Projet de loi de finances pour 2022 : Conseil et contrôle de l'État

SECONDE PARTIE
LE DÉTAIL DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

Les crédits demandés pour la justice administrative augmentent de 6,5 % en CP toutes instances confondues et diminuent de 5,8 % en AE . Cette hausse est tirée par les recrutements : 41 créations d'emplois sont envisagées en 2022 . Les crédits de personnel progressent globalement de 2,7 % par rapport à 2021.

Le principal enjeu demeure l'adéquation des moyens du programme 165 avec la croissance continue du contentieux administratif et en particulier celui de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

A. LA CROISSANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU PROGRAMME 165 SE POURSUIT

Le programme 165 concentre 64 % des crédits de la mission , dont il est le plus important en volume.

1. Un poids important des dépenses de personnel en hausse constante sur les dernières années

Le budget du programme 165 est fixé à 469,45 millions d'euros en AE et à 451,71 millions d'euros en CP , soit une augmentation à périmètre courant de 3 % des autorisations d'engagement (AE) et de 2,8 % des crédits de paiements (CP) par rapport à 2021.

Évolution des crédits par action du programme 165

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2021	PLF 2022	Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (volume)	Évolution PLF 2022 / LFI 2021 (%)	FDC et ADP attendus en 2022
01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État	AE	29,2	30,4	+ 1,1	+ 3,9 %	0,0
	CP	29,2	30,4	+ 1,1	+ 3,9 %	0,0
02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel	AE	56,4	57,8	+ 1,4	+ 2,5 %	0,0
	CP	56,4	57,8	+ 1,4	+ 2,5 %	0,0
03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	AE	169,7	175,3	+ 5,5	+ 3,3 %	0,0
	CP	169,7	175,3	+ 5,5	+ 3,3 %	0,0
04 - Fonction consultative	AE	16,4	16,8	+ 0,4	+ 2,5 %	0,0
	CP	16,4	16,8	+ 0,4	+ 2,5 %	0,0
05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités	AE	8,4	8,9	+ 0,5	+ 5,8 %	0,0
	CP	8,4	8,9	+ 0,5	+ 5,8 %	0,0
06 - Soutien	AE	144,0	106,7	- 37,3	- 25,9 %	0,2
	CP	126,3	146,0	+ 19,7	+ 15,6 %	0,2
07 - Cour nationale du droit d'asile	AE	45,3	46,1	+ 0,8	+ 1,8 %	0,0
	CP	45,3	46,1	+ 0,8	+ 1,8 %	0,0
Total programme 165	AE	469,4	441,9	- 27,5	- 5,9 %	0,2
	CP	451,7	481,2	+ 29,5	+ 6,5 %	0,2
Dont hors CAS Pensions		353,8	377	+ 25,2	+ 6,6 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits demandés sont cette année encore largement supérieurs à la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 . À périmètre constant, l'écart entre le PLF 2022 et la programmation pluriannuelle est de seulement 4,8 millions d'euros en AE mais de 55 millions d'euros en CP .

Cet écart est principalement dû au renforcement accéléré des moyens de la CNDA d'une part, au recrutement de nouveaux personnels dans les différentes juridictions administratives d'autre part et enfin aux crédits destinés à la création de la cour administrative d'appel de Toulouse.

Programmation pluriannuelle des crédits du programme 164

(en millions d'euros)

	2018		2019		2020		2021		2022
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
LPFP 2018-2022	419,3	405,2	407,8	411,7	472,5	416,3	400,9	419,8	446,1	425,6
LFI (périmètre constant)	420,4	406,2	488,7	425,3	512,2	444,8	474,5	456,8	446,4 (PLF)	485,7 (PLF)
Écart à la LPFP	+1,1	+1	+80,9	+13,6	+39,7	+28,5	+73,6	+37	+0,3	+60,1
LFI (périmètre courant)	420,4	406,2	483,4	420,05	507,1	439,7	469,4	451,7	441,3 (PLF)	480,6 (PLF)
Écart à la LPFP	+1,1	+1	+75,60	+8,35	+34,6	+23,4	+68,5	+31,9	-4,8	+55

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Comme l'ensemble de la mission, les crédits du programme 165 sont essentiellement constitués de dépenses de personnel.

Ventilation par titre des crédits de paiement

(en millions d'euros)

	LFI 2020	LFI 2021	2022 PLF
Hors titre 2	78,3	84,4	103,4
Dont dépenses de fonctionnement	66,5	69,1	72,1
Dont dépenses d'investissement	11,8	15,3	31,3
Titre 2	361,4	367,3	377,2
Total	439,7	451,7	480,6

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits de rémunération s'élèvent à 377,2 millions d'euros, dont 101,6 millions d'euros de dotation au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions .

2. Un schéma d'emplois tendanciellement dynamique afin de faire face à l'augmentation du contentieux

L'évolution du programme s'explique notamment par la prise en compte de 41 créations d'emplois en 2022 destinées, d'une part au renforcement des tribunaux administratifs, d'autre part à la mise à disposition de trois magistrats auprès de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP). Ces créations d'emplois devraient être ventilées comme suit : 24 magistrats dans les tribunaux administratifs, 15 agents de greffe et deux membres du Conseil d'État. Les crédits de titre 2 progressent globalement de 2,7 % par rapport à l'année précédente, le volume contentieux augmentant quant à lui de 3 % sur la même période.

Ce relèvement du plafond d'emplois du programme s'ajoute à celui effectué en 2021, où 28 emplois nouveaux, dont 6 magistrats et 4 agents de greffes et 18 postes pour le nouveau tribunal administratif de Toulouse, avaient été créés. Pour 2021, le plafond d'emplois autorisé est de 4 253 ETPT, outre 45 reports d'emplois ouverts en 2020 mais non pourvus.

Emplois ouverts en 2021

Créations d'emplois LFI 2021	Créations 2021 + reports	Dont CAA de Toulouse	Dont CE	Dont TACAA	Dont CNDA
28	73	18	-1*	-5*	61

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Plus largement, le programme 165 bénéficie d'un schéma d'emplois positif depuis 2015. Dans un contexte de forte pression sur les juridictions administratives du fait de la dynamique des recours, le rapporteur spécial considère que ces emplois devraient permettre de répondre à la dynamique à l'oeuvre, notamment en lien avec l'ouverture de la neuvième cour administrative d'appel à Toulouse en 2022.

Évolution des emplois consommés depuis 2016

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Enfin, trois emplois sont destinés à la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) , dont les emplois de magistrats sont portés par le programme 165. Le vide juridique créé par la décision QPC du 9 septembre 2020 du Conseil constitutionnel, annulant l'obligation de paiement préalable des forfaits de post-stationnement avant recours devant la CCSP, a engendré un surcroît de recours devant la commission du contentieux du stationnement payant. Le nombre de requêtes a cru d'environ 20 % depuis cette décision, pour atteindre un total de 150 000 affaires en 2021 . La CCSP ne dispose cependant que d'une capacité de traitement à effectif constant de 70 000 affaires , d'où un accroissement mécanique du stock d'affaires pendantes. En conséquence, le recrutement de trois magistrats supplémentaires constitue selon le rapporteur spécial un moyen de soulager la CCSP et d'éviter un dérapage des délais de traitement .

3. Une amélioration de la consommation des emplois accordés au programme

Le rapporteur spécial avait regretté dans son dernier rapport budgétaire la sous-consommation du plafond d'emplois accordé au programme 165 . L'augmentation continue du schéma d'emplois depuis 7 ans n'est en effet légitime que lorsque les emplois accordés sont pourvus afin d'améliorer le délai de traitement des affaires. Cette sous-consommation des emplois est structurelle à l'échelle des dernières années.

Taux de consommation des emplois

	2016	2017	2018	2019	2020
Conseil d'État	641	652	653	642	680
CAA	656	655	648	670	657
TA	2 066	2 085	2 151	2 173	2 131
CNDA	380	421	476	584	634
CCSP	0	0	6	9	12
Total	3 743	3 813	3 934	4 079	4 114
Plafond d'emplois autorisé	3 819	3 899	3 956	4 125	4 224
Taux de consommation	98,0 %	97,8 %	99,4 %	98,9 %	97,4 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

La baisse du taux de consommation en 2020 s'expliquait par la crise sanitaire. La situation devrait être régularisée par un rattrapage en 2021, préalable indispensable selon le rapporteur spécial à l'ouverture de nouveaux crédits de personnel . Au 31 juillet 2021, l'exécution du plafond d'emplois s'élève à 4 205,8 ETPT, soit un taux prévisionnel de consommation du PAE autorisé (4 253 emplois) de 99 %.

En conséquence, le rapporteur spécial insiste sur le fait que les emplois accordés en 2022 doivent être entièrement consommés.

4. Une hausse des crédits hors titre 2 demandés en lien avec la création d'une neuvième chambre d'appel et la CNDA

Les dépenses d'investissement du programme 165 sont en forte hausse, en lien avec le programme immobilier dense des juridictions administratives. Les crédits de fonctionnement et d'investissement (titres 3 et 5) ont été fixés à 64 millions d'euros en AE (-37,3 %) et à 103,4 millions d'euros en CP (+22,5 %) .

Plusieurs projets immobiliers de grande ampleur sont en cours. L'éclatement des locaux de la CNDA sur quatre lieux différents, ainsi que la création d'une dizaine de nouvelles chambres ces deux dernières années, justifiaient un projet d'investissement immobilier destiné au relogement de cette juridiction ainsi que du tribunal administratif de Montreuil. Initialement prévue en 2015, cette relocalisation devrait finalement normalement intervenir en 2026.

Deux projets devraient toutefois être livrés sous peu : la nouvelle cour administrative d'appel de Toulouse, pour un coût total de 2,8 millions d'euros, au printemps 2022 et le tribunal administratif de Marseille , dont le chantier a pris du retard du fait de la crise sanitaire, mais qui devrait être occupé à partir de février 2022.

Les crédits accordés aux opérations immobilières du programme avaient déjà fait l'objet d'importants retards d'exécution . En outre, l'année 2020 a été marquée par les conséquences de la crise sanitaire sur les nombreuses opérations immobilières en cours .

Mais au-delà de la crise sanitaire, les importants retards subis par la plupart des opérations immobilières depuis plusieurs années conduisent à l'accumulation des chantiers. Le rapporteur spécial souligne l'attention qui doit être portée à la réalisation du schéma immobilier des juridictions administratives.

Par ailleurs, le budget 2022 intègre une revalorisation des dépenses informatiques , la crise sanitaire ayant révélé les importantes lacunes des systèmes d'information de la justice administrative. L'utilisation de l'application Télérecours étant obligatoire depuis 2018, elle implique la mise en place d'un parc informatique adapté. Toutefois, les économies induites par l'utilisation de Télérecours sont estimées à 3,4 millions d'euros pour la seule année 2020, selon les informations fournies au rapporteur spécial.