N° 792
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 juillet 2022
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de
loi,
adopté par l'Assemblée nationale après
engagement de la procédure accélérée,
de
règlement
du
budget
et d'
approbation
des
comptes
de l'
année
2021
,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 15b
Compte d'affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l'Etat
Rapporteur spécial : M. Albéric de MONTGOLFIER
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 16 ème législ.) : |
10 , 16 et T.A. 2 |
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Sénat : |
787 (2021-2022) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU
RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'exécution du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » en 2021 doit être interprétée dans le contexte de la reprise économique à la suite de la crise sanitaire.
Les produits de cessions sont en progression par rapport à 2020, passant de 157,5 millions d'euros à 195 millions d'euros. Cette dynamique s'explique toutefois essentiellement par la reprise de l'activité . Les produits de redevances domaniales sont également en progression (10,3 millions d'euros en 2021 contre 94,3 millions en 2020), sans qu'elles ne puissent assurer à ce stade une source de revenus stables pour le CAS.
À 337,4 millions d'euros en AE et 426,9 millions d'euros en CP, les dépenses du CAS en 2021 demeurent à un niveau élevé . Les recettes exceptionnelles enregistrées en 2021 continuent d'avoir un effet sur les dépenses en CP en 2021, et le rattrapage après la crise sanitaire pousse également légèrement à la hausse la consommation des crédits . L'écart important entre la prévision des dépenses en LFI et l'exécution s'explique par le fait que la mission « Défense » devait initialement contenir l'ensemble des crédits immobiliers du ministère, mais cette position a été révisée au cours de l'année 2021.
Le solde annuel continue de se dégrader en 2021 (-93,9 millions d'euros), mais à un rythme moins important qu'en 2021 (-260,5 millions). Le solde du compte d'affectation spéciale ne suscite toutefois pas d'inquiétudes particulières pour le moment .
2. Sur le long terme, la trajectoire des recettes du CAS continue d'interroger. En effet, d'une part les biens susceptibles de faire l'objet d'une « cession exceptionnelle » sont en nombre limité, et ils ne peuvent donc pas servir de ressource pérenne. D'autre part, les biens en stocks sont les plus difficiles à céder . L'indicateur portant sur la surface de bureaux remis au Domaine et inoccupés depuis 36 mois (ou plus), 57,6 %, est nettement supérieur au résultat atteint en 2020 (39,2 %) et en 2019 (21,2 %). Cette progression rapide de l'indicateur interroge, et il représente potentiellement un risque important pour la soutenabilité du CAS à moyen et long termes.
Il importe en fin de compte de poursuivre le changement de stratégie immobilière de l'État, c'est-à-dire de sortir de la logique du « tout cession » pour une véritable politique de valorisation des biens de l'État .
3. En 2021, la part des dépenses d'entretien atteint 46,7 % en CP, ce qui est un retour au niveau constaté en 2019. Le rapporteur spécial salue l'augmentation des dépenses d'entretien, qui sont indispensables dans une logique de valorisation des biens . Toutefois, il convient de s'assurer que l'augmentation de ces dépenses ne représente pas qu'un simple rattrapage après la crise sanitaire, mais une tendance durable .
I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »
A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DÉDIÉ AUX OPÉRATIONS STRUCTURANTES DE L'ÉTAT PROPRIÉTAIRE
Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » finance les opérations immobilières dites structurantes : acquisition, restructuration, construction et entretien lourd des bâtiments. Il vise à mutualiser les recettes issues des produits de cession et des redevances domaniales afin de financer ces opérations, au profit de l'ensemble des ministères.
Son périmètre et sa structure ont été régulièrement modifiés : en 2016, avec l'ajout en recettes des redevances domaniales, mais aussi en 2018, avec la fusion des programmes 723 et 724. Le CAS, sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE), se compose ainsi de deux programmes :
- le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » , qui regroupe les anciens programmes 723 et 724, qui portaient respectivement les opérations immobilières des administrations centrales et des administrations déconcentrées. Sauf exceptions, il fonctionne selon un principe de mutualisation : afin d'inciter les ministères à rationaliser leurs emprises et à valoriser leurs biens, 50 % des produits de cession reviennent sous forme de droits de tirage aux administrations occupantes ;
- le programme 721 « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État » , qui n'a pas été doté en crédits en 2021 1 ( * ) .
Le CAS concerne avant tout la gestion de l'immobilier de bureaux de l'État . Le parc immobilier de l'État se compose en effet de trois catégories de biens : le parc immobilier à usage d'habitation et de bureaux, les autres bâtiments et le parc immobilier historique et culturel.
Le CAS ne joue toutefois qu'un rôle modeste dans la politique immobilière de l'État . Cette dernière est portée par plus de 60 programmes et les crédits alloués au CAS ne représentent qu'une partie minoritaire des crédits alloués à la gestion immobilière : les dépenses d'entretien dit « du propriétaire », hors entretien lourd, relèvent par exemple des ministères. Le CAS ne porte en moyenne qu'un sixième des dépenses d'investissement immobilier de l'État et compte pour moins de 10 % des autorisations d'engagement ouvertes au titre des dépenses de l'État propriétaire.
* 1 S'il ne semble plus avoir vocation à être abondé, il devrait être maintenu, l'existence d'un CAS étant conditionnée à l'existence d'au moins deux programmes.