B. UNE AMBITION BUDGÉTAIRE QUI DÉPASSE LA LOI DE PROGRAMMATION ET DE RÉFORME DE LA JUSTICE
1. Un dépassement de 568 millions d'euros par rapport à la loi de programmation
Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », les crédits de paiement de la mission s'élèvent en 2022 à 8,86 milliards d'euros , soit une hausse de 8 % par rapport à 2021 , ce dernier exercice ayant déjà lui-même fait l'objet d'une hausse de 8 % par rapport à 2020.
Ainsi, le montant de crédits de paiement proposé est supérieur de 568 millions d'euros par rapport à l'annuité 2022 prévue par l'article 1 er de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice 6 ( * ) . En tenant compte des effets de transfert, la différence avec la loi de programmation s'élève à 469 millions d'euros 7 ( * ) .
Alors que l'exercice 2020 avait été marqué par une sous-budgétisation par rapport à l'annuité fixée par la loi de programmation, pour la deuxième année consécutive, le projet de loi de finances propose une enveloppe budgétaire supérieure à celle prévue par la loi de programmation .
Par conséquent, la dernière année d'application de la loi de programmation vient acter un dépassement de 500 millions d'euros environ sur l'ensemble de la période 2018-2022 , avec une prévision de dépenses s'élevant à 38,7 milliards d'euros , contre 38,2 milliards d'euros initialement prévus 8 ( * ) .
Si le rapporteur spécial se félicite de la concrétisation d'une réelle ambition budgétaire pour la mission « Justice », en cohérence avec les attentes légitimes des citoyens , il s'interroge sur la valeur d'une loi de programmation pluriannuelle dont la mise en oeuvre fait l'objet d'un dépassement.
En outre, le rapporteur constate que les crédits proposés pour 2022 majorent la prévision inscrite dans la loi de programmation, en dépit du retard pris dans le déploiement du plan « 15 000 » visant à augmenter le nombre de places de prisons. Ainsi, une partie des crédits initialement fléchés pour ces dépenses immobilières a été redéployée à d'autres fins, en raison des aléas de la construction des nouveaux sites. D'après la direction du budget, en 2022, ce sont ainsi 433 millions d'euros de crédits immobiliers qui sont mobilisés au profit d'autres lignes budgétaires de la mission .
Les retards pris dans la mise en oeuvre des investissements immobiliers de la mission sont reflétés par la prépondérance de ceux-ci dans les restes à payer de la mission. Estimés à 8,06 milliards d'euros pour la fin de l'année 2021 , ils sont composés à 93 % des crédits d'investissement immobilier, répartis entre les programmes 166 « Justice judiciaire » et 107 « Administration pénitentiaire ».
Exécution et prévision des crédits de paiement hors contribution au CAS « Pensions » par rapport à la loi de programmation
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la direction du budget
2. La création de 720 nouveaux postes pour l'ensemble de la mission en 2022
Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit la création nette de 720 nouveaux postes , pour un coût total estimé à 155 millions d'euros , dont 80 % au bénéfice de l'administration pénitentiaire. En 2022, cette dernière regroupe 46 % des dépenses de personnel de la mission. Les créations de postes se répartissent de la façon suivante entre les programmes :
- 40 emplois pour la justice judiciaire ;
- 599 emplois pour l'administration pénitentiaire ;
- 51 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse ;
- 30 emplois pour la conduite et le pilotage de la justice.
Certes, ce nombre de créations de postes est inférieur à ce que prévoyait la loi de programmation pour l'annuité 2022, à savoir 1 220 équivalent temps plein (ETP). Toutefois, ce plafond est respecté en intégrant les 500 ETP recrutés par anticipation dès 2021 au bénéfice de la justice de proximité.
D'après la direction du budget, sur l'ensemble de la période 2018-2022 auront ainsi été créés 7 320 ETP , au lieu des 6 500 ETP initialement prévus par la loi de programmation, soit un écart de 820 ETP.
Répartition des créations de postes en 2022 entre les programmes
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Répartition des 720 créations de postes prévues en 2022 par catégorie
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », les dépenses de personnel augmentent de 4 %, notamment en raison des diverses mesures catégorielles qui s'élèvent à 49 millions d'euros , auxquels s'ajoutent 16 millions d'euros de financement par l'administration de la protection sociale complémentaire des agents. Ces augmentations s'inscrivent dans une politique de revalorisation des rémunérations des agents initiée depuis plusieurs exercices.
Le plafond d'autorisations d'emplois du ministère de la justice est fixé à 90 970 équivalents temps plein travaillés (ETPT) , soit une hausse d'environ 1,2 % par rapport à 2021.
3. Des dépenses hors dépenses de personnel également dynamiques
Hors dépenses de personnel, les crédits de paiement de la mission s'élèvent à 4,61 milliards d'euros en 2022 , soit une hausse de 12,3 % par rapport à 2021. Cette augmentation est essentiellement portée par le financement des dépenses suivantes pour l'ensemble de la mission :
- la construction et rénovation du parc immobilier , pour un montant total de 919 millions d'euros, soit une hausse de 10 % par rapport à la loi de finances pour 2021, dont près de 70 % concerne la mise en oeuvre du plan « 15 000 » pour l'administration pénitentiaire ;
- l'informatique , avec une enveloppe de 191 millions d'euros, soit une hausse de 30 % par rapport à la loi de finances pour 2021, dans la perspective de la mise en oeuvre du plan de transformation numérique du ministère de la justice (PTN) ;
- l'augmentation du budget de l'aide juridictionnelle , qui est porté à 615,2 millions d'euros, soit une hausse de 13 % par rapport à 2021 ;
- une hausse des crédits dédiés à l'aide aux victimes d'infractions pénales de 26 % environ par rapport à 2021, en s'élevant à 40,3 millions d'euros.
Évolution des crédits de paiement de la mission par titre
(en millions d'euros)
Source : commission du Sénat, à partir des documents budgétaires
* 6 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation pour les années 2018 à 2022 et de réforme de la justice.
* 7 D'après les réponses écrites au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.
* 8 Crédits de paiement hors contribution au CAS « pensions », d'après les données transmises par la direction du budget.