B. UN OUTIL TOUJOURS CONCURRENCÉ
1. Le CAS demeure contourné
Les entités ou ministères occupants ne sont censés pouvoir exercer leurs droits de tirage sur le CAS qu'en contrepartie de la mutualisation de produits de cession . Il est cependant parfois choisi, en accord avec les ministères concernés et le ministère du budget, de ne pas mutualiser tous les produits de cession .
La liste de ces dérogations, qui parcellisent l'action de l'État propriétaire, est longue, et leur impact est néfaste à la politique immobilière de l'État. En particulier, l'absence de mutualisation obère la capacité à mutualiser d'autres financements au profit de la communauté interministérielle, et les dérogations conduisent parfois leurs bénéficiaires à demander des compensations financières pour les biens qu'ils occupaient et qui sont réemployés pour d'autres missions, sans être cédés. Certains projets immobiliers sont ralentis afin de résoudre ce type de difficultés.
Des dérogations nombreuses qui portent atteinte
à l'unité
de la politique immobilière de
l'État
Sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », bénéficient d'un régime dérogatoire avec un taux de retour à 100 %, les produits de cession :
- des immeubles domaniaux occupés par le ministère des armées ;
- des immeubles domaniaux situés à l'étranger et occupés par le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, jusqu'au 31 décembre 2025 ;
- des biens mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs mentionnés au II de l'article L. 711-9 du code de l'éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier par une délibération de leur conseil d'administration ;
- de la part des biens immobiliers appartenant à l'État affectés ou mis à disposition d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche, qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national d'aménagement du plateau de Saclay ;
- de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l'aviation civile ;
- des biens mis à disposition de l'Office national des forêts ;
- des biens mis à disposition des voies navigables de France.
Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Le deuxième processus conduisant à contourner les règles du CAS résulte de l'octroi d'avances . Il s'agit d'une façon, pour le CAS, d'éviter de retarder le démarrage de certaines opérations, en octroyant des avances sur les droits de tirage aux entités ou ministère n'en disposant pas assez au moment du lancement desdites opérations. Le montant des avances consenties par le CAS pourrait s'élever à 373 millions d'euros d'ici la fin de l'année 2022 .
Ce montant, plus élevé qu'en 2021 (370 millions), devient impossible à couvrir par un versement du budget général . Ce versement constituait en quelque sorte la « bouée de sauvetage » du mécanisme des avances, par exemple si un ministère se révélait incapable de concrétiser la ou les cessions sur lesquelles il s'était engagé pour financer son projet. Or, la contribution du budget général au CAS est limitée à 10 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.
Pour que la capacité de financement du CAS ne soit pas totalement préemptée par ces avances, le rapporteur spécial estime que ce mécanisme de préfinancement devrait être mieux encadré et documenté , notamment sur les conditions de « rétrocession » des avances. Si en effet les avances n'ont pas d'impact sur la soutenabilité du CAS, les dépenses s'appuyant toujours sur des recettes équivalentes, elles peuvent affecter la capacité du CAS à débloquer ces crédits pour d'autres ministères que ceux bénéficiant de ces avances 20 ( * ) .
2. D'autres vecteurs budgétaires reprennent les objectifs du CAS
Les recettes du CAS sont loin d'être suffisantes pour couvrir l'ensemble des besoins du parc immobilier de l'État . Ses principes de fonctionnement font également obstacle au lancement, par ce vecteur budgétaire historique, de grands projets structurels pour le patrimoine immobilier de l'État. Le Gouvernement a donc procédé par d'autres moyens, comme l'illustrent le programme 348 et le plan de relance.
a) Le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » de la mission « Transformation et fonction publique »
La direction de l'immobilier de l'État est responsable du programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » de la mission « Transformation et fonction publiques ».
Ce grand plan de rénovation, dédié spécifiquement aux cités administratives et sites domaniaux multi-occupants est doté d'un milliard d'euros sur cinq ans (2018-2023) pour financer des opérations permettant de réduire la consommation énergétique de ces bâtiments et lutter contre leur obsolescence .
Le programme est également doté, en 2023, d'une enveloppe de 150 millions d'euros pour réduire la dépendance aux énergies fossiles et améliorer la performance du parc immobilier de l'État et de ses opérateurs . Il s'agit d'une action finançant des opérations avec un « retour sur investissement » énergétique très rapide, mais qui risque d'être revues et de rendre les rénovations de plus longue haleine moins rentables.
Le choix de recourir à un programme indépendant du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » s'expliquerait par les contraintes fortes pesant sur l'ouverture de crédits sur le CAS . Pour rappel, les dépenses ne sont normalement engagées qu'à hauteur des recettes issues des produits de cession et des redevances domaniales. Elles seraient alors trop faibles pour pouvoir financer un plan d'une telle envergure sur cinq ans, sauf à accepter de rénover les cités administratives au détriment de tous les autres bâtiments du parc immobilier de l'État.
S'il a permis de redéployer les crédits du CAS pour d'autres besoins, ce programme illustre le déséquilibre constitutif de ce compte. Les grandes opérations structurantes ont de plus en plus vocation à être financées en dehors du vecteur budgétaire historique de la politique immobilière de l'État . Si c'est bien la direction de l'immobilier de l'État qui est responsable de ce programme, il ne relève pas du CAS. Cela revient non seulement à éclater le financement de la politique immobilière de l'État et à rendre son suivi plus complexe, mais aussi à brouiller la compréhension de la répartition des rôles.
b) L'action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance »
Dans le cadre de la mission « Plan du relance », qui a été introduite dans le projet de loi de finances pour 2021, une nouvelle action a été créée pour porter un plan de plus de 6,29 milliards d'euros pour la rénovation énergétique, dont 4 milliards d'euros pour celle des bâtiments publics (action 01 « Rénovation énergétique » du programme 362 « Écologie »). En 2021, 2,86 milliards d'euros de crédits de paiement ont été ouverts sur cette action, et 1,51 milliard d'euros en 2022.
Dans le projet de loi de finances pour 2023, l'action comprend 983 millions d'euros de crédits de paiement.
Cette action est indépendante du programme 348, même si les méthodes et les objectifs sont quasi-similaires . Le programme 348 a été très rapidement contraint par le niveau des crédits qui lui avaient été octroyés et qui lui permettaient finalement de ne couvrir qu'une quarantaine de bâtiments, soit une part infime des plus de 190 000 bâtiments contrôlés par l'État.
Au total, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » n'est, dans son état actuel, ni nécessaire ni suffisant pour porter les grands projets immobiliers de l'État . S'il n'apparaît plus aujourd'hui comme un instrument incontournable pour porter les priorités de la politique immobilière de l'État, il n'est pas interdit d'envisager que son modèle fasse l'objet d'une réinvention salutaire dans les années à venir. Le chemin est étroit, mais il existe.
* 20 Dans l'hypothèse par exemple où les avances seraient équivalentes à la totalité des dépenses pouvant être ouvertes en année n sur le CAS.