Le rapporteur spécial se félicite de la trajectoire haussière entérinée par l'ANR. Cependant, le taux de préciput ne permet pas, loin s'en faut, de couvrir l'intégralité des frais en charge par les organismes. Pour le rapporteur spécial, il importe donc d'atteindre rapidement un taux de préciput de l'ordre de 40 % tel que le prévoit la LPR, nettement plus adéquat.
2. Une hausse des coûts de l'énergie qui limite les marges de manoeuvre octroyées aux organismes de recherche par la LPR
a) Le maintien des efforts en faveur des organismes de recherche
Le budget 2023 prévoit une hausse de 264 millions d'euros des CP alloués aux organismes de recherche dépendant du Mesri , dont 237 millions d'euros au bénéfice des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) que sont le CNRS, l'Inserm, l'Inria, l'Ined, l'Inra et l'IRD et 25,7 millions d'euros pour les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), c'est-à-dire le CEA, le Cirad, Ifremer et le BRGM.
Les dotations des EPST évoluent notamment sous l'effet des mesures revalorisant la masse salariale pour 56 millions d'euros, ainsi que d'une mesure dédiée aux moyens aux laboratoires, pour 25,5 millions d'euros. Les dotations des EPIC progressent du fait de mesure RH de soutien à l'attractivité des rémunérations pour 10 millions d'euros, ainsi qu'à la mesure dédiée aux moyens des laboratoires et au dialogue contractuel pour 12 millions d'euros.
Subventions accordées aux opérateurs par le programme 172 (hors ANR)
(en millions d'euros)
|
LFI 2022 |
LFI 2023 |
variation 2023/2022 |
|||||
|
EPST |
CNRS |
2 824,1 |
2 966,3 |
+142,1 |
|||
|
INED |
17,9 |
18,9 |
+1,0 |
||||
|
INRAE |
798,9 |
840,0 |
+41,1 |
||||
|
INRIA |
182,0 |
191,7 |
+9,7 |
||||
|
INSERM |
677,8 |
710,4 |
+32,6 |
||||
|
IRD |
212,0 |
222,7 |
+10,7 |
||||
|
Total EPST |
4 712,8 |
4 949,9 |
+237,1 |
||||
|
EPIC |
BRGM |
51,0 |
53,7 |
+2,7 |
|||
|
CEA |
508,6 |
525,3 |
+16,7 |
||||
|
CIRAD |
133,5 |
136,3 |
+2,8 |
||||
|
IFREMER |
180,8 |
184,3 |
+3,5 |
||||
|
Total EPIC |
874,0 |
899,7 |
+25,7 |
||||
|
AUTRES |
30,2 |
31,3 |
+1,1 |
||||
|
TOTAL |
5 617,0 |
5 881,0 |
+264,0 |
||||
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
En incluant l'ANR, le total des crédits demandés pour les opérateurs s'établit à 7,164 milliards d'euros en CP, en hausse de près de 371 millions d'euros par rapport à l'année précédente.
Sur cette enveloppe, les mesures salariales représentent 202 millions d'euros, dont 129 millions d'euros pour financer la hausse du point d'indice .
Décomposition de la hausse de crédits
accordée aux opérateurs en 2023
(dont ANR)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Les mesures nouvelles proposées au PLF 2023 traduisent pour une bonne part les dispositifs portés par la LPR . Celles-ci concernent notamment la hausse des crédits d'intervention de l'ANR, l'amélioration des carrières dans la recherche (progression indemnitaire, mesures jeunes chercheurs etc.), la rémunération des doctorants, la hausse des effectifs, l'augmentation des moyens alloués aux laboratoires, aux grandes infrastructures de recherche nationales et internationales et au dialogue contractuel avec les organismes de recherche.
Le schéma d'emplois prévu pour 2023 est de 327 ETPT supplémentaires pour le programme 172. Cette croissance correspond pour 237 ETPT à la mise en oeuvre de la LPR dont notamment le recrutement de 109 doctorants et 59 titulaires de chaire de professeur junior. Les 90 ETPT restants sont demandés pour le CEA au titre du Plan microélectronique annoncé dans le cadre de France 2030.
Ces nouvelles hausses de crédits sont particulièrement bienvenues, dans la mesure où elles confirment le rebond initié en 2021, qui avait vu la dotation allouée aux organismes de recherche progresser de 116 millions d'euros .
Alors que la subvention pour charges de service public versée aux opérateurs subissait une lente érosion année après année, le budget 2023 confirme l'inversion de tendance qui avait pu être espérée en 2022 , ce dont le rapporteur spécial ne peut que se féliciter.
Il convient en effet de rappeler qu'au cours des dernières années, la masse salariale des organismes de recherche a considérablement augmenté avec la revalorisation du point d'indice, la modernisation des « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), le régime indemnitaire fondé sur les fonctions, les sujétions, l'expertise et l'engagement professionnel (RIFSEEP) ainsi que le glissement vieillesse technicité (GVT).
Ces tensions récurrentes sur la masse salariale ont entraîné une sous-exécution chronique des plafonds d'emploi de la mission « Recherche », associée à une diminution considérable des effectifs des organismes de recherche. En témoigne cette année encore le fait que l'ensemble des recrutements complémentaires prévus par la LPR soient effectués en mobilisant la vacance sous plafond d'emplois et donc sans relèvement du plafond d'emplois.
Le rapporteur spécial espère que la restauration des marges de manoeuvre des opérateurs, notamment concernant la gestion de leur masse salariale, ne sera pas compensée par les récentes mesures « fonction publique », alors que la hausse du point d'indice sur la moitié de l'année 2022 n'a pas été compensée pour la plupart des organismes de recherche pour un coût d'environ 60 millions d'euros.
En outre, l'augmentation annoncée du taux de mise en réserve en 2023 (passage de 3 % à 3,5 % en moyenne sur les crédits hors masse salariale) devrait engendrer une érosion des moyens supplémentaires accordés aux opérateurs.
b) Des opérateurs de recherche particulièrement exposés à la hausse des coûts de l'énergie, qui pourrait entraîner une fragilisation des budgets 2023
Si les opérateurs entendus par le rapporteur spécial soulignent que l'impact de la hausse des tarifs de l'énergie devrait n'avoir qu'un effet contenu sur leur budget 2022, il n'en va pas de même de 2023.
De nombreuses infrastructures de recherche sont en effet très consommatrices d'électricité. Si certains postes peuvent être suspendus ou aménagés, ce n'est pas le cas de tous ni de tous les opérateurs. Ainsi, le CEA estime que 85 % de sa consommation d'électricité est incompressible. De même, le CNRS exploite des équipements et installations scientifiques très consommateurs d'énergie (supercalculateurs, électroaimants, salles blanches, laboratoires de chimie et de biologie, animaleries, etc.).
De grandes incertitudes pèsent sur les coûts énergétiques en 2023, qui dépendront non seulement de l'évolution des prix de marché, de la nature du contrat dont chaque entité dispose et de sa date de renouvellement, mais aussi de ses droits à bénéficier des tarifs privilégiés de l'ARENH.
En tout état de cause, tous les opérateurs ne seront pas impactés de la même manière. A titre d'exemple, la hausse du coût de l'énergie est estimée par l'Inserm à 10 millions d'euros pour 2023, et à 60 millions d'euros pour le seul nucléaire civil par le CEA.
Le rapporteur spécial souligne l'enjeu pour les organismes de recherche, qui est de déstabiliser au minimum les activités de recherche pour maintenir la continuité de l'activité expérimentale.
Concernant le « fonds de compensation du surcoût de l'énergie », annoncé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, 55 millions d'euros devraient revenir aux établissements de recherche sur le total annoncé de 275 millions d'euros dans le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2022. Cet effort en faveur des établissements est cependant intégralement couvert par l'annulation de la réserve de précaution en 2022 et aucun moyen supplémentaire ne sera donc mis en oeuvre.
* 10 Ce périmètre inclut les dépenses des programmes "recherche" : 172, 193, 190, 191 et 186 et la part recherche des programmes 142 (action 2), 192 (actions 2 et 3) et 150 (actions n° 6 à 12 hors titre 2).
* 11 CNRS, Inserm, Inria, INED, Inrae, IRD.
* 12 CEA, CIRAD, Ifremer, BRGM.