II. ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : POURSUIVRE LA REVALORISATION DE SES MÉTIERS ET ACCÉLÉRER LE DÉPLOIEMENT DU PLAN « 15 000 »
A. UNE CROISSANCE DE 7 % DES CRÉDITS, CONFORMÉMENT AUX AMBITIONS ANNONCÉES
Les crédits de paiement du programme « Administration pénitentiaire » proposés pour 2022 s'élèvent à 4,9 milliards d'euros , soit une augmentation de 31 millions d'euros environ par rapport à 2021 (+ 7,4 %) Les autorisations d'engagement s'élèvent à 6,5 milliards d'euros, soit une hausse de 278 millions d'euros environ par rapport à 2021 (+ 4,4%). Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », la hausse par rapport à 2021 est encore plus significative, puisqu'elle atteint 9 %.
En 2022, ce programme représente 51 % des autorisations d'engagement (AE) de la mission, et 43 % des crédits de paiement (CP) .
Évolution des crédits de l'administration pénitentiaire, à périmètre courant
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution (en %) |
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution (en %) |
|
|
01 - Garde et contrôle des personnes placées sous-main de justice |
3 403,4 |
3 538,3 |
+ 4,0 % |
2 744,5 |
3 109,7 |
+ 13,3 % |
|
02 - Accueil et accompagnement des personnes placées sous-main de justice |
2 471,7 |
2 562,5 |
+ 3,7 % |
1 145,6 |
1 038,0 |
- 9,4 % |
|
04 - Soutien et formation |
392,0 |
443,9 |
+ 13,3 % |
377,4 |
436,3 |
+ 15,6 % |
|
Total du programme |
6 267,1 |
6 544,7 |
+ 4,4 % |
4 267,6 |
4 584,0 |
+ 7,4 % |
Source : documents budgétaires
B. LA POURSUITE D'UNE POLITIQUE DE REVALORISATION DES MÉTIERS DE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
En 2022, les dépenses de personnel s'élèvent à 2,8 milliards d'euros , soit une augmentation de 73 millions d'euros environ par rapport à la loi de finances pour 2021. Cette hausse résulte de la création nette de 599 emplois pour le programme, mais également de mesures de revalorisation de la rémunération des agents.
Les 599 emplois créés se répartissent entre :
- d'une part, le renforcement des effectifs des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) , à hauteur de 250 emplois ;
- d'autre part, les effectifs prévus pour l'ouverture de nouveaux établissements en 2022 , à hauteur de 349 emplois . D'après les informations transmises par la direction de l'administration pénitentiaire, ces établissements comprennent les premières structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) dont le démarrage opérationnel est prévu en 2022 ou début 2023.
Répartition des créations de postes pour l'administration pénitentiaire pour 2022
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit également une enveloppe de 22 millions d'euros environ dédiée à diverses mesures catégorielle s au bénéfice des agents de l'administration pénitentiaire, dont notamment :
- une revalorisation du taux de la prime de sujétions spéciales (PSS) pour un coût de 3,4 millions d'euros, dans la continuité des revalorisations actées en 2018 ;
- la revalorisation de l'indemnité pour charges pénitentiaires des surveillants pénitentiaires , à hauteur de 4,5 millions d'euros, après la revalorisation déjà intervenue en 2021 ;
- la revalorisation des indemnités de nuit , pour un coût de 2,6 millions d'euros ;
- une nouvelle annuité du plan de requalification issu de la réforme du corps de commandement 15 ( * ) (pour environ 1 million d'euros).
Le rapporteur spécial considère que ces revalorisations sont nécessaires pour accompagner les mutations que connait la direction de l'administration pénitentiaire depuis plusieurs années . Sous l'effet des missions croissantes de celle-ci, les métiers des agents de l'administration pénitentiaire se sont progressivement diversifiés , et ne se résument plus désormais à un parcours linéaire en tant que surveillant. Les équipes régionales d'intervention et de sécurité (ERIS), les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), la montée en charge du renseignement pénitentiaire et la prise en charge des extractions judiciaires, constituent autant de débouchés désormais accessibles aux agents de l'administration pénitentiaire.
Bilan du transfert des extractions judiciaire à l'administration pénitentiaire
En 2020, le transfert des missions d'extractions judiciaires du ministère de l'intérieur vers celui de la justice est décidé, avec un principe de reprise progressive de cette fonction par région. Les effectifs transférés du ministère de l'intérieur au ministère de la justice, initialement estimés à 800 agents, ont été réévalués à 1 200 agents en 2013. Toutefois, d'après la direction de l'administration pénitentiaire, les effectifs étant toujours insuffisants, le taux d'impossibilités opposées à l'autorité judiciaire s'est sensiblement accru . Ainsi, en 2015 et 2016, de 4 % des missions requises pour l'année 2014, le taux est passé à 11 % fin 2015 et 21 % à la fin de l'année 2016. Début 2016, le plan de lutte antiterrorisme (PLAT 2) a prévu un nouvel abondement de 450 équivalents temps plein travaillé (ETPT), portant les effectifs dédiés aux extractions judiciaires à 1 650 ETPT. Fin 2018, 72 % des missions d'extractions judiciaires ont été réalisées par l'administration pénitentiaire. Le processus de transition des régions s'est achevé en novembre 2019.
En réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, la direction de l'administration pénitentiaire a toutefois souligné que « si l'on prend comme référence les deux dernières années, soit depuis l'achèvement du processus de reprise des missions en 2019, il apparait que les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) ont connu ces deux dernières années une augmentation de vacance de postes de 4,6% tous corps confondus ». Par conséquent, il apparaît que les effectifs demeurent encore insuffisants, incitant les directions interrégionales à recourir à des contractuels.
Enfin, le transfert de cette compétence constitue une charge budgétaire importante. En effet, en 2019, le coût moyen d'une extraction judiciaire a été estimé à 564,59 euros. Ce montant reste toutefois inférieur à l'évaluation initiale du ministère de l'intérieur qui estimait ce coût à 916,17 euros en 2013. En 2020, environ 100 000 extractions judiciaires ont été réalisées.
Source : commission des finances du Sénat.
L'accompagnement de ces personnels, tant au stade de la formation initiale que de la formation continue, passe nécessairement par le déploiement de moyens budgétaires à la hauteur de ces enjeux , a fortiori dans un contexte de radicalisation des détenus au sein des établissements pénitentiaires. Dans le cadre de ses travaux de contrôle budgétaire, le rapporteur spécial s'est rendu en septembre 2021 à l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP). Ses conclusions devraient être présentées à la commission des finances au début de l'année 2022.
* 15 D'après le projet annuel de performances, cette réforme comprend « la création d'un nouveau corps de chef des services pénitentiaires (catégorie A) alimenté par la requalification de 450 officiers (catégorie B), soit 90 promotions par an. Par ailleurs, est prévu un plan de requalification de 1 400 surveillants (catégorie C), dans le corps de commandement, soit 280 promotions par an. Enfin, 470 surveillants supplémentaires bénéficieront d'une promotion à des fonctions de gradés (...) sur une durée de quatre ans ».