Projet de loi de finances pour 2023 : Action extérieure de l'État

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL RÉMI FÉRAUD

En 2023, les crédits demandés au titre des programmes 151 et 185 qui regroupent les moyens dédiés au réseau consulaire et à la diplomatie culturelle et d'influence sont en hausse en valeur mais évoluent très faiblement, voire se réduisent, en volume.

Évolution des crédits des programmes 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires et 185 - Diplomatie culturelle et d'influence
de la mission Action extérieure de l'État

(en millions d'euros - en pourcentage)

	2022		2023		Évolution en valeur		Évolution en pourcentage		Évolution corrigée de l'inflation
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
151 - Français à l'étranger et affaires consulaires	373,9	374,0	391,6	391,4	17,7	17,4	4,7	4,6	0,4	0,3
Accès des élèves français au réseau AEFE	95,5	95,5	105,8	105,8	10,2	10,2	10,7	10,7	6,1	6,1
Instruction des demandes de visa	54,2	54,2	58,4	58,4	4,2	4,2	7,8	7,8	3,4	3,4
Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger	224,2	224,3	227,5	227,2	3,2	2,9	1,4	1,3	- 2,7	- 2,9
185 - Diplomatie culturelle et d'influence	730,8	730,8	743,8	743,8	13,0	13,0	1,8	1,8	- 2,4	- 2,4
Agence pour l'enseignement français à l'étranger	416,9	416,9	446,9	446,9	30,0	30,0	7,2	7,2	2,8	2,8
Appui au réseau	40,2	40,2	40,3	40,3	0,2	0,2	0,4	0,4	- 3,7	- 3,7
Coopération culturelle et promotion du français	68,2	68,2	68,4	68,4	0,2	0,2	0,3	0,3	- 3,8	- 3,8
Dépenses de personnel concourant au programme	70,7	70,7	72,6	72,6	1,9	1,9	2,7	2,7	- 1,5	- 1,5
Diplomatie économique et attractivité	30,9	30,9	12,0	12,0	- 18,9	- 18,9	- 61,2	- 61,2	- 62,8	- 62,8
Enseignement supérieur et recherche	101,6	101,6	101,2	101,2	- 0,4	- 0,4	- 0,4	- 0,4	- 4,5	- 4,5
Objectifs de développement durable	2,4	2,4	2,4	2,4	0,0	0,0	0,0	0,0	- 4,1	- 4,1

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Toutefois, cette présentation n'intègre pas le transfert récent de la compétence « Tourisme » vers le ministère de l'économie et des finance s et qui se traduit par le retrait de l'opérateur Atout France du périmètre de la mission.

En tenant compte de cette évolution, les crédits dédiés à la diplomatie culturelle et d'influence augmentent, en réalité de 11,7 millions d'euros auxquels s'ajoutent les crédits nouveaux à hauteur de 30 millions d'euros pour le financement de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Le rapporteur spécial Rémi Féraud observe que malgré ces augmentations, les crédits dédiés au réseau consulaire et à la diplomatie culturelle et d'influence demeurent largement contraints.

Pour beaucoup, - à l'instar de ceux dédiés au financement des instituts culturels - les moyens demandés n'évoluent pas en valeur ce qui traduit donc une perte de ressources lorsque l'on tient compte de l'inflation et de la dépréciation de l'euro.

Cette situation doit pousser à la vigilance car i l est clair qu'avec des moyens moins importants en termes réels, le ministère et ses établissements pourraient avoir des difficultés à remplir pleinement leurs missions sans dégrader les conditions de travail des agents et la qualité de service des usagers.

Le rapporteur spécial Rémi Féraud estime aussi que la trajectoire d'évolution des crédits de la mission Action extérieure de l'État dans le projet de loi de programmation des finances publiques doit susciter des interrogations.

En effet, exprimés en euros constants, les crédits du ministère seraient inférieurs d'environ 100 millions d'euros en 2025 à leur niveau de l'année 2022.

Cet effort parait difficilement réalisable alors même que les crédits de la mission - qui sont principalement constitués de dépenses de personnel, de contributions aux organisations internationales et de subventions à des opérateurs - sont finalement très contraints.

Il ne serait, au demeurant, pas souhaitable que le ministère s'engage comme il l'a fait au cours du quinquennat précédent dans la réalisation d'un effort budgétaire ou de maîtrise des effectifs qui se traduirait par une mise en tension du réseau telle qu'il faudrait ensuite revenir en arrière pour pouvoir assurer les missions indispensables.

En dernier lieu, le rapporteur spécial Rémi Féraud constate que la mission Action extérieure de l'État continue de porter un certain nombre de dépenses en faveur de l'aide au Liban . Ainsi, parmi les crédits versés à l'AEFE cette année, 10 millions d'euros devraient être fléchés vers les établissements libanais spécifiquement.

Si l'aide au Liban devait se pérenniser, il apparaitrait utile qu'elle fasse l'objet d'une ligne spécifique permettant de mieux suivre les crédits mobilisés.

1. Les moyens de la diplomatie culturelle et d'influence apparaissent contraints compte tenu de l'inflation

En 2023, les crédits demandés au titre de la diplomatie culturelle et d'influence hors financement de l'AEFE diminuent de 2,3 % (17 millions d'euros) à champ courant.

Toutefois, il convient de tenir compte du transfert de l'opérateur Atout France qui relève désormais de la mission Économie. Retraités de la subvention pour charges de service public versée en 2022 (28,7 millions d'euros), les crédits de la diplomatie culturelle progresseraient
de 4,1 % en 2023 par rapport à 2022 soit 11,7 millions d'euros.

a) Le ministère des affaires étrangères continuera d'assumer une part des dépenses qui relevait de l'opérateur Atout France ce qui peut susciter des interrogations

Malgré le transfert de la compétence « Tourisme » auprès du ministère de l'économie et des finances, l'action Diplomatie économique et attractivité emporte une demande d'ouverture de 11,9 millions d'euros de crédits en 2023.

Cette situation peut susciter des interrogations puisque lorsque l'on retranche la contribution à l'opérateur Atout France - qui relève désormais du ministère de l'économie - du montant des crédits demandés en 2022, on observe une augmentation en 2023 d'environ 9,8 millions d'euros des dépenses de diplomatie économique.

D'après le ministère, ces crédits devraient permettre de couvrir les dépenses exposées pour la mise en oeuvre des campagnes de communication de promotion de la destination France (5,8 millions d'euros) et la participation française à l'exposition universelle
d'Osaka (5,4 millions d'euros).

Le rapporteur spécial Rémi Féraud s'interroge sur les raisons pour lesquelles les frais de la campagne Destination France, jusqu'ici assumés par l'opérateur Atout France, sont cette année maintenus à la charge du ministère des affaires étrangères.

Ce choix parait d'autant plus étonnant que, précisément, la compétence « Tourisme » a été transférée au ministère de l'économie.

Quant aux crédits demandés pour l'exposition universelle d'Osa ka - et qui augmentent de 4 millions d'euros par rapport à 2022 - le rapporteur considère qu'il s'agit bien d'une dépense ponctuelle de prestige , probablement nécessaire et inévitable pour assurer l'image de la France à l'étranger.

b) Stables en valeur, les moyens dédiés à la coopération culturelle et à la promotion du français à l'étranger sont en baisse en volume

Dotée de 68,4 millions d'euros en 2023, l'action Coopération culturelle et apprentissage du français regroupe essentiellement six catégories d'opérations :

- des bourses pour le financement de formations en français langue étrangères (FLE) et dans le domaine culturel (4,3 millions d'euros) ;

- des échanges d'experts internationaux (2,5 millions d'euros) ;

- des subventions aux EAF pour la mise en oeuvre d'actions de promotion du français et de développement culturel (11,8 millions d'euros) ;

- des subventions au réseau Alliance française (7,3 millions d'euros) ;

- des crédits déconcentrés au niveau des postes diplomatiques pour la mise en oeuvre d'actions en faveur de la langue française et du développement culturel (14,5 millions d'euros) ;

- la dotation publique versée à l'Institut français de
Paris (28,3 millions d'euros).

Les crédits de l'action évoluent faiblement en 2023 (environ + 200 000 euros) et sont reconduits quasiment à l'identique . De même, la subvention pour charges de service public de l'Institut français de Paris est stable depuis 2020.

Le rapporteur spécial Rémi Féraud estime que la stabilité des crédits en valeur consacrés aux actions de coopération culturelle et d'apprentissage du français traduit, par construction, une contraction en volume des moyens qui sont mobilisés pour ces politiques.

Il conviendrait d'être vigilant, en exécution, à ce que cette perte de moyens en termes réels ne se traduise pas par une dégradation de la qualité des politiques de coopération culturelle.

c) Le ministère devrait s'efforcer de mieux évaluer ses besoins ou de mieux engager ses moyens en matière de bourses internationales

L'action Enseignement supérieur et recherche du programme 185 regroupe les crédits dédiés à la promotion de l'attractivité de l'enseignement supérieur en France. Il permet notamment d'assurer le financement de l'opérateur Campus France , des moyens des services centraux et déconcentrés ainsi que des programmes d'échange et des bourses internationales du Gouvernement français.

En 2023, les crédits demandés au titre de cette action s'élèvent à 101,6 millions d'euros, en légère baisse de 444 258 euros.

Le montant prévu pour le financement des bourses d'enseignement supérieur en représente l'essentiel et s'élève à 59 millions d'euros soit un montant équivalent à celui demandé en 2022.

Pour information, au mois d'octobre 2022, d'après les données de Chorus , seuls 46,3 millions d'euros avaient été consommés en crédits de paiement au titre des bourses du Gouvernement français soit un taux de consommation provisoire de 78,5 %, ce qui est assez faible.

La sous-consommation des crédits ouverts au titre des bourses pour l'enseignement supérieur est d'ailleurs un phénomène relativement chronique. Ainsi, en 2019, le taux d'exécution de ces crédits s'était limité
à 86,1 % et à 90 % en 2021.

Ce constat appelle sans doute un sursaut de la part du ministère soit pour accroitre le nombre ou le niveau des bourses qui sont octroyées, soit pour mieux évaluer les besoins en budgétisation.

Outre les bourses, près de 23,4 millions d'euros sont demandés au profit des services centraux, des services des postes diplomatiques et des établissements locaux assurant la mise en oeuvre d'actions de promotion ou de financement d'initiatives en faveur de l'attractivité de l'enseignement supérieur à l'étranger.

Enfin, une subvention de 3,5 millions d'euros est proposée au bénéfice de Campus France en 2023 soit un montant équivalent à celui demandé en 2022.

Pour mémoire, l'opérateur Campus France est chargé de la gestion des aides à la mobilité et de l'accueil des étudiants et chercheurs
étrangers. Par ailleurs, il assure des actions de formation au profit des personnels d'ambassade sur les sujets relevant de la promotion de l'enseignement supérieur.

d) L'augmentation très importante des dépenses des instituts français appelle à la vigilance

Dotée de 40,3 millions d'euros en 2023, l'action Appui au réseau regroupe les crédits à destination du réseau culturel et de coopération et des organismes de coordination au niveau central.

La majorité des crédits (36,2 millions d'euros) est dédiée au financement par les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des Instituts français. La dotation versée est stable par rapport à 2022.

Il convient d'observer qu'en application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances modifiée par la loi organique du 21 décembre 2021, le projet annuel de performance de la mission Action extérieure de l'État présente une synthèse des ressources et des charges des établissements à autonomie financière (EAF) du réseau culturel français à l'étranger.

Décomposition des recettes et des dépenses des établissements à autonomie financières (EAF) relevant de la mission Action extérieure de l'État

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

En l'occurrence, les éléments mis à disposition permettent de constater que les établissements à autonomie financière - qui regroupent les instituts français et les instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) - sont déficitaires d'environ 43 millions d'euros en 2022.

Cette situation apparait d'autant plus préoccupante que ces établissements sont confrontés à une augmentation importante de leurs charges dans le contexte d'inflation et d'appréciation du dollar.

Ainsi, entre 2021 - année qui est restée néanmoins marquée par la crise sanitaire - et 2022, les dépenses de EAF ont progressé d'environ 30 % (+ 65,9 millions d'euros).

Les postes qui ont le plus contribué à la hausse des dépenses des EAF entre 2021 et 2022 sont les coûts de sous-traitance, le versement des salaires et des honoraires, divers frais de fonctionnement ainsi que les voyages, réceptions et déplacements organisés.

Principaux postes contribuant à l'augmentation des dépenses des établissements à autonomie financière de la mission Action extérieure de l'État entre 2021 et 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le rapporteur spécial Rémi Féraud considère que le ministère devra faire preuve de vigilance afin de s'assurer que la hausse des coûts à l'étranger ne mette pas en péril certains établissements.

2. Il existe un risque que les crédits supplémentaires octroyés à l'AEFE se révèlent insuffisants à la fin de l'année 2023 lorsque la hausse de l'inflation se sera répercutée sur le niveau des besoins en matière de bourses scolaires

La mission Action extérieure de l'État supporte, au titre du programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence , le financement de la subvention versée à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger au titre de sa mission de service public.

En 2023, le montant demandé au titre de la subvention pour charges de service public de l'AEFE s'élève à 441,2 millions d'euros et représente, ainsi, 47,7 % des ressources de l'agence.

Le montant de la subvention est en augmentation de 28 millions d'euros en 2023 ce qui se justifie par le choix du ministère de :

- compenser à l'opérateur les coûts supplémentaires résultant de la révision du point d'indice de la fonction publique (13 millions d'euros) ;

- compenser les charges liées à la réforme statutaire d'une partie des agents de l'AEFE en raison d'une évolution jurisprudentielle quant aux modalités de calcul de leurs indemnités (7 millions d'euros) ;

- confier à l'AEFE la mise en oeuvre d'une part de l'aide française versée au Liban (10 millions d'euros).

Le rapporteur spécial Rémi Féraud observe que la subvention versée à l'AEFE en 2023 est très au-dessus des niveaux relevés, en valeur, au cours des 10 dernières années et qu'elle a rattrapé et dépassé son niveau de l'année 2012 d'environ 4 %.

Toutefois, une fois corrigée de l'inflation il apparait que la subvention versée est très en dessous (- 11,5 %) du niveau constaté en 2012 et demeure à des niveaux inférieurs à ceux observés en moyenne
entre 2012 et 2017.

Cette situation montre une réelle sobriété budgétaire au regard des efforts qui sont demandés à l'agence pour renforcer le rayonnement de l'enseignement français en réalisant, notamment, un doublement du nombre d'élèves entre 2018 et 2030.

Évolution de la subvention pour charges de service public versée
à l'AEFE depuis 2013

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les comptes nationaux de l'INSEE au troisième trimestre 2022

Au-delà de la subvention pour charges de service public, l'Agence bénéficie de crédits versés depuis le programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires au titre des bourses.

En 2023, un peu plus de 105,7 millions d'euros sont demandés au titre de l'action Accès des élèves français au réseau de l'AEFE du programme 151, soit une hausse de plus de 10 millions d'euros par rapport à 2022.

Le niveau des crédits consacrés aux bourses revient, toutefois, à un niveau comparable aux années précédentes puisqu'en 2022 le ministère avait fait le choix de réduire les montants accordés afin d'apurer la soulte constituée par l'AEFE.

Évolution des ressources versées et des dépenses engagées
au titre des bourses scolaires de l'AEFE depuis 2017

(en millions d'euros)

Note : la différence entre les ressources versées et engagés donne lieu à une ponction/reversement sur la soulte de l'AEFE.

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux

D'après les informations communiquées au rapporteur spécial Rémi Féraud, la soulte de l'AEFE devrait s'élever à environ 15,5 millions d'euros à la fin d'année 2022 et serait entièrement consommée à la fin de
l'année 2023.

Cette situation pourrait poser des difficultés car, confrontés à un niveau important de l'inflation, plusieurs établissements pourraient devoir augmenter fortement les frais de scolarité pour l'année 2023/2024 ce qui entrainerait, mécaniquement, une augmentation des besoins du point de vue des bourses.

Le rapporteur spécial Rémi Féraud considère qu'une grande vigilance devra être apportée à l'évaluation des besoins avant la
rentrée 2023 afin, le cas échéant, de prévoir un ajustement du niveau des crédits dédiés au financement des bourses.

3. Après plusieurs années consacrées à réduire les moyens du réseau consulaire au détriment des conditions de travail et de la qualité de service, les effectifs augmentent et commencent à revenir vers le niveau de l'année 2017

À l'exclusion des dépenses prévues pour les bourses aux élèves de l'AEFE, les crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires , augmentent de 2 % pour atteindre 285,9 millions d'euros.

La principale hausse des crédits demandés concerne les moyens dédiés à l'instruction des demandes de visa. Le rapporteur spécial Rémi Féraud constate avec un certain étonnement que les motifs de cette augmentation ne sont pas véritablement détaillés dans les documents budgétaires.

S'il ne fait aucun doute que les services d'instruction de visa font face à des demandes de plus en plus importantes ce qui justifie en soi d'en renforcer les moyens, une indication de la destination des fonds pourrait être bienvenue.

La majorité des crédits demandés (227,4 millions d'euros) sur le programme 151 sont dédiés au financement de l'action Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger .

Celle-ci retrace pour 193 millions d'euros les dépenses de personnel des services consulaires . Sur ce sujet, le rapporteur spécial Rémi Féraud estime nécessaire de rappeler que le programme 151 a connu une contraction très importante de ses effectifs au cours du précédent
quinquennat (- 169 emplois équivalent temps plein)

Il s'avère que l'ampleur de cet effort n'était pas raisonnable et a d'ailleurs déstabilisé très fortement le réseau consulaire au détriment des conditions de travail des agents et de la qualité du service rendu.

Évolution des effectifs sous plafonds du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires

(en équivalent temps plein travaillé)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La récente augmentation des effectifs du programme,
en 2022 et 2023, montre d'ailleurs que le ministère est désormais contraint de revenir en arrière en recréant des postes auparavant supprimés : potiusque sero quam nunquam - mieux vaut tard que jamais.

Au-delà du renforcement des effectifs dans le réseau consulaire, le ministère a également engagé une expérimentation visant à centraliser la réponse aux appels téléphoniques auprès d'un service localisé en France.

Le service France Consulaire - doté de 2,3 millions d'euros en AE et de 1,9 million en CP - est ainsi installé dans les locaux de la Courneuve et assure la réponse aux appels passés aux postes situés dans 13 pays européens.

Les rapporteurs spéciaux ont eu l'occasion de se faire présenter le fonctionnement et les équipes de ce service lors d'une visite à l'été 2022. Le rapporteur spécial Rémi Féraud estime que cette expérimentation - qui implique la collaboration d'un prestataire privé et d'une équipe d'encadrement et d'experts du ministère - est à ce jour un succès qui doit être salué.

Parmi les autres dépenses de l'action Offre d'un service public de qualité aux Français de l'étranger se trouvent, notamment, les aides sociales aux Français de l'étranger dont le montant devrait s'élever à 16,2 millions d'euros en 2023, en hausse de 1 million d'euros.

De même, le rapporteur spécial Rémi Féraud constate que le dispositif de soutien au tissu associatif des Français de l'étranger (STAFE) sera doté de deux millions d'euros en 2023 comme en 2022.