Proposition de loi créant une aide universelle d'urgence pour les victimes de violences conjugales

Rapports législatifs

Rapport n° 21 (2022-2023), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Avance d'urgence en faveur des victimes de violences conjugales

Cet article propose de créer une avance d'urgence versée en trois mensualités par les caisses d'allocations familiales aux victimes de violences conjugales afin de les aider à quitter le domicile conjugal.

Les termes de violences conjugales rendent compte de plusieurs infractions commises sur une personne par son conjoint ou ancien conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité (Pacs) ou concubin, y compris en dehors de toute cohabitation. Relèvent notamment de cette qualification les homicides, viols ou agressions sexuelles, violences volontaires, menaces de mort, harcèlements, atteintes à la vie privée ou injures (voir tableau ci-dessous). Selon le ministère de l'intérieur, les plaintes pour violences conjugales suivent une tendance à la hausse depuis quelques années (+ 10 % en 2020) atteignant le nombre de 159 400 2 ( * ) . Le ministère de l'intérieur fait également état d'une augmentation des morts violentes au sein du couple : 145 homicides (+ 14 % par rapport à 2020) ont été recensés en 2021, dont 122 femmes victimes 3 ( * ) . Cette situation est prégnante dans l'Hexagone comme en outre-mer. Une étude de l'Ined de 2018 révèle que près d'une femme interrogée sur cinq se déclare en situation de violences conjugales en Martinique et Guadeloupe 4 ( * ) .

Nombre d'infractions commises au sein du couple connues des services de sécurité en 2020

Infractions

Nombre (femmes et hommes victimes)

Homicides

125

Viols

4 640

Agressions sexuelles

870

Violences volontaires, avec ou sans ITT

113 790

Menaces de mort

15 790

Harcèlements et autres menaces

20 930

Atteintes à la vie privée

1 430

Injures, diffamations

1 900

Total

159 520

Source : Service statistique ministériel de la sécurité intérieure, Novembre 2021.

I - Le dispositif proposé : un prêt d'urgence aux victimes délivré par les Caf

A. Le droit existant enrichi depuis 2019

1. Un arsenal juridique national récemment renforcé pour lutter contre les violences conjugales

Dans le cadre du Grenelle des violences conjugales débuté en 2019, le Gouvernement a lancé un plan d'action comportant des mesures préventives et répressives. Dans ce sillage, plusieurs lois ont été promulguées pour lutter contre les violences au sein du couple.

• La loi du 28 décembre 2019 5 ( * ) a ainsi prévu des dispositions pour améliorer l'accès au logement des femmes victimes de violences conjugales (voir encadré infra ).

Les expérimentations prévues par la loi du 28 décembre 2019

La loi du 28 décembre 2019 6 ( * ) a mis en place plusieurs expérimentations afin d' améliorer l'accès au logement des femmes victimes de violences conjugales quittant le domicile commun. Une première expérimentation autorise les bailleurs sociaux à louer des logements du parc locatif social à des organismes déclarés afin que ces derniers les sous-louent à titre temporaire aux victimes de violences conjugales attestées par une ordonnance de protection . Ce mécanisme - qui préexistait pour les personnes handicapées ou âgées, les jeunes actifs de moins de trente ans et les jeunes actifs en mobilité professionnelle - reste soumis à conditions de ressources mais permet l'attribution plus rapide d'un logement social.

D'autre part, un dispositif expérimental est prévu pour accompagner le dépôt de garantie, les garanties locatives, le paiement des premiers mois de loyer des victimes de violences attestées par une ordonnance de protection ». Aux termes de l'article 15, « cet accompagnement se déclenche à la demande de la victime, et sous conditions de ressources, au moment où elle cesse, y compris de son propre chef, de jouir effectivement du logement conjugal ou commun. »

Interrogée par la rapporteure, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) n'a pu faire part que d'un bilan encore très partiel de ces expérimentations récentes. Il semblerait toutefois qu'un nombre réduit de territoires se soit saisi des possibilités ouvertes par la loi.

• La loi du 28 décembre 2019 ainsi que la loi du 30 juillet 2020 7 ( * ) qui la complète ont également modifié le régime de l'ordonnance de protection délivrée par le juge des affaires familiales (voir encadré ci-dessous) à la demande de la victime.

Les ordonnances de protection

La loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 8 ( * ) a créé l'ordonnance de protection délivrée par le juge aux affaires familiales au bénéfice d'une victime vraisemblable de violences conjugales 9 ( * ) . Cette mesure de protection judiciaire intervient avant la condamnation pénale de l'auteur des faits. Elle permet de protéger la victime et ses enfants :

- en statuant sur  l'attribution du logement du couple ;

- en statuant sur l'exercice de l'autorité parentale ;

- en interdisant à l'auteur des faits de s'approcher de la victime ou de se rendre dans certains lieux ;

- en interdisant la détention ou le port d'arme par l'auteur des faits ;

- en autorisant à la victime la dissimulation de son domicile.

La délivrance d'une ordonnance de protection n'est pas automatique et les victimes ou le procureur de la République doivent en faire la demande en saisissant le juge aux affaires familiales. Les délivrances d'ordonnances de protection ont connu une montée en progression mais leur nombre, inférieur à 6 000, reste très en deçà des chiffres estimés de victimes annuelles de violences conjugales (environ 295 000).

* Chiffre communiqué à la rapporteure par la DGCS

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le guide pratique de l'ordonnance de protection du ministère de la justice, août 2020

Dorénavant, l'ordonnance doit être rendue dans un délai de six jours 10 ( * ) et le juge dispose de pouvoirs élargis pour protéger la victime . Le juge doit statuer sur la « résidence séparée des époux » en attribuant au conjoint qui n'est pas l'auteur des violences la jouissance du logement. Il ne peut prendre une décision contraire que sur « ordonnance spécialement motivée justifiée par des circonstances particulières ». De même, le code civil dans sa rédaction issue des lois du 28 décembre 2019 et du 30 juillet 2020 affirme le principe que la jouissance du logement est attribuée par le juge, même d'office, au concubin ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) qui n'est pas l'auteur des infractions. Dans les deux cas, cette attribution peut être décidée y compris si la victime bénéficie d'un hébergement d'urgence et, dans cette hypothèse, la prise en charge des frais afférents peut être à la charge du conjoint, partenaire ou concubin violent.

• La loi du 30 juillet 2020 a en outre assoupli le régime du secret médical ; les médecins peuvent dorénavant alerter le procureur de la République si son patient, y compris majeur, court un danger immédiat ou se trouve sous emprise. La loi prévoit également des poursuites pénales en cas de vol d'un moyen de télécommunication appartenant au conjoint, à un ascendant ou à un descendant au même titre que les documents d'identité ou les moyens de paiement.

2. Des initiatives locales d'aide et d'accompagnement des victimes

a) Une expérimentation menée par le département du Nord contrainte par le droit existant

Une expérimentation en cours de déploiement dans l'arrondissement de Valenciennes est à l'origine de la présente proposition de loi. Entendue par la rapporteure, Valérie Létard, sénatrice et conseillère départementale du Nord, auteure de la proposition de loi, a rappelé que les violences conjugales sont particulièrement prégnantes dans le Nord . La proportion de femmes âgées de 20 ans ou plus victimes de violences conjugales enregistrées par les forces de police et de gendarmerie en 2020 y est la seconde plus élevée de l'Hexagone (6,6 %o) derrière la Seine-Saint-Denis (9,2 %o). En moyenne, mille plaintes sont enregistrées chaque année dans le Valenciennois - pour une population totale de 350 000 habitants.

Le département et la caisse d'allocations familiales (Caf) du Nord, en partenariat avec d'autres acteurs, comme le parquet, mettent en place un accompagnement global des victimes coordonné par les services sociaux du département et complété par un versement sous deux ou trois jours d'une avance monétaire . Valérie Létard a ainsi indiqué que l'expérimentation avait d'abord été pensée pour permettre un versement d'avances sur droits supposés au RSA. Cette option fut toutefois écartée en raison des contraintes juridiques du régime existant. D'une part, la neutralisation des revenus du conjoint n'était pas assurée. D'autre part, le RSA étant versé à terme échu, une longue période pouvait s'écouler avant le versement effectif. Enfin, le système d'information de gestion du RSA ne permettait pas de prévoir une récupération adaptée des sommes.

Les avances sur droits supposés au RSA

L'article L. 262-22 du code de l'action sociale et des familles (CASF) permet au président du conseil départemental de « décider de faire procéder au versement d'avances sur droits supposés » au RSA. Il s'agit donc d'un pouvoir discrétionnaire du président du conseil départemental.

Après le versement de l'avance sur droits, le bénéficiaire doit déclarer ses ressources et ainsi voir sa situation se rattacher au régime de droit commun. Si le montant alloué est supérieur à ce que ses ressources lui ouvrent comme droits, les indus sont récupérés sur la première mensualité versée du RSA. C'est pourquoi, dans le cadre de l'expérimentation, la victime aurait pu se trouver rapidement dans un état de vulnérabilité que l'initiative entend précisément éviter .

Il a donc été prévu que cette avance prenne la forme d'un prêt d'honneur dont le montant serait équivalent à celui du RSA et varierait ainsi selon le nombre d'enfants à charge. Elle serait financée par la Caf sur son enveloppe de dotation d'action sociale et serait ouverte aux allocataires du RSA. Le versement effectif des sommes pourra être fait sur le compte du bénéficiaire ou sur le compte d'un tiers identifié et enregistré préalablement, en l'occurrence une association, pour faciliter un paiement rapide.

Les prêts d'honneur versés par les caisses d'allocations familiales

Dans le respect de l'arrêté du 3 octobre 2001 relatif à l'action sociale des caisses d'allocations familiales et dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestions (COG) négociées entre la Cnaf et l'État, les caisses disposent de la capacité de consentir des aides financières individuelles sous la forme de prêts d'honneur. Ces prêts d'action sociale sont financés par la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) qui gère le fonds national d'action sociale (Fnas) conformément à l'article L. 223-1 du code de la sécurité sociale.

Les conditions de délivrance sont variées : évènements familiaux ou achat d'équipements ménagers. De même, l'article L. 542-9 du code de la sécurité sociale prévoit que les régimes de prestations familiales peuvent accorder à leurs allocataires des prêts à l'amélioration de l'habitat (Pah). Ces aides ne sont toutefois octroyées qu'aux allocataires des régimes de prestations familiales et peuvent être placées sous conditions de ressources.

Le département du Nord, entendu en audition par la rapporteure, a fait part d'au moins deux obstacles pratiques que la proposition de loi examinée au Sénat devrait permettre de lever :

- la restriction de l'aide aux bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) au détriment des autres victimes ;

- la capacité financière de la Caf limitée par son budget d'action sociale.

Sur ce second point, la proposition de loi aura pour effet d'inscrire l'avance d'urgence au rang des prestations légales de la branche famille . Sans prévoir de ressources supplémentaires affectées à la Cnaf 11 ( * ) , elle devrait permettre à l'avance de ne plus être financée via le Fnas, laquelle est une enveloppe limitative, mais bien au titre des prestations légales à l'instar des autres dépenses dites de guichet.

b) D'autres initiatives

En mars 2021, la Caf du Var et le barreau de Toulon ont contractualisé un partenariat afin d'améliorer le recours aux droits des victimes de violences conjugales. D'une part, les avocats s'engagent à signaler rapidement la situation des victimes à la caisse et à les orienter vers son guichet. D'autre part, la caisse met en oeuvre sous quarante-huit heures un examen complet des droits aux prestations légales de la personne. Cette initiative ne s'appuie donc pas sur une nouvelle prestation mais retient une approche populationnelle en ciblant les victimes de violences conjugales et en accélérant pour elles les procédures de droit commun. La caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) a indiqué à la rapporteure que quatre personnes avaient ainsi été affectées à cette procédure.

De même, en Gironde, une expérimentation est en cours de déploiement afin de permettre un versement réactif par la Caf de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) aux victimes de violences conjugales en situation de handicap.

B. Le dispositif proposé : une avance d'urgence pour rendre la victime indépendante du conjoint violent

L' article 1 er de la proposition de loi n° 875 (2021-2022) crée un nouveau chapitre IV bis au sein du code de l'action sociale et des familles (CASF) « Avance d'urgence aux victimes de violences conjugales », comprenant les nouveaux articles L. 214-8 à L. 214-10 du CASF.

• Les I , II et III de l' article L. 214 - 8 disposent que les victimes de violences commises par leur concubin, conjoint ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) bénéficient à leur demande d'une avance d'urgence. Une plainte, une délivrance ou une demande d'ordonnance de protection peut justifier la situation de violences conjugales. La demande est formulée auprès de la Caf ou bien à l'occasion d'un dépôt de plainte. Cette avance prend la forme d'un prêt, sans intérêt, versé en trois mensualités et dont le montant est déterminé par décret. La première mensualité est versée dans un délai de deux jours ouvrés « selon des modalités qui permettent un accès effectif du bénéficiaire aux sommes versées ».

• Le IV prévoit que le refus opposé à la demande doit être motivé et notifié avant l'expiration du délai de deux jours ouvrés. Ce refus ne peut être fondé que sur la méconnaissance des conditions d'octroi, le fait qu'une demande identique est pendante ou sur le caractère manifestement frauduleux ou répétitif de la demande.

• Le V prévoit que la victime à qui est versée l'avance d'urgence peut se prévaloir de la « qualité de bénéficiaire du RSA afin que lui soient reconnus les droits et aides accessoires à cette prestation » pendant une période de six mois. Les prestataires du RSA bénéficient en effet de plusieurs droits connexes reconnus légalement ou règlementairement :

- l e bénéfice automatique de la complémentaire santé solidaire (C2S) en application du deuxième alinéa de l'article L. 861-2 du code de la sécurité sociale ;

- l'accès à un contrat emploi-formation agricole prévu à l'article D. 718-7 du code rural et de la pêche maritime ;

- la possibilité de bénéficier d'un délai de préavis réduit à un mois du congé conformément à l'article15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 12 ( * ) ;

- le versement d'une prime de Noël , dont le montant forfaitaire est prévu annuellement par décret 13 ( * ) ;

- la réduction sociale du tarif téléphonique par l'opérateur Orange ;

En outre, les bénéficiaires du RSA peuvent bénéficier des aides sociales locales décidées librement par les collectivités territoriales (centre communal d'action sociale, département, région) et pouvant prendre différentes formes. Il s'agit par exemple de réductions tarifaires pour les transports publics.

La personne pourrait enfin bénéficier pendant six mois du même « accompagnement social et professionnel », mentionné à l'article L. 262-27 du code de l'action sociale et des familles, que celui complétant le versement de l'allocation du RSA.

• Le VI précise que l'avance d'urgence ne saurait être considérée comme une ressource au sens du code de l'action sociale et des familles. En conséquence, l'avance ne peut être prise en compte dans l'examen des droits aux nombreuses prestations sociales placées sous conditions de ressources.

• L' article L. 214-9 du CASF prévoit que le régime de prescription et de recouvrement des avances suit les modalités de prescription du RSA et de récupération des indus du RSA définies à la section 5 du chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles qui comprend les articles L. 262-45 et suivants. L'article L. 262-45 dispose que l'action en vue du paiement du RSA est prescrite par deux ans. De même, l'action intentée par l'organisme chargé du service du RSA pour récupérer des sommes indûment versées est prescrite par la même période. L'article L. 262-46 prévoit les modalités de récupération des indus du RSA. Il semble donc, au regard des modalités prévues dans cet article, que l a récupération des sommes avancées au titre de l'avance d'urgence peut se faire par remboursement direct ou par retenue sur certaines prestations sociales délivrées par les CAF.

En outre, le nouvel article L. 214-9 du CASF prévoit que « des remises ou réductions de créance peuvent être consenties ».

Le dispositif proposé prévoit que la CAF créancière est subrogée dans les droits de la victime , si elle y renonce, pour se constituer partie civile contre le conjoint ou concubin violent et demander ainsi, en son nom et pour son compte, la réparation du préjudice subi . Elle peut ainsi récupérer les sommes de l'avance sur les dommages et intérêts prononcés en réparation du préjudice et ce quand bien même les sommes ne sont pas encore exigibles auprès de la victime.

• Enfin, le nouvel article L. 224-10 du CASF dispose qu'un décret prévoit les modalités de mise en oeuvre du chapitre ainsi créé.

II - La position de la commission : un dispositif souhaitable

A. Un constat tragique : la difficulté pour les victimes de violences conjugales de quitter l'auteur des faits

La rapporteure souscrit à l'ambition de la proposition de loi d'aider les victimes de violences conjugales à s'extraire du domicile du couple. Néanmoins, elle rappelle tout d'abord que le principe premier en droit demeure l'éviction de l'auteur des violences du domicile conjugal . Sur le volet civil, l'attribution du logement dans le cadre d'une ordonnance de protection est de droit en faveur de la victime et la décision contraire du juge doit être expressément motivée (voir supra ). Sur le volet pénal, le procureur de la République peut à tout moment de l'instruction décider d'une mesure d'éloignement du conjoint 14 ( * ) . En cas de violences conjugales, la juridiction de condamnation ou le juge d'application des peines peuvent également imposer au condamné de « résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, s'abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci » 15 ( * ) . Par ailleurs, certains départements développent des solutions d'hébergement pour les conjoints violents, comme les maisons d'auteurs, afin de permettre à la victime qui le souhaite de se maintenir dans le logement du couple.

Il n'en demeure pas moins que l'urgence et les circonstances peuvent rendre préférable la mise à l'abri de la victime en dehors du domicile. Ainsi, l'analyse des données issues des appels au « 3919 - Violences Femmes Info » au cours de l'année 2020 révèlent que 59 % des victimes souhaitent quitter le domicile conjugal 16 ( * ) .

Le départ réussi de la victime tient pour beaucoup aux solutions d'accueil dont elle dispose. Des places en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) , financées par la mission budgétaire de l'Etat n° 34 « Cohésion sociale » 17 ( * ) , sont spécifiquement destinées aux femmes victimes de violences. Dans le cadre du Grenelle , le Gouvernement s'était engagé à accroitre la capacité d'accueil de 2 000 places supplémentaires en 2020 et 2021 pour atteindre un parc de 7 800 places fin 2021.

Cependant, certaines victimes de violences conjugales repoussent leur rupture ou décident de revenir au domicile du couple en raison de la précarité économique dans laquelle elles se trouvent ou des incertitudes financières qu'elles anticipent. 18 % des victimes indiquent avoir effectué plusieurs départs du domicile habituel.

Cette situation peut résulter de leur manque de ressources propres mais également de la violence économique ou de l'emprise qu'elles peuvent subir quand bien même elles disposeraient d'un emploi et de revenus. Ainsi les mêmes données issues de l'appel au numéro « 3919 » montrent que 19 % des victimes disent subir des « violences économiques ». Selon la Fédération nationale solidarité femme (FNSF) et l'association Halte aide aux femmes battues (HAFB), entendues en audition par la rapporteure, ces violences économiques se matérialisent par des procédés très divers : chantage financier, dépossession des ressources financières voire des moyens de paiement, opérations plaçant la victime dans un surendettement personnel...

La proposition de loi répond donc à la nécessité pour les victimes de disposer rapidement de moyens financiers pour faire face aux dépenses contraintes avant d'actionner des mécanismes plus pérennes - comme les prestations sociales de droit commun - ou de pouvoir disposer à nouveau de leurs ressources propres.

B. Un dispositif utile proposé à partir d'une expérimentation

La rapporteure se félicite que la proposition de loi fasse suite aux réflexions menées par le comité de pilotage de l'expérimentation en cours de déploiement dans le Valenciennois. Auditionné par la rapporteure, Nicolas Grivel, directeur général de la caisse nationale des allocations familiales, a néanmoins souligné que la proposition de loi pouvait paraître comme prématurée ; l'expérimentation étant seulement sur le point de débuter. La rapporteure a pleinement conscience que cette proposition de loi est examinée au Sénat alors que l'expérimentation n'a pas révélé tous ses enseignements. Elle constate toutefois que des obstacles légaux à la mise à disposition en urgence de sommes pour les victimes de violences conjugales ont déjà pu être identifiés . La mise en oeuvre effective de l'expérimentation, prévue pour l'automne 2022, pourra utilement renseigner le législateur sur les améliorations à apporter, le cas échéant, en cours de navette parlementaire.

1. L'aide financière : une mesure bienvenue complétant le dispositif de soutien aux victimes

La rapporteure soutient pleinement la mise en place du dispositif proposé d'aide d'urgence aux victimes de violences conjugales . Elle constate cependant que le texte renvoie à un décret le soin de fixer le montant du prêt d'urgence. Valérie Létard, auteure de la proposition de loi, entendue par la rapporteure, a indiqué qu'il était souhaitable que le montant soit équivalent à celui du RSA, à l'instar de l'option retenue dans le cas de l'expérimentation. La rapporteure souscrit à cette solution mais insiste sur la nécessité que le décret fixe des montants majorés dans le cas où la victime assumerait la charge d'un ou de plusieurs enfants comme le régime du RSA le prévoit. Il est en effet fréquent que les victimes fuyant la violence d'un foyer emmènent avec elles les enfants, victimes eux-aussi de ces violences intrafamiliales.

a)Les conditions d'octroi de l'avance d'urgence

La rapporteure note que l'article 1 er ouvre le dispositif d'avance d'urgence à toutes les personnes victimes de violences conjugales sans établir de conditions strictes pour définir cette situation. Le dépôt de plainte ou l'ordonnance de protection ne sont ainsi indiqués qu'à titre illustratif. Un fait générateur trop large risque de gêner la mise en oeuvre de la loi. Il induira soit un trop grand pouvoir discrétionnaire de chaque Caf, avec le risque de contentieux qui en découle, soit une possibilité accrue de fraudes si le prêt était ouvert sur simple déclaration de la situation de victime de violences conjugales. La rapporteure s'est donc interrogée sur les bonnes conditions d'octroi à définir.

• La mesure judiciaire que constitue l'ordonnance de protection est apparue comme un fait générateur solide - choisi d'ailleurs récemment pour ouvrir droit aux dispositifs d'aide au logement exposés plus en amont de ce rapport 18 ( * ) . Néanmoins, le nombre encore limité de demandes et de délivrances d'ordonnance, en raison de la faible connaissance du dispositif, rend trop restrictif l'accès à la prestation si elle ne devait être soumise qu'à cette seule condition.

• Une avance conditionnée à un dépôt de plainte préalable élargirait sensiblement le public bénéficiaire. La plainte constitue une condition qui n'est pas sujette à la discrétion d'un tiers en ce que « les officiers et agents de police judiciaire sont tenus de recevoir les plaintes déposées par les victimes d'infractions à la loi pénale , y compris lorsque ces plaintes sont déposées dans un service ou une unité de police judiciaire territorialement incompétents » 19 ( * ) . Il n'en demeure pas moins que les risques de fraude à la prestation seraient limités en raison des peines encourues en cas de plainte calomnieuse 20 ( * ) . Toutefois, la rapporteure a bien conscience que de nombreuses victimes n'osent pas porter plainte. Le risque d'écarter les victimes ne souhaitant pas enclencher d'elles-mêmes les procédures pénales - par exemple, par peur de représailles - est donc trop élevé.

• Le signalement porté à la connaissance du procureur de la République est donc apparu comme un troisième critère complétant utilement les deux premiers. En particulier, Valérie Létard a fait part des protocoles qui existaient dans sa circonscription du Nord pour faciliter les signalements au parquet par les professionnels de santé des victimes prises médicalement en charge 21 ( * ) . La rapporteure voit donc dans les unités médicales spécialisées des endroits privilégiés pour atteindre des publics qui peuvent par ailleurs refuser les démarches judiciaires volontaires.

Sur proposition de la rapporteure, la commission a estimé que des conditions d'octroi devaient être clairement établies par la loi. Elle ainsi adopté l'amendement n° COM-2 retenant les trois critères alternatifs ci-dessus présentés que sont :

- la délivrance d'une ordonnance de protection par le juge des affaires familiales ;

- un dépôt de plainte pour de tels faits de violence ;

- ou un signalement adressé au procureur de la République .

b) Le délai d'instruction

La rapporteure constate que le délai de deux jours d'instruction de la demande et de versement de la première mensualité apparait comme ambitieux . Dans le cas de l'expérimentation mentionnée, la Caf du Nord a fait part de la difficulté à tenir ce délai. Dans sa contribution adressée à la rapporteure, la caisse pointe également que si l'avance est ouverte à toute victime de violences conjugales « une des difficultés rencontrées concernera la situation des non allocataires (...) ; cela nécessitera un traitement plus long ».

Cependant, la FNSF et l'association HAFB ont indiqué à la rapporteure qu'après avoir quitté le domicile conjugal, les femmes victimes de violences doivent être rapidement aidées sous risque, après soixante-douze heures d'incertitudes, de retourner auprès de l'auteur de violences. Le département du Nord a également indiqué dans sa contribution à la rapporteure qu'« au-delà de cette durée [de trois jours] et au regard des retours d'expériences des professionnels, le risque de retour au domicile de la victime augmente fortement. » Tenant compte de ces contraintes, la commission a donc adopté un amendement COM-3 de la rapporteure visant à porter de deux à trois jours le délai d'instruction de la demande d'avance.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement n° COM-1 de Victoire Jasmin visant à permettre à la victime de violences conjugales bénéficiaire de l'avance d'urgence de se domicilier de droit auprès du centre communal ou intercommunal d'action sociale ou auprès d'un organisme agréé.

c) Les droits complétant l'avance monétaire

Le présent article prévoit également que les allocataires de l'avance bénéficient des mêmes droits accessoires à l'allocation du RSA . Ces droits sont octroyés aux allocataires du RSA par des dispositions législatives ou règlementaires ou bien décidés par les collectivités territoriales au titre de leur politique d'action sociale. La rapporteure souligne qu'il est important que les victimes de violences conjugales bénéficient d'un accompagnement social adapté à leur situation comme les travailleurs sociaux des départements et les associations spécialisées le font déjà dans beaucoup de départements. Par un amendent de la rapporteure n° COM-5 , la commission a donc précisé que les droits et aides accessoires au RSA comprennent bien un « accompagnement social et professionnel » adapté à leur situation à l'instar de celui délivré aux bénéficiaires du RSA.

2. Le remboursement du prêt : un dispositif ad hoc

L' article 1 er prévoit que les modalités de remboursement du prêt suivent les règles de récupération des indus du RSA. La rapporteure constate que ces modalités sont en réalité assez proches de celles de récupération des prêts consentis par les conseils d'administration des Caf 22 ( * ) . Les débiteurs peuvent opter pour un remboursement direct ou bien les caisses procèdent à des retenues sur prestations sociales. Toutefois, certaines dispositions ne semblent pas être applicables dans le cas d'un prêt d'honneur et la rapporteure a donc proposé un amendement n° COM-6 de clarification rédactionnelle que la commission a adopté. Cet amendement a précisé également que dans le cas de fraude ou de prêt indûment versé, la créance serait exigible sans délai.

Dans le cas de prêt dûment accordé, le texte reste silencieux sur la date à partir de laquelle le délai de paiement est arrivé à terme. L'objectif de l'avance d'urgence est toutefois de soutenir dans l'urgence les personnes et d'exiger un remboursement lorsque leur situation est stabilisée . Le recouvrement devra également être étalé de telle sorte à ne pas placer les intéressés dans des situations de surendettement. Les caisses pourront par ailleurs décider de remises ou de réductions de créances en cas de situation de précarité du débiteur.

La rapporteure note enfin que le dispositif proposé prévoit un mécanisme original de subrogation des Caf dans les droits des victimes de se constituer partie civile pour demander, en leur nom, la réparation du préjudice subi . Il est vrai que les victimes ne font pas toujours valoir leurs droits en tant que partie civile. Ce mécanisme permettra donc que des condamnations au titre des dommages et intérêts soient prononcés à l'encontre du conjoint violent. La Caf pourra ainsi récupérer la somme avancée à la victime sur ces dommages et intérêts. Ce mécanisme permettra ainsi de faire payer l'auteur des violences pour une situation dont il est responsable. Pour autant, lors de l'audition menée par la rapporteure, la caisse nationale des allocations familiales a fait remarquer à raison que les auteurs des violences risquent d'être insolvables dans un nombre non négligeable de cas.

Par ailleurs, la commission la commission a adopté un amendement de la rapporteure n° COM-4 d'amélioration rédactionnelle.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
Possibilité de demander l'avance d'urgence lors d'un dépôt de plainte

Cet article prévoit que l'officier ou l'agent de police judiciaire recevant la plainte informe la victime de violences conjugales de la possibilité de bénéficier d'une avance d'urgence. Il enregistre sa demande le cas échéant et la transmet à la caisse des allocations familiales et au département.

I - Le dispositif proposé : possibilité d'accomplir les premières démarches de demande de l'avance d'urgence à l'occasion du dépôt de plainte

A. Le droit existant : un enrichissement récent des conditions de dépôt de plainte des victimes de violences conjugales

Depuis la loi précitée du 28 décembre 2019, en cas de dépôt de plainte pour violences conjugales, l'officier ou l'agent de police judiciaire doit « inform[er] la victime, oralement et par la remise d'un document, qu'elle peut demander ou consentir à bénéficier du dispositif électronique mobile anti-rapprochement » en application de l'article 15-3-2 du code de procédure pénale 23 ( * ) .

Sans modification législative, des mesures récentes ont enrichi les conditions de dépôts de plainte des victimes de violences conjugales. Une circulaire du 8 mai 2019 24 ( * ) de la ministre de la justice informe les parquets des initiatives locales permettant le dépôt de plainte simplifié à l'hôpital et encourage le déploiement de cette procédure sur l'exemple du centre d'accueil spécialisé pour les agressions (CASA) du centre hospitalier universitaire (CHU) de Rouen. Ainsi, lorsque la victime se présente aux urgences hospitalières et indique avoir subi des violences conjugales, elle peut « remplir un formulaire de plainte simplifiée transmis immédiatement par l'hôpital aux services d'enquête, permettant la réalisation de l'examen médico-légal sur réquisitions judiciaires ». Une seconde circulaire du garde des sceaux du 23 septembre 2020 encourage la généralisation des dépôts de plainte simplifiée à l'hôpital 25 ( * ) .

Une troisième circulaire interministérielle du 25 novembre 2021 26 ( * ) dresse l'inventaire des bonnes pratiques à encourager pour « la mise en place d'un continuum de prise en charge, complet et pluridisciplinaire », c'est-à-dire « médicale, psychologique, médico-légale, sociale et juridique », afin de favoriser de dépôt de plainte des victimes . Elle encourage notamment le dépôt de plainte in situ par lequel le service enquêteur se déplace au sein de l'établissement de santé pour recueillir la plainte d'une victime prise en charge. La circulaire indique ainsi que : « le recueil de la plainte de la victime in situ a lieu lorsque l'état de santé de la victime ou les circonstances le justifient : en cas d'atteinte majeure à l'intégrité physique (victime gravement traumatisée, hospitalisée) ou de danger immédiat pour la vie de la victime (...) en cas de crainte de la victime de retourner au domicile conjugal , en l'absence de solution immédiate d'hébergement). »

B. Le dispositif proposé

L' alinéa 2 du présent article insère un nouvel article 15-3-2-1 au sein du code de procédure pénale. Ce dernier prévoit qu'en cas de plainte pour des violences conjugales, l'officier ou l'agent de police judiciaire qui reçoit la plainte doit informer la victime qu'elle peut bénéficier de l'avance d'urgence que l'article 1 er de la présente proposition de loi entend créer.

L' alinéa 3 dispose que l'officier ou l'agent ou le travailleur social présent au sein du commissariat ou de la brigade de gendarmerie, en application de l'article L. 121-1-1 du code de l'action sociale et des familles, enregistre la demande d'avance formulée par la victime et la transmet à la Caf compétent e, selon des modalités prévues par décret, ainsi qu'au président du conseil départemental.

II - La position de la commission : un dispositif singulier mais nécessaire

La rapporteure s'est d'abord interrogée sur le bien-fondé de ces dispositions. L'obligation faite au policier ou gendarme recevant la plainte d'informer la victime de la possibilité de demander une avance d'urgence n'est certes pas si originale compte tenu de leur mission récente d'information de la victime au sujet du bracelet électronique (voir supra ). En revanche, l'obligation d'enregistrer la demande et de la transmettre à la Caf et au département semble à la rapporteure bien éloignée des compétences naturelles des officiers et des agents de police judiciaire.

Ces doutes à première vue sur l'intérêt du dispositif ont toutefois été levés au regard de la nécessité d'accompagner les victimes sans perdre de temps lorsqu'elles prennent la décision courageuse de dénoncer les violences qu'elles subissent. Il est apparu évident à la rapporteure que la simple information du dispositif d'aide et le renvoi de la victime vers la caisse d'allocations familiales comportait un risque élevé que la personne abandonnât les démarches. Cette situation eût été d'autant plus probable que les victimes peuvent être dans des états traumatiques ou bien ne pas être libres d'aller et venir comme elles le souhaitent. Pour ces raisons, la rapporteure a donc souhaité préserver ces dispositions qui concourent au versement de l'avance dans des délais resserrés .

La rapporteure constate qu'aux termes de l'article 2 cette mission doit être naturellement exercée par l'intervenant social en commissariat et unité de gendarmerie (ISCG) lorsque ce dernier est présent. Tous les commissariats ou unités de gendarmerie sont néanmoins loin de disposer d'un tel travailleur social. Leur présence dépend des coopérations et impulsions locales (voir encadré ci-dessous). La rapporteure ne peut donc qu' encourager l'effort de déploiement des ISCG sur tout le territoire.

Les travailleurs sociaux en commissariats et unités de gendarmerie

Après des expérimentations locales, une circulaire interministérielle 27 ( * ) en date du 1 er août 2006 a prévu le cadre d'intervention des intervenants sociaux en commissariats et unités de gendarmerie (ISCG). Ces travailleurs sociaux ont la mission de :

- « évaluer la nature des besoins sociaux qui se révèlent à l'occasion de l'activité policière ;

- réaliser l'intervention de proximité, dans l'urgence si nécessaire : (...) action de soutien, d'information et d'orientation ;

- faciliter l'accès à la personne aux services sociaux et de droit commun concernés. »

L'existence législative des ISCG a été reconnue par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance à l'article L. 121-1-1 du code de l'action sociale et des familles qui dispose qu'« une convention entre l'État, le département et, le cas échéant, la commune peut prévoir les conditions dans lesquelles un ou plusieurs travailleurs sociaux participent, au sein des commissariats de la police nationale et des groupements de la gendarmerie nationale, à une mission de prévention à l'attention des publics en détresse ».

Ainsi que le souligne l'inspection générale de l'administration, « les modalités de financement se décident, au cas par cas, pour chacun des postes en création sur un département » 28 ( * ) . Il s'agit toutefois en principe d'un co-financement impliquant les collectivités territoriales, d'autres acteurs, notamment associatifs, et l'État à travers le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). La circulaire cadre SG-CIPDR du 5 mars 2020 relative à la déclinaison territoriale des politiques de prévention de la délinquance encourage les préfets à renforcer la présence des ISCG dans les commissariats et gendarmeries .

Dans le cadre du Grenelle , le Gouvernement a annoncé le déploiement de 200 ISCP supplémentaires d'ici 2025 pour atteindre un total de 600 29 ( * ) . Leur nombre a déjà augmenté de 270 en 2019 à plus de 400 fin 2021 30 ( * ) .

La rapporteure note enfin que la rédaction du présent article rend applicable ce dernier à toutes les modalités de dépôt de plainte y compris les recueils de plainte au sein d'un établissement de santé mentionnés plus en amont.

Déposé par la rapporteure, un amendement n° COM-7 de modification rédactionnelle a été adopté par la commission.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
Gage financier de la proposition de loi

Cet article gage les conséquences financières de l'adoption de la présente proposition de loi sur une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

I - Le dispositif proposé

L' article 3 gage au I l'incidence de la proposition de loi sur les finances des collectivités territoriales par une majoration de la dotation globale de fonctionnement, elle-même compensée pour l'État par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac au II . Enfin, le III gage les conséquences financières résultant du texte pour les organismes de sécurité sociale également par une augmentation de la fiscalité sur les produits du tabac.

II - La position de la commission

Entendus en audition par la rapporteure, Nicolas Grivel, directeur général, et Guillaume George, directeur du département insertion et cadre de vie de la Cnaf ont souligné l' impossibilité d'estimer le coût budgétaire de cette proposition de loi en raison du manque de connaissance sur le public potentiellement éligible au dispositif. En tout état de cause, il s'agirait principalement de dépenses de trésorerie compte tenu de la nature du prêt. Un coût à long terme serait tout de même constaté en raison des remises et réductions de créances consenties ainsi que des non-remboursements.

La commission a adopté cet article sans modification.

* 2 SSMI, Info rapide, novembre 2021.

* 3 Ministère de l'Intérieur, étude nationale sur les morts violentes au sein du couple en 2021, 26 août 2022.

* 4 Enquête Violences et rapports de genre (Virage) conduite par l'Ined dont les premiers résultats ont été présentés en novembre 2019.

* 5 Loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

* 6 Loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

* 7 Loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales.

* 8 Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants

* 9 Aux articles 515-9 et suivants du code civil.

* 10 Article 515-11 du code civil.

* 11 Ce qui pourrait être nécessaire si les dépenses budgétaires induites modifiaient l'équilibre des comptes de la branche.

* 12 Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986

* 13 Décret n° 2021-1657 du 15 décembre 2021 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires du revenu de solidarité active et aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, de la prime forfaitaire pour reprise d'activité et de l'allocation équivalent retraite.

* 14 En application du 6° de l'article 41-1 du code de procédure pénale.

* 15 En application du 18° de l'article 132-45 du code pénal.

* 16 Fédération Nationale Solidarité Femmes, extrait de l'analyse globale des données issues des appels au « 3919 - Violences Femmes Info » - Année 2020, Novembre 2021.

* 17 Les crédits sont budgétés au sein du programme n° 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».

* 18 Expérimentations sur le fondement de l'article 15 de la loi du 28 décembre 2019.

* 19 Aux termes de l'article 15-3 du code de procédure pénale.

* 20 Article 226-10 du code pénal.

* 21 Cette possibilité de lever le secret médical, y compris sans accord de la victime, mais après s'être efforcé de recueillir ce consentement, est prévue à l'article 226-14 du code pénal dans sa rédaction issue de la loi du 30 juillet 2020.

* 22 Prévues à l'article L. 553-2 du code de la sécurité sociale.

* 23 Aux termes de l'article 138-3 du code de procédure pénale, le port du bracelet électronique décidé par le juge, à la demande ou avec le consentement de la victime, permet « à tout moment de déterminer à distance [la] localisation [de l'auteur] sur l'ensemble du territoire national et si elle s'approche de la victime à qui a été attribué un dispositif électronique permettant également sa localisation ».

* 24 Circulaire n° JUSD1913750C à l'amélioration du traitement des violences conjugales et à la protection des victimes.

* 25 Circulaire n° JUSD2025172 C relative à la politique pénale en matière de lutte contre les violences conjugales.

* 26 Circulaire n° JUSD2135042 C du ministre de l'intérieur, du garde des sceaux et du ministre des solidarités et de la santé relative au déploiement des dispositifs d'accueil et d'accompagnement des victimes de violences conjugales, intrafamiliales et/ou sexuelles au sein des établissements de santé.

* 27 Numéro NOR/INT/K/06/30043/J.

* 28 IGA, Rapport d'évaluation du dispositif des intervenants sociaux en commissariats et unités de gendarmerie, 11 octobre 2021.

* 29 Ministère chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances, communiqué de presse à l'issue de la réunion du comité de suivi du Grenelle des violences conjugales, 11 janvier 2022.

* 30 Ministère de l'Intérieur, communiqué de presse, 7 octobre 2021.

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