II. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE A ÉTÉ MARQUÉE PAR PLUSIEURS ÉVOLUTIONS MAJEURES DES DÉPENSES COMME DES RECETTES
A. LES FLUCTUATIONS DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN COURS D'ANNÉE S'EXPLIQUENT AUSSI BIEN PAR LES VARIATIONS DES PRÉVISIONS DE RECETTES QUE PAR LES OUVERTURES DE CRÉDIT EN COURS D'ANNÉE
Si le niveau du déficit budgétaire constaté en 2021 , qui est de 170,7 milliards d'euros, est proche de celui de 173,3 milliards d'euros prévu en loi de finances initiale , les fluctuations des prévisions ont été considérables en cours d'année .
Tandis que la prévision de déficit budgétaire avait été aggravée de plus de 20 milliards d'euros au cours des débats budgétaires de la loi initiale, en raison de la reprise de la crise sanitaire à l'automne 2020, les nouvelles « vagues » de la crise du covid, tout au long de l'année 2021, ont conduit à rehausser ce déficit jusqu'à un niveau très élevé de 220,1 milliards d'euros par la première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021.
Cette aggravation résultait non seulement des effets de la crise sanitaire sur les perspectives de recettes de l'État et sur le coût prévisionnel des mesures d'aide d'urgence, mais aussi de la sous-estimation du déficit en loi de finances initiale liée à la non prise en compte des reports de crédits : ceux-ci, intégrés au déficit budgétaire à financer à partir de la première loi de finances rectificative, ont accru le déficit prévisionnel de 28,0 milliards d'euros.
En fin d'année, l'amélioration des perspectives économiques, ainsi qu'une estimation de moindre consommation des reports de crédits, ont permis de réduire quelque peu la prévision de déficit à 205,1 milliards d'euros dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative du 1 er décembre 2021, mais cette prévision a encore été supérieure de près de 35 milliards d'euros au déficit finalement constaté .
Évolution des prévisions de déficit budgétaire en 2021
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des projets de loi et lois de finances de l'exercice 2021
De tels écarts, sans équivalent récent, s'expliquent par des effets à la fois en recettes et en dépenses.
B. LES RECETTES ONT ÉTÉ TRÈS NETTEMENT SUPÉRIEURES À LA PRÉVISION, MÊME RÉVISÉE EN COURS D'ANNÉE
Prévues à 257,9 milliards d'euros seulement en loi de finances initiale , les recettes fiscales nettes constatées en 2021 ont finalement été de 295,7 milliards d'euros , soit 37,9 milliards d'euros de plus que la prévision.
En cours d'année, cette prévision a été réévaluée successivement par la première loi de finances du 19 juillet 2021, puis par la seconde loi de finances rectificative du 1 er décembre 2021. Toutefois ces réévaluations n'ont conduit à rehausser la prévision que de 19,7 milliards d'euros. L'écart entre la prévision de fin d'année et la réalisation est donc encore de 18,2 milliards d'euros .
Évolution des prévisions de recettes fiscales nettes
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des lois et projets de lois de finances et de règlement de l'exercice 2021
En particulier, le produit de l'impôt sur les sociétés a été supérieur de 15,4 milliards d'euros à la prévision en loi de finances initiale.
Cet écart est dû principalement à l'évolution spontanée, c'est-à-dire à la situation économique générale, hors mesures nouvelles. D'une part, l'hypothèse d'élasticité retenue dans la première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 était de 0,7 seulement, hypothèse que la Cour juge « sous-évaluée ». D'autre part, le dernier acompte d'impôt sur les sociétés a été particulièrement élevé (10,1 milliards d'euros).