AVANT-PROPOS
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » retrace les crédits affectés à l'action territoriale de l'État, à la vie politique, cultuelle et associative et au pilotage des principales politiques du ministère de l'intérieur. Depuis la loi de finances initiale pour 2020, elle se compose de trois programmes :
- le programme 354 « Administration territoriale de l'État » , qui porte les moyens du réseau préfectoral mais également ceux des services placés sous l'autorité des préfets de région et des directions départementales interministérielles. En 2023, il devrait être doté de 2,79 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,58 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 57,4 % des dotations totales de la mission ;
- le programme 232 « Vie politique » , qui finance les expressions de la vie politique du pays, en forte baisse après une année d'élections présidentielle et législatives en 2022. Depuis 2022, ce programme ne finance plus les cultes, les crédits étant portés par le programme 216 ;
- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » , qui constitue un programme « réservoir » et finance les moyens généraux du ministère de l'intérieur ainsi que certains dispositifs de subventions (1,96 milliard d'euros en AE et 1,87 milliard d'euros en crédits de paiement, soit 40,3 % des dotations totales de la mission).
Il est à noter qu'alors que 2023 sera principalement l'occasion des élections sénatoriales, après une année d'élection présidentielle et législatives, les crédits dédiés au programme 232 sont en très nette baisse, de près de 78 % pour s'établir à 113,4 millions d'euros en autorisations d'engagement, contre 491 millions d'euros en 2022 . Malgré cette baisse conséquente à l'échelle de la mission, les crédits globaux affichent une hausse assez nette pour 2023, d'un peu plus de 10 % en AE et de plus 4 % en CP. Même corrigées de l'inflation, les AE de la mission sont en hausse de près de 6 % en 2023, comme l'indique le tableau ci-après.
Évolution des crédits de la mission
« Administration générale et territoriale
de
l'État »
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
Exécution 2021 |
LFI 2022 |
PLF 2023 courant |
Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (croissance en valeur) |
PLF 2023 en euros constants 2022 |
Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (croissance en volume) |
Évolution PLF 2023 / LFI 2022 (%, en volume) |
|||
|
354 - Administration territoriale de l'État |
AE |
2 334,12 |
2 463,70 |
2 790,06 |
+ 13,25 % |
2 675,00 |
+ 211 |
+ 8,58% |
|
|
CP |
2 362,45 |
2 412,00 |
2 578,91 |
+ 6,92 % |
2 472,60 |
+ 61 |
+ 2,51% |
||
|
232 - Vie politique |
AE |
370,87 |
491,29 |
113,36 |
- 76,93 % |
108,70 |
- 383 |
- 77,87% |
|
|
CP |
366,08 |
488,61 |
119,61 |
- 75,52 % |
114,60 |
- 374 |
- 76,55% |
||
|
216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur |
AE |
1 707,50 |
1 450,06 |
1 956,18 |
+ 34,90 % |
1 875,50 |
+ 425 |
+ 29,34% |
|
|
CP |
1 514,00 |
1 486,59 |
1 870,24 |
+ 25,81 % |
1 793,10 |
+ 307 |
+ 20,62% |
||
|
Total |
AE |
4 412,49 |
4 405,05 |
4 859,60 |
+ 10,32 % |
4 659,20 |
+ 254 |
+ 5,77% |
|
|
CP |
4 242,53 |
4 387,20 |
4 568,76 |
+ 4,14 % |
4 380,30 |
- 7 |
- 0,16% |
||
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La hausse des crédits sur le périmètre de la mission résulte principalement de deux facteurs, à savoir la hausse des dépenses immobilières et la poursuite de projets numériques.
L'augmentation des dépenses immobilières (+ 52% pour le programme 354 et + 150 % en AE sur le programme 216) répond pour partie à l'augmentation du coût de l'énergie et des dépenses afférentes de l'administration centrale et territoriale de la mission. Pour le programme 216, outre le dynamisme des fluides, plusieurs projets structurants continuent à peser sur les crédits de la mission, en particulier les sièges de la direction générale de la gendarmerie nationale et de la direction générale de la sécurité intérieure.
Les dépenses numériques de l'administration centrale du ministère passent d'un peu moins de 300 millions d'euros en 2022 à près de 550 millions d'euros en 2023, finançant notamment le projet réseau radio du futur.
I. MALGRÉ LA RÉFORME DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT ET LES PROMESSES DE RÉARMEMENT, L'ADMINISTRATION DÉCONCENTRÉE RESTE FORTEMENT SOUS TENSION
A. LA RÉFORME DE L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT, UNE BELLE AMBITION MAIS UNE RÉALISATION BIEN EN DEÇÀ DES ATTENTES
1. Le programme 354 est à la fois le support budgétaire de l'administration déconcentrée du ministère de l'intérieur et le programme support de l'administration territoriale de l'État
Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2020, le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », qui relevait jusqu'alors de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », a été absorbé par le programme 307 « Administration territoriale » , d'ores et déjà rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et renommé à cette occasion programme 354 « Administration territoriale de l'État ».
Le programme 333 portait les crédits consacrés aux directeurs départementaux interministériels et leurs adjoints (les emplois DATE), aux secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR) et à leurs adjoints, aux chargés de mission des SGAR, aux agents des plates-formes régionales « ressources humaines », aux agents des plates-formes régionales « achats », à une partie des agents chargés de la gestion des crédits des BOP régionaux du programme 333 et enfin aux agents affectés dans les services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication de l'État (SIDSIC).
En parallèle de cette évolution de la maquette budgétaire, le positionnement hiérarchique des différentes directions départementales interministérielles a également évolué. Alors que les DDI étaient jusqu'alors placées sous l'autorité du Premier ministre, le décret du 14 août 2020 9 ( * ) dispose que les DDI seront désormais placées sous l'autorité du ministre de l'intérieur .
L'article 1 er du décret dispose ainsi que « les directions départementales interministérielles sont des services déconcentrés de l'État relevant du ministre de l'intérieur. Elles sont placées sous l'autorité du préfet de département. Le ministre de l'intérieur assure la conduite et l'animation du réseau des directions départementales interministérielles, en y associant les ministres concernés et dans le respect de leurs attributions respectives . »
Le décret renforce l'ascendant du préfet sur les directeurs départementaux, nouveau rapport hiérarchique qui a pu être qualifié de « préfectoralisation » par les syndicats entendus par la rapporteure spéciale.
Le 23 juillet 2021, le sixième comité interministériel de transformation publique a constitué l'occasion pour le Gouvernement de prendre une série d'engagements concernant l'administration territoriale de l'État. Le Premier ministre a alors indiqué vouloir « accélérer et continuer le travail de réarmement de notre État territorial au service de nos concitoyens et de nos agents publics ».
Les engagements du sixième comité
interministériel
de transformation publique
Engagement n° 1 : mettre fin à la baisse systématique des effectifs des services départementaux de l'administration territoriale de l'État.
Engagement n° 2 : donner la priorité à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État, en accélérant la convergence des systèmes d'information et des pratiques de ressources humaines.
Engagement n° 3 : la moitié du ré-abondement de 80 millions d'euros prévu en PLF 2022 du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) sera consacrée au renforcement de l'efficacité de l'État de proximité.
Engagement n° 4 : les préfets pourront redéployer en 2022 jusqu'à 3 % des effectifs en fonction des priorités locales.
Engagement n° 5 : l'évaluation sur la base des résultats sera généralisée. Une partie de la rémunération des préfets sera déterminée en s'appuyant sur l'évaluation interministérielle des feuilles de route. Les directeurs régionaux verront leur rémunération variable proposée par les préfets de région.
Engagement n° 6 : une administration plus proactive sera encouragée grâce au numérique et au partage des informations entre services publics.
Engagement n° 7 : le programme Services Publics + sera pleinement déployé d'ici la fin de l'année pour améliorer l'efficacité des services publics en continu.
Source : dossier de presse du 6 e CITP
2. Le rôle de pilotage du Préfet s'est trouvé conforté par le dispositif « 3 % »
La circulaire du 22 décembre 2021, signée conjointement par la ministre de la transformation et de la fonction publiques et le ministre délégué en charge des comptes publics, permet, depuis le 1 er janvier 2022, aux préfets de région de mettre en oeuvre des redéploiements à hauteur de 3 % des effectifs sur le périmètre de l'administration territoriale de l'État . Ce dispositif remplace la réserve régionale d'emplois, qui avait été créée en 2015 et n'avait rencontré qu'un succès très limité.
Ainsi, les préfets de région peuvent procéder à ces redéploiements sur le périmètre des services placés sous leur autorité ou sous l'autorité des préfets de départements 10 ( * ) . D'après la circulaire, ce dispositif ouvre de « nouvelles marges de manoeuvre aux services déconcentrés, en vue de mieux adapter les politiques publiques aux enjeux territoriaux et favoriser les mobilités interministérielles au sein d'un même territoire . » De plus, « ces mouvements ont vocation à être réalisés en cohérence avec les priorités gouvernementales et les enjeux locaux, notamment ceux qui sont fixés par les feuilles de route interministérielles signées par le Premier ministre . »
Les redéploiements sont mis en oeuvre au fil de l'eau jusqu'au 1 er novembre, les contrôleurs budgétaires en régions centralisant les décisions et s'assurant du respect du plafond de 3 %.
S'il faut saluer l'évolution apportée par ce dispositif en matière de déconcentration de la gestion des ressources humaines, celui-ci n'est pas sans poser de difficultés du point de vue de l'autorisation parlementaire . En effet, d'après la direction de la modernisation de l'action territoriale (DMAT), le dispositif pourrait permettre de redéployer jusqu'à 1 936 ETP entre les programmes budgétaires concernés, sans que le Parlement n'en soit saisi a priori.
La circulaire anticipe cette question en indiquant que, « dans les cas qui le nécessitent, les impacts de ces mouvements sur l'année suivante seront pris en compte par un amendement de coordination à la loi de finances initiale de l'année suivante en cours d'examen parlementaire . » Cependant, alors que le Gouvernement a engagé sa responsabilité sur le projet de loi de finances en première lecture devant l'Assemblée nationale en application de l'alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution, aucun amendement n'a été déposé ni aucun élément retenu dans le texte final.
Concernant l'année en cours, la circulaire prévoit que, « sur la base des mouvements effectués en cours d'année, un amendement sera déposé par le Gouvernement à l'occasion du projet de loi de finances de fin de gestion pour traduire le solde des mouvements opérés entre les programmes budgétaires concernés. »
La rapporteure spéciale ne peut que déplorer un tel fonctionnement, qui limite considérablement l'information du Parlement et l'empêche de se prononcer dans de bonnes conditions sur les choix intervenus en cours d'année, et qui peuvent être pérennisés . Il apparaît indispensable de remédier à cette situation en prévoyant une information bien plus précoce : dès le dépôt du projet de loi de finances pour l'année suivante, le nombre d'emplois redéployés au 31 août doit être présenté et les perspectives de redéploiement, éventuellement réajustées par amendement en cours d'examen du texte, doivent être intégrées aux projets annuels de performance (PAP).
En effet, alors que les PAP permettent aux parlementaires d'apprécier les mesures de périmètre et les différents transferts, la rapporteure spéciale ne saurait se satisfaire d'une situation dans laquelle les redéploiements d'emplois seraient uniquement connus à l'occasion d'amendements gouvernementaux sur le PLFR de fin d'année ou sur le PLF à un stade d'examen relativement avancé de son examen parlementaire.
3. Les secrétariats généraux communs départementaux : une ambition louable mais un manque d'anticipation
a) Les objectifs de gains de productivité et de redéploiement vers les fonctions métier n'ont pas été atteints
Aux termes de l'article 3 du décret du 7 février 2020 11 ( * ) , « le secrétariat général commun départemental assure la gestion de fonctions et moyens mutualisés en matière budgétaire, d'achat public, d'affaires immobilières, de systèmes d'information et de communication, de logistique, de ressources humaines, de relation avec la médecine de prévention et de mise en oeuvre des politiques d'action sociale ».
La création des SGC répondait à un triple objectif :
- professionnaliser les agents affectés à des fonctions support , en permettant à ceux-ci de développer une expertise plus importante sur des sujets propres ;
- faire apparaître des marges en emplois et les réallouer sur les fonctions métiers . Dans la circulaire du 2 août 2019, portant sur la constitution des SGC, le Premier ministre a en effet indiqué qu'il avait « décidé que la moitié des gains obtenus grâce à la création de ces entités viendra abonder la réserve régionale d'emplois 12 ( * ) en vue d'un redéploiement vers les fonctions « métier », notamment au profit de l'ingénierie territoriale, à l'échelon départemental » ;
- garantir la réalisation effective d'un certain nombre de services auprès des préfectures et des DDI. Alors que les effectifs des secrétariats généraux des DDI ont fait l'objet d'une réduction continue depuis une décennie, la poursuite des réductions d'effectifs aurait pu conduire à mettre en péril l'exercice de certaines de leurs missions. En effet, les schémas d'emplois imposés aux DDI ont pu conduire à une réduction importante des effectifs affectés à des fonctions support.
Alors que 1 944 ETP étaient en charge des fonctions support en 2018 dans des DDI, lors de la création des SGC, le total des agents transférés s'est élevé à 1 892 ETP en 2020 et 2021.
Ainsi, sans attendre les effets escomptés de la réforme, c'est donc de l'ordre de 2,6 % des ETP réalisant des fonctions support au sein des DDI qui ont été supprimés .
La rapporteure spéciale déplore le choix du Gouvernement d'anticiper les gains d'efficience issus de la réforme. Il aurait été plus pertinent d'amorcer la réforme à effectif complet, voire même légèrement renforcé, pour garantir une transition dans les meilleures conditions, avant d'envisager de « réduire la voilure ».
De plus, près d'un quart des agents des secrétariats généraux des DDI, compétents sur les missions transférées aux SGC, ont fait le choix de ne pas suivre leur poste et de rester au sein des DDI.
Il en est résulté, dès l'amorçage de la réforme, des pertes de compétences très importantes, en particulier en matière de gestion RH des agents du périmètre ATE. Il a donc fallu maintenir des agents sous lettre de mission au sein des DDI et, au sein des SGC, former des agents dans des délais très contraints.
En parallèle, les ministères ont bénéficié d'ajustements techniques au titre des agents ayant fait le choix de rester au sein des DDI. Le maintien en poste des agents ne souhaitant pas rejoindre les SGC a occasionné un double effet dommageable : d'une part une perte de compétence au sein des secrétariats généraux communs, et, d'autre part, une hausse des plafonds d'emplois des DDI pour amortir le maintien en poste des agents ayant fait le choix de ne pas intégrer les SGC.
b) Il est nécessaire de poursuivre les différents chantiers engagés et de conforter les moyens des secrétariats généraux communs pour permettre la viabilité de la réforme
Lors de la mise en place de la réforme, un grand nombre d'agents des DDI et certains agents des préfectures ont perdu le lien de proximité qu'ils entretenaient avec leur gestionnaire RH et avec les autres intervenants des fonctions « support ». La localisation fréquente des SGC dans les préfectures, le recours à des boîtes fonctionnelles, la difficulté à joindre par téléphone les gestionnaires sont autant de facteurs qui ont conduit à « déshumaniser » les SGC.
Les agents des services RH sont, de loin, ceux qui rencontrent le plus de difficultés. Outre la complexité et les différences entre les régimes RH des agents des préfectures et DDI, les gestionnaires sont confrontés à une multiplicité des logiciels de gestion.
Les agents et les syndicats ont énuméré l'ensemble des logiciels auxquels ils doivent recourir : « Dialog2, Renoirh ministère de l'agriculture et de l'alimentation, Renoirh ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh ministères sociaux, BO Agri, Portail RH ministère de la transition écologique et solidaire, Renoirh poste, Renoirh mobilité, Hub RH, Odissée, EAO, GAO, Léo, Salsa, Casper ministère de l'intérieur, Casper DDT, Casper DDETSPP, Estève, Agrimob, MobMI, Agorha, Geci, Paco, gestion grève, etc. » Il est urgent que des solutions informatiques soient déployées pour venir en soutien des agents des SGC placés en grande difficulté sur ce plan.
La rapporteure spéciale regrette que le développement d'une application permettant d'interroger, à partir d'une interface, les quatre principaux logiciels de gestion (Dialog2 et les trois Renoirh) intervienne aussi tard dans la réforme . Il s'agissait d'une difficulté facilement identifiable dès 2018. D'après la DMAT, l'infocentre aurait été développé et serait en cours d'expérimentation auprès de quatre SGC-D, à savoir les SGC-D du Cher, de la Moselle, du Rhône et du Val d'Oise. La généralisation de cet infocentre devrait intervenir au troisième trimestre 2023.
La question de la convergence de l'action sociale et des régimes indemnitaires des corps présents dans le champ de l'administration territoriale de l'État n'est pas un sujet nouveau : il est discuté depuis la création même des DDI. Cependant, aucun chantier de convergence n'a véritablement abouti avant la création des SGC.
La convergence intéresse en premier lieu l'égalité républicaine, au titre de laquelle il est difficilement justifiable que deux agents ayant la même ancienneté, dans un même bureau et sur une même mission soient rémunérés différemment. De plus, la multiplicité des régimes RH est source d'une grande complexité en gestion, et ce d'autant plus en présence d'un service gestionnaire unique.
Par ailleurs, la rapporteure spéciale souhaite mettre en garde contre la tentation, à moyen terme, de réduire des effectifs dédiés aux ressources humaines. Les SGC, outre leur consolidation dans un premier temps et le déploiement d'outils adaptés, ne devront pas être perçus comme une source potentielle d'économies d'emplois par les Préfets.
La réforme doit, sur le volet RH, changer radicalement d'objectif : il ne doit plus s'agir de générer des gains en emplois pour les redéployer vers les effectifs « métier », mais, bien au contraire, de créer une vraie gestion RH au sein du périmètre ATE et de se donner les moyens de le faire.
Enfin, les secrétariats généraux communs souffrent d'un problème d'identité, alors qu'ils sont rattachés aux instances de dialogue social de la préfecture et sont soumis au même schéma d'emploi. La plupart des personnes auditionnées par la rapporteure spéciale dans le cadre de ses travaux 13 ( * ) , y compris les agents du ministère de l'intérieur, considèrent que les SGC sont plus proches de la préfecture que d'une véritable direction interministérielle. De plus, les agents des DDI ont souvent le sentiment que la préfecture est servie en priorité par les SGC.
Alors que les référents de proximité constituaient un élément incontournable au succès de la réforme, ceux-ci n'ont pas été mis en place dans l'ensemble des départements et pour toutes les DDI . La charte nationale des SGCD, publiée en avril dernier et reprenant une partie des éléments du décret du 7 février 2020, confirme le principe selon lequel « un référent de proximité du SGC-D est systématiquement placé auprès de chacun des chefs de services soutenus et assure une fonction d'appui au pilotage et au management de ces services, ainsi qu'une fonction de contact de proximité pour les agents . »
Enfin, alors que la rapporteure spéciale avait critiqué, dans son rapport de contrôle, la mise en place par la DMAT et la direction du budget d'un indicateur de performance purement quantitatif sur le ratio « ETP fonctions support porté[s] par le programme 354 / ETP totaux », celui-ci est finalement supprimé par le présent projet de loi de finances.
La rapporteure spéciale ne peut que se féliciter de cette évolution, conforme aux constats de son rapport de contrôle : la gestion des ressources humaines ne doit en aucun cas être abordée uniquement au prisme de ratios de personnels, mais doit au contraire faire l'objet d'une évaluation qualitative.
* 9 Décret du 14 août 2020, modifiant le décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles.
* 10 À savoir les programmes 206 et 215 de la mission « Agriculture, alimentation forêt et affaires rurales », 224 de la mission« Culture », 354 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », 217 de la mission « Écologie » (hors directions régionales des routes ou directions interrégionales des routes et de la mer), 155 de la mission « Travail et Emploi », 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et 134 de la mission « Économie ».
* 11 Décret n° 2020-99 du 7 février 2020 relatif à l'organisation et aux missions des secrétariats généraux communs départementaux.
* 12 Supprimée par la circulaire du 22 décembre 2021.
* 13 Rapport d'information de Mme Isabelle BRIQUET, fait au nom de la commission des finances n° 740 (2021-2022) - 29 juin 2022.