CHAPITRE II
MESURES
D'AIDE SOCIALE
Article
7
Assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation
viagère
Cet article vise à supprimer les délais limites de sollicitation de l'allocation viagère et à étendre le bénéfice de cette dernière à de nouvelles catégories de conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens membres des formations supplétives et assimilés.
La commission a adopté cet article avec modifications.
I - Le dispositif proposé : l'ouverture du bénéfice de l'allocation viagère à près de 200 personnes supplémentaires par la levée de la forclusion et l'extension du champ des bénéficiaires
A. Les critères d'éligibilité à l'allocation viagère versée aux conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens supplétifs s'avèrent trop restrictives
Parmi les différents dispositifs de réparation mis en oeuvre en faveur des harkis, des autres membres des formations supplétives et de leur famille figurent notamment diverses allocations versées à titre d'indemnisation .
En 1987 29 ( * ) a ainsi été créée une allocation forfaitaire de 60 000 francs versée aux anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives ayant servi en Algérie, conservé la nationalité française et fixé leur domicile en France. En cas de décès du bénéficiaire, l'allocation était versée sous les mêmes conditions au conjoint survivant ou, à défaut, aux enfants de nationalité française ayant fixé leur domicile en France, à parts égales. En 2011, la condition de nationalité, pour l'intéressé comme pour ses ayants droit, a été déclarée inconstitutionnelle 30 ( * ) . Cette allocation est forclose depuis le 31 décembre 1997 31 ( * ) .
À compter de 1994 32 ( * ) , une allocation forfaitaire complémentaire de 110 000 francs a été versée aux bénéficiaires de l'allocation forfaitaire. En cas de décès, le bénéfice en revenait au conjoint survivant remplissant les critères d'attribution de l'allocation forfaitaire ou, lorsque l'intéressé a contracté plusieurs mariages, au conjoint survivant et aux précédents conjoints non remariés répondant aux mêmes conditions, à parts égales. La part devant revenir à un conjoint ou à un ex-conjoint décédé ou ne satisfaisant pas aux conditions posées est répartie à parts égales entre les enfants nés de son union avec l'intéressé disposant de la nationalité française et ayant fixé leur domicile sur le territoire d'un État membre de l'Union européenne. De la même manière, le Conseil constitutionnel a censuré le critère de nationalité 33 ( * ) .
Une rente viagère non réversible de 9 000 francs , versée sous conditions d'âge et de ressources, a été instituée en faveur des bénéficiaires de l'allocation forfaitaire en 1999 34 ( * ) . Leurs conjoints ou ex-conjoints survivants non remariés ont également pu bénéficier d'une telle rente à compter de 2001 35 ( * ) .
En 2003 36 ( * ) , la rente viagère est devenue l'allocation de reconnaissance , dont le montant a été indexé sur l'évolution annuelle moyenne des prix à la consommation. Son service, qui n'est pas conditionné à un critère de ressources, peut prendre la forme, au choix du bénéficiaire 37 ( * ) :
- soit d'une rente viagère dont le montant atteint 8 390 euros en 2022 38 ( * ) , contre 4 195 euros en 2021 ;
- soit d'un capital de 20 000 euros et d'une rente viagère dont le montant s'élève à 6 100 euros en 2022 39 ( * ) , contre 3 050 euros en 2021 ;
- soit d'un capital de 30 000 euros .
En cas de décès de l'intéressé et de ses conjoints ou ex-conjoints éligibles, une allocation de 20 000 euros était répartie à parts égales entre les enfants issus de leur union ayant fixé leur domicile en France ou dans un autre État membre de l'Union européenne.
Par dérogation, cette allocation était également accordée aux anciens harkis et membres des formations supplétives ayant servi en Algérie ou à leurs veuves, rapatriés, âgés de soixante ans et plus, qui pouvaient justifier d'un domicile continu dans un autre État membre de la Communauté européenne depuis le 10 janvier 1973 40 ( * ) .
Le législateur a fixé, en 2013 41 ( * ) , la date de forclusion de l'allocation de reconnaissance au 20 décembre 2014 . Compte tenu de la revalorisation exceptionnelle intervenue au 1 er janvier 2022, qui entraîne un surcoût de 12,9 millions d'euros, l'allocation de reconnaissance représentera une dépense de 26 millions d'euros en 2022. 4 230 personnes l'ont perçue en 2021, contre 12 600 en 2005.
Évolution du montant de l'allocation de reconnaissance depuis 2005
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Date
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Option 1
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Option 2 (rente et capital) |
Texte |
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23/02/2005 |
2 800 € |
1 858 € |
Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés |
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01/10/2005 |
2 844 € |
1 887 € |
Arrêté du 30 septembre 2005 |
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01/10/2006 |
2 903 € |
1 926 € |
Arrêté du 30 septembre 2006 |
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01/10/2007 |
2 940 € |
1 951 € |
Arrêté du 1 er octobre 2007 |
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01/10/2008 |
3 021 € |
2 005 € |
Arrêté du 1 er octobre 2008 |
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01/10/2009 |
3 042 € |
2 018 € |
Arrêté du 1 er octobre 2009 |
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01/10/2010 |
3 073 € |
2 039 € |
Arrêté du 1 er octobre 2010 |
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01/01/2011 |
3 125 € |
2 073 € |
Arrêté du 1 er octobre 2011 |
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01/10/2012 |
3 196 € |
2 121 € |
Arrêté du 1 er octobre 2012 |
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01/10/2013 |
3 230 € |
2 143 € |
Arrêté du 1 er juillet 2013 |
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01/10/2014 |
3 248 € |
2 155 € |
Arrêté du 8 juillet 2014 |
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01/01/2014 |
3 415 € |
2 322 € |
Loi de finances n° 2014-1654
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01/10/2016 |
3 423 € |
2 327 € |
Arrêté du 11 octobre 2016 |
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01/01/2017 |
3 515 € |
2 422 € |
Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016
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01/10/2017 |
3 563 € |
2 455 € |
Arrêté du 27 juillet 2017 |
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01/01/2017 |
3 663 € |
2 555 € |
Loi de finances n° 2017-1837
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01/10/2018 |
3 709 € |
2 587 € |
Arrêté du 14 novembre 2018 |
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01/01/2019 |
4 109 € |
2 987 € |
Loi de finances n°2018-1317 du 28 décembre
2018 (art. 223)
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01/10/2019 |
4 150 € |
3 017 € |
Arrêté du 30 décembre 2019 |
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01/10/2020 |
4 187 € |
3 044 € |
Arrêté du 16 novembre 2020 |
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01/10/2021 |
4 195 € |
3 050 € |
Arrêté du 28 juillet 2021 |
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01/01/2022 |
8 390 € |
6 100 € |
Arrêté du 21 décembre 2021 |
Source : Ministère des armées
Toutefois, le droit à l'allocation du conjoint survivant n'étant ouvert qu'à compter du décès de l'ancien membre des formations supplétives, nombre de conjoints ou ex-conjoints n'ont pas pu la solliciter , l'intéressé étant encore en vie à la date de la forclusion.
Aussi une allocation viagère a-t-elle été instituée en 2015 42 ( * ) au profit des conjoints et ex-conjoints, mariés ou partenaires de PACS, survivants de harkis, moghaznis et personnels des autres formations supplétives de statut civil de droit local ayant servi en Algérie qui ont fixé leur domicile en France, à condition de ne pas être remarié, de ne pas avoir conclu de PACS, de ne pas percevoir l'allocation de reconnaissance et de ne pas avoir perçu un capital au titre de cette dernière. Elle n'est pas assujettie à l'impôt sur le revenu 43 ( * ) .
Son montant annuel, qui a progressé de 3 415 à 4 195 euros (+ 23 %) entre 2016 et 2021 pour atteindre 8 390 euros en 2022 44 ( * ) , est fixé par arrêté ministériel. Le cas échéant, l'allocation est répartie entre les conjoints et ex-conjoints survivants éligibles en fonction de la durée effective de leur union avec l'ancien membre des formations supplétives décédé.
En 2021, 1 269 personnes percevaient l'allocation viagère, des effectifs en augmentation régulière du fait de la disparition progressive des anciens supplétifs. Depuis sa création, son coût total atteint près de 19 millions d'euros. En 2022, le doublement du montant de l'allocation entraîne un surcoût de 6,2 millions d'euros, les crédits nécessaires ayant été prévus par la loi de finances pour 2022.
Évolution du montant de l'allocation viagère depuis 2016
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Date
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Montant |
Texte |
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01/01/2016 |
3 415 € |
Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015
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01/10/2016 |
3 423 € |
Arrêté du 11 octobre 2016 |
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01/01/2017 |
3 515 € |
Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016
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01/10/2017 |
3 563 € |
Arrêté du 27 juillet 2017 |
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01/01/2017 |
3 663 € |
Loi de finances n° 2017-1837
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01/10/2018 |
3 709 € |
Arrêté du 14 novembre 2018 |
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01/01/2019 |
4 109 € |
Loi de finances n° 2018-1317
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01/10/2019 |
4 150 € |
Arrêté du 30 décembre 2019 |
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01/10/2020 |
4 187 € |
Arrêté du 16 novembre 2020 |
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01/10/2021 |
4 195 € |
Arrêté du 28 juillet 2021 |
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01/01/2022 |
8 390 € |
Arrêté du 21 décembre 2021 |
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
La demande de bénéfice de l'allocation viagère est cependant soumise à deux délais limites . De façon générale, l'intéressé doit présenter sa demande dans un délai d' un an à compter du décès de l'ancien membre des formations supplétives. Les demandes présentées par les conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens membres des formations supplétives décédés avant le 31 décembre 2015, date à laquelle l'allocation viagère a été instituée, étaient, quant à elles, recevables jusqu'au 31 décembre 2016 .
Or, comme le souligne le rapport du préfet Dominique Ceaux 45 ( * ) , ces délais s'avèrent problématiques, dans la mesure où ceux-ci sont relativement courts, en particulier compte tenu des fragilités de la population à laquelle l'allocation viagère s'adresse.
Par conséquent, « quelques dizaines de dossiers » de conjoints et ex-conjoints survivants de membres des formations supplétives décédés avant le 31 décembre 2015 ont été rejetées par l'ONACVG car déposées postérieurement au 31 décembre 2016. Le rapport préconisait donc de créer une allocation de substitution pour ces veuves 46 ( * ) .
D'autre part, le législateur a omis d'inclure parmi les bénéficiaires de l'allocation viagère les conjoints ou ex-conjoints survivants des personnes assimilées aux membres des formations supplétives 47 ( * ) . D'après Dominique Ceaux, en juillet 2018, une soixantaine de dossiers étaient en cours d'instruction par l'ONACVG sans qu'un sort favorable puisse leur être réservé. 96 demandes ont finalement été recensées par l'ONACVG. Il était donc suggéré au Gouvernement d' étendre à ces personnes le bénéfice de l'allocation 48 ( * ) .
Véronique Peaucelle-Delelis, directrice générale de l'ONACVG, et Mohamed Nemiri, chargé de mission pour les harkis et les rapatriés, ont indiqué à la rapporteure que la ministre déléguée auprès de la ministre des armées, chargée de la mémoire et des anciens combattants, considérant agir conformément à l'intention du législateur, a permis à l'ONACVG de verser l'allocation viagère aux 96 veuves de personnes assimilées aux membres des formations supplétives à compter de 2019 49 ( * ) . Une augmentation de la dotation budgétaire correspondante de 3,8 millions d'euros en loi de finances pour 2019 a permis de couvrir cette dépense.
Notons que la note susmentionnée indiquait que la direction des affaires juridiques du ministère des armées considérait alors « qu'il n'(était) pas nécessaire de sécuriser cette interprétation en la faisant figurer dans un texte législatif ou réglementaire, les dispositions actuellement en vigueur ayant déjà cette portée ».
Enfin, contrairement à l'allocation de reconnaissance, la loi ne permet pas, pour l'heure, aux conjoints et ex-conjoints d'anciens membres des formations supplétives installés dans un autre État membre de l'Union européenne de solliciter l'allocation viagère. Cette restriction empêche ainsi 38 veuves, résidant essentiellement en Allemagne, d'en bénéficier .
B. Le projet de loi supprime les délais de forclusion de l'allocation viagère et en ouvre l'accès aux conjoints et ex-conjoints survivants des personnes assimilées aux supplétifs, ainsi qu'à ceux des supplétifs et assimilés résidant dans un autre État membre de l'Union européenne
Le présent article tend à modifier l'article 133 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 de façon à :
- ouvrir explicitement le bénéfice de l'allocation viagère aux conjoints et ex-conjoints des personnes assimilées aux membres des formations supplétives ayant servi en Algérie et fixé leur domicile en France 50 ( * ) et préciser que les modalités d'attribution de cette allocation sont fixées par décret 51 ( * ) ( a du 1° et 3° ) ;
- supprimer le délai limite d'un an à compter du décès de l'ancien membre des formations supplétives pour la présentation de la demande d'attribution de l'allocation viagère ( b du 1° ) ;
- permettre de solliciter le bénéfice de l'allocation viagère aux conjoints et ex-conjoints survivants d'un ancien membre des formations supplétives ou assimilé décédé avant la publication de la loi résultant du présent projet de loi qui n'ont présenté leur demande ni dans l'année ayant suivi le décès, ni avant le 31 décembre 2016 , sous réserve du respect des conditions d'éligibilité ( 2° ) ;
- rendre éligibles à l'allocation viagère les conjoints ou ex-conjoints mariés ou ayant conclu un PACS survivants des anciens membres des formations supplétives et assimilés ayant servi en Algérie et fixé leur domicile dans un autre État membre de l'Union européenne 52 ( * ) ( 4° ).
- prévoir que les personnes n'ayant pas déposé leur demande dans les délais et pouvant bénéficier de l'allocation viagère du fait de la suppression des délais de forclusion bénéficient non seulement de cette allocation à compter de l'acceptation de leur demande, mais également des arrérages afférents à la période comprise entre le décès de l'ancien membre des formations supplétives ou assimilé et l'acceptation de leur demande , dans la limite des quatre années précédant l'année de leur demande ( 4° ).
D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, la levée de la forclusion applicable à l'allocation viagère ( b du 1°, 2° et 4°) concernerait 153 personnes, pour un coût de 3,14 millions d'euros en 2022 .
L'extension du bénéfice de l'allocation viagère aux conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens supplétifs de statut civil de droit local installés dans un autre État membre de l'Union européenne (4°) représenterait, quant à elle, un coût de 10 000 euros en 2022, seules deux veuves étant concernées cette année, et un coût global de 170 000 d'euros .
Enfin, l'inclusion des conjoints et ex-conjoints des personnes assimilées aux membres des formations supplétives dans le champ des bénéficiaires de l'allocation viagère ( a du 1° et 3°) n'induit aucun surcoût , les intéressés étant d'ores et déjà, de fait, éligibles à l'allocation.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : des modifications rédactionnelles
La commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale n'a adopté, sur proposition de sa rapporteure, qu'un amendement rédactionnel.
III - La position de la commission : l'adoption de cet article assorti de modifications sur les plans légistique et rédactionnel
La commission note que les dispositions du présent article, en particulier la levée des délais de forclusion pour le bénéfice de l'allocation viagère, répondent à une demande forte de la communauté harkie .
Elle tient pour urgente leur entrée en vigueur , compte tenu de la démographie déclinante de la population harkie, comme en attestent les faibles effectifs des bénéficiaires potentiels de ces mesures.
Une fois adoptées, leur application sera d'autant plus rapide que l'ONACVG a indiqué à la rapporteure avoir repris, depuis décembre dernier, l'ensemble des dossiers rejetés pour cause de forclusion et amorcé les vérifications nécessaires en matière d'état-civil, ainsi que les calculs nécessaires au paiement des sommes dues, et n'avoir identifié aucune difficulté particulière pour ce qui concerne les veuves d'anciens supplétifs installés dans un autre État membre de l'Union européenne.
À l'initiative de la rapporteure, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-22 visant, d'une part, à aligner la rédaction de l'article 133 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 sur celle des autres textes relatifs aux anciens supplétifs et à leurs ayants droit et, d'autre part, à clarifier le fait que la condition de domiciliation en France ou dans un autre État membre de l'Union européenne pour l'ouverture du droit à l'allocation viagère s'applique à l'ancien supplétif décédé, et non au conjoint ou à l'ex-conjoint survivant .
Elle a également adopté deux amendements COM-21 et COM-33 de la rapporteure permettant de corriger des erreurs matérielles , notamment une erreur de référence dont l'effet est d'exclure, contrairement à la volonté du Gouvernement les conjoints et ex-conjoints survivants d'anciens supplétifs installés dans un autre État membre de l'Union européenne du bénéfice des quatre années maximales d'arrérages de l'allocation viagère.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 29 Loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés, article 9.
* 30 Décision n° 2010-93 QPC du 4 février 2011, article 1.
* 31 Loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie, article 5.
* 32 Loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilés ou victimes de la captivité en Algérie, article 2.
* 33 Décision n° 2010-93 QPC du 4 février 2011, article 1.
* 34 Loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999 de finances rectificative pour 1999, article 47.
* 35 Loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, article 61.
* 36 Loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002, article 67.
* 37 Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, article 6.
* 38 Arrêté du 21 décembre 2021 fixant à compter du 1 er janvier 2022 le montant de l'allocation de reconnaissance définie par l'article 6 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, article 1.
* 39 Supra, article 2.
* 40 Loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, article 9.
* 41 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, article 52.
* 42 Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, article 133.
* 43 Article 81 du code général des impôts.
* 44 Arrêté du 21 décembre 2021 fixant à compter du 1 er janvier 2022 le montant de l'allocation viagère définie par l'article 133 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 45 Dominique Ceaux, « Aux harkis, la France reconnaissante », rapport remis à la ministre déléguée auprès de la ministre des armées, chargée de la mémoire et des anciens combattants, juillet 2018.
* 46 Proposition n° 44.
* 47 Agents contractuels de police auxiliaire, agents techniques occasionnels de police, gardes champêtres en zone rurale, agents de renseignement, auxiliaires médico-sociaux des armées et Français rapatriés originaires d'Afrique du nord de statut civil de droit local, ayant appartenu aux forces régulières françaises et participé aux opérations de maintien de l'ordre en Algérie, mais ayant quitté l'armée avant quinze ans de services, à l'exclusion de ceux qui ont effectué leur seul service militaire obligatoire dans les unités régulières.
* 48 Proposition n° 46.
* 49 Note de la Secrétaire d'État auprès de la ministre des armées à l'attention de la directrice générale de l'ONACVG, 10 janvier 2019.
* 50 La condition de domiciliation en France s'applique à l'ancien supplétif. Même installé à l'étranger, le conjoint ou l'ex-conjoint survivant est éligible à l'allocation viagère dès lors que l'ancien supplétif décédé était domicilié en France.
* 51 Décret n° 2016-188 du 24 février 2016 relatif aux modalités d'attribution de l'allocation prévue à l'article 133 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
* 52 La condition de domiciliation dans un autre État membre de l'Union européenne s'appliquerait également à l'ancien supplétif, quel que soit le lieu de résidence du conjoint ou de l'ex-conjoint survivant.