EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 6 octobre 2021 sous la présidence de Mme Catherine Deroche, présidente, la commission des affaires sociales a examiné la proposition de loi tendant à créer un droit de visite pour les malades, les personnes âgées et handicapées qui séjournent en établissements, dans la rédaction issue des amendements de la rapporteure.
Mme Corinne Imbert , rapporteure . - Avant tout, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution.
Je considère que ce périmètre comprend toutes dispositions relatives aux conditions d'exercice du droit de visite dans les établissements sanitaires et médico-sociaux.
En revanche, j'estime que ne présenteraient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé, tous amendements ayant, plus largement, pour objet l'exercice des autres composantes du droit à la vie privée en établissement de santé ou en établissement médico-social, ou les conditions générales de prise en charge des patients en établissement de santé ou d'accueil des personnes en établissement médico-social.
Cette proposition de loi a été cosignée par le président et plus d'une centaine de sénateurs du groupe Les Républicains, mais je ne crois pas que cette circonstance importe beaucoup, car le contenu de ce texte me semble de nature à nous rassembler très largement.
Son objet est aussi simple que son titre : il s'agit, premièrement, de mieux préciser les modalités d'application du droit qu'ont les personnes prises en charge à l'hôpital ou accueillies en établissement médico-social de recevoir la visite de leurs proches et, deuxièmement, de rendre ce droit inconditionnel pour les personnes en fin de vie.
Vous devinez quels événements récents ont motivé sa rédaction. Ces milliers de résidents mis à l'isolement dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), ces milliers de patients privés de visite à l'hôpital, ces milliers de personnes décédées et mises en sac - je pèse mes mots - sans avoir vu leurs proches ni même reçu les derniers soins que l'humanité doit aux défunts, nous les avons encore tous douloureusement présents à l'esprit.
J'ai cependant souhaité entendre à nouveau ces témoignages. J'ai donc auditionné, outre l'administration, les représentants d'établissements, des juristes, la vice-présidente du Comité consultatif national d'éthique (CCNE), la Défenseure des droits et un certain nombre de représentants d'usagers. Parmi eux figuraient les fondateurs du collectif « Tenir ta main », qui rassemble patiemment les milliers d'histoires de ceux qui n'ont pu dire adieu à leurs proches prisonniers - c'est le mot - de la gestion de crise. À présent, ces personnes tentent de vivre malgré l'angoisse et la culpabilité ; elles travaillent à faire un deuil difficile, voire impossible.
Si je les rappelle d'un mot, c'est parce que, réunis, ces cas particuliers finissent par circonscrire le problème précis que ce texte peut tenter de résoudre, c'est-à-dire les situations dans lesquelles la balance entre la protection du droit à recevoir des visites et la nécessité de protéger le plus grand nombre s'est trouvée trop gravement déséquilibrée en défaveur du premier.
Soyons clairs : il ne s'agit pas de pointer quiconque du doigt ni de refaire la commission d'enquête sur la gestion de la crise. Les directeurs d'établissement ont tout fait pour protéger leurs patients ou leurs résidents, avec les moyens dont ils disposaient à chaque instant ; et encore ne faisaient-ils le plus souvent qu'appliquer des directives nationales ou suivre les éléments de la communication officielle qu'une navigation sans visibilité ne pouvait que rendre fluctuants et erratiques, pour ne pas dire contradictoires.
Autrement dit, si ce texte peut donner le sentiment de vouloir remettre les pendules à l'heure, c'est uniquement parce qu'il entre plus naturellement dans la mission du législateur de rectifier ce qui dysfonctionne que de distribuer des encouragements.
Ce texte introduit donc dans la loi le droit des patients et résidents qui le souhaitent de recevoir des visites quotidiennes. Il en précise également les limites, car il va de soi qu'un tel droit ne saurait être absolu.
L'administration et un certain nombre de juristes objectent que ce droit est déjà garanti au plus haut niveau de la hiérarchie des normes et qu'il est décliné dans de nombreux documents de rang inférieur à la loi, tels la charte de la personne hospitalisée ou le livret d'accueil du résident en Ehpad. Tout cela est presque vrai, et le serait-ce totalement que ce serait encore insuffisant pour démontrer qu'il est inutile de légiférer.
C'est presque vrai, car le droit de visite est en réalité considéré comme une composante du droit à la vie privée. Du moins est-ce ainsi que le juge l'entend lorsqu'un contentieux est porté à sa connaissance, et encore faudrait-il distinguer entre la vie privée au sens du code civil et la vie privée au sens de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), définitions qui ne se recoupent pas totalement. Quoi qu'il en soit, ces dispositions ne sont pas de nature à rassurer : on peut souhaiter ne jamais en arriver à devoir demander au juge l'autorisation de voir son père ou sa mère à l'hôpital.
Les grands principes sont donc en réalité lointains et imprécis. Quant à leur traduction dans les documents de gestion quotidienne des établissements, elle est en effet répandue, mais il faut craindre que le retour à la normale post-covid ne parvienne à éteindre totalement les incompréhensions qu'elle suscite chez les usagers et leurs familles, soit parce que, le pic épidémique passé, les directeurs d'établissement font toujours preuve d'une prudence excessive, soit parce que l'on se rend compte à présent que les plages horaires de visites avaient jadis été trop étroitement délimitées, par mauvaise habitude ou par contrainte de personnel. Cette crainte, la Défenseure des droits l'a étayée devant moi sur la base des signalements reçus ces derniers mois.
La loi semble donc un véhicule approprié pour clarifier un principe important de gestion des établissements prenant en charge un public fragile. D'ailleurs, la loi mentionne le droit à la vie privée. Elle s'autorise même à être plus explicite sur d'autres de ses composantes : à l'hôpital, elle s'attarde sur les contours du droit au secret médical et, en établissement médico-social, sur le respect de l'intimité et de la dignité. Dès lors, y accoler, par souci de précision, le droit de recevoir des visites et en préciser le régime n'aurait rien d'aberrant.
On a parfois cru me rassurer en me disant que la seule manière efficace de procéder serait l'incitation au dialogue de proximité dans les établissements, et que le fait d'inscrire ce droit dans la loi serait au mieux un acte symbolique.
Or, jusqu'à preuve du contraire, la loi présente un caractère obligatoire et devra emporter l'harmonisation des pratiques pour assurer son respect. Inscrire dans la loi ce qui passe pour un usage plus ou moins répandu est donc bien plus que symbolique. Sinon, nous vous aurions invités la semaine dernière à supprimer tous les articles du code de la santé publique relatifs aux soins palliatifs au motif qu'« écarter les souffrances » a toujours fait partie du code de conduite médicale depuis qu'Hippocrate a rédigé De l'art , au V e siècle avant Jésus-Christ.
Tout dépend, me direz-vous, des dispositions précises que l'on inscrit dans la loi. J'en viens donc au contenu de ce texte.
L'article 1 er crée un droit de visite quotidien pour les patients des établissements de santé et les résidents des établissements médico-sociaux, lequel ne peut être subordonné à une information préalable de l'établissement, et l'article 2 précise les motifs pouvant fonder un refus de visite dans un établissement de santé.
Je vous proposerai de supprimer l'article 2 pour transférer son contenu dans un article 1 er un peu remanié et consacré aux seuls établissements de santé. Le droit de visite y serait codifié au sein du code de la santé publique, sa rédaction légèrement raccourcie pour ne pas imposer la fixation de « plages horaires de visites », et les motifs de refus de visite légèrement toilettés. D'une part, il s'agit de laisser le médecin chef de service ou, sur sa délégation, un autre professionnel de santé, apprécier la qualification du motif de refus de visite fondé sur un risque sanitaire ou d'ordre public, mais sans les détailler excessivement pour ne pas alourdir les procédures. D'autre part, il s'agit de formaliser un minimum une telle décision, en imposant sa motivation et sa notification sans délai.
L'article 3 procède de même pour les établissements médico-sociaux. Je vous proposerai de le codifier dans le code de l'action sociale et des familles. Je vous suggérerai également d'en alléger et d'en préciser légèrement la rédaction : en disposant que l'avis sur le risque sanitaire pouvant fonder un refus de visite peut être rendu par tout professionnel de santé désigné par le directeur en l'absence de médecin coordonnateur - en effet, les Ehpad ne sont pas seuls concernés et tous les Ehpad n'ont d'ailleurs pas de médecin coordonnateur ; en poussant à la formalisation de la décision de refus, qui devra être motivée et notifiée sans délai aux intéressés ; en précisant enfin que le règlement de fonctionnement de l'établissement, établi après consultation du conseil de la vie sociale (CVS), fixe les modalités de respect du droit de visite.
L'article 4 rend le droit de visite des personnes « en phase terminale d'une affection mortelle incurable » inconditionnel pour certains de leurs proches : descendants, ascendants, conjoints, membres de la fratrie ou personnes de confiance.
Là encore, je propose de codifier le dispositif dans le code de la santé publique, mais aussi de l'élargir, car, si l'idée est de rendre possibles les visites des êtres chers aux personnes dont la vie touche à sa fin, il faut être plus généreux : je propose de faire référence aux personnes « en fin de vie ou dont l'état requiert des soins palliatifs », notion que le code de la santé publique connaît déjà, et d'élargir le cercle des proches pouvant bénéficier d'un droit de visite : à ce titre, j'emprunte au code du travail la catégorie des personnes pouvant justifier la prise d'un congé de proche aidant.
L'article 5 tente de préserver les mesures qui précèdent de la menace que pourrait faire peser sur elles l'état d'urgence sanitaire. Il soumet les mesures réglementaires prises sous ce régime qui restreindraient le droit de visite pendant une seule journée à l'avis conforme motivé du conseil scientifique réuni au déclenchement d'une telle situation, inscrit dans le code de la santé publique par la loi du 23 mars 2020. En outre, il impose que l'application de telles mesures restrictives au-delà de 96 heures soit soumise à l'autorisation du législateur ; et il précise que ces mesures ne sauraient quoi qu'il arrive faire obstacle au droit de visite inconditionnel prévu à l'article 4.
C'est un mécanisme intéressant, que je propose de modifier légistiquement, mais aussi sur plusieurs points importants : en supprimant la mention d'un avis conforme, qui serait inconstitutionnelle, en ajoutant au comité scientifique le CCNE, qui m'a dit approuver cette précision, et en renonçant à préciser la durée d'application des mesures exceptionnelles nécessitant l'intervention du législateur, ce qui semble difficile à mettre en oeuvre sur le plan pratique.
L'article 6 dispose que le texte est d'ordre public, ce qui empêchera les stipulations contractuelles de contredire ces dispositions : c'est opportun.
Le texte me semble ainsi reposer sur un trépied solide : l'inscription dans la loi d'un principe fondamental qui y fait défaut et laisse, en conséquence, les usagers dans l'ignorance de leurs droits et les établissements à la tentation de la surprotection ; la responsabilité toutefois laissée aux directions d'établissements de le mettre en oeuvre, sans formalisme excessif ; l'introduction enfin de garde-fous contre les situations d'inhumanité que nous avons connues au printemps 2020, en sanctuarisant le droit de visite dans les cas extrêmes. C'est cette démarche que je vous propose de suivre en adoptant ce texte.
Mme Catherine Deroche , présidente . - Merci du beau travail que vous avez accompli sur ce texte, dont l'intitulé paraissait évident, mais qui n'était pas si simple à rédiger.
M. Alain Milon . - Cette proposition de loi institue un droit de visite quotidien : le personnel soignant et le personnel administratif des établissements auront pour obligation de le garantir. Pourra-t-on étendre cette obligation aux familles, pour assurer un devoir de visite ?
Mme Annie Le Houerou . - Le premier confinement a été brutal, tout particulièrement pour les personnes âgées, du fait de leur fragilité face au covid. Les liens affectifs et intergénérationnels ont été mis à mal. Les résidents des établissements ont été isolés des aidants familiaux. Les personnes ne pouvaient plus s'embrasser ni se voir. Les deuils ont été extrêmement difficiles, voire traumatisants. Le désespoir de certains patients ou résidents a été si fort qu'ils se sont laissé glisser vers la mort.
Ce texte entend apporter une réponse à ces drames, causés par les restrictions liées à l'épidémie. En ce sens, il vise à combler un vide juridique. Le droit définit déjà un cadre protecteur sans citer expressément le droit de visite. En vertu de l'article 9 du code civil, « chacun a droit au respect de sa vie privée ». Le code de l'action sociale et des familles précise l'exercice des droits et libertés individuels et les garantit. La charte de la Fondation nationale de gérontologie encadre, quant à elle, la présence et le rôle des proches.
Le droit commun n'a pas été modifié par les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence ; mais des consignes et des protocoles ont restreint la liberté d'aller et venir. C'est un droit souple qui s'est imposé, le ministère de la santé s'en remettant aux directives d'établissement en reportant la décision : la Défenseure des droits a dénoncé ce flou et cette absence de garantie d'un cadre légal.
Cette proposition de loi ne pourrait-elle pas imposer la consultation du CVS, pour que ces décisions fassent l'objet d'une concertation au sein des établissements avant que de telles restrictions ne soient imposées ? Les décisions prises ont beaucoup varié d'un établissement à l'autre.
Passé l'urgence extrême, qui a pu justifier des restrictions de visite pour des raisons de sécurité, la liberté d'appréciation laissée aux directeurs d'établissement a fait prospérer des restrictions, voire des interdictions disproportionnées. C'est d'ailleurs dans la période récente que ces plaintes se révèlent les plus nombreuses.
Ce texte instaure dans notre législation un droit de visite pour les résidents des Ehpad ou des foyers. Il prévoit qu'un patient en phase terminale ne peut se voir interdire un droit de visite quotidien. En ce sens, il répond au drame vécu par nombre de nos concitoyens pendant la crise sanitaire. Toutefois, il soulève quelques questions.
Si les visites ont été interdites, c'est avant tout pour protéger les patients et limiter la propagation d'un virus encore méconnu : or le présent texte n'apporte pas de réponse à une situation d'urgence exceptionnelle, telle que nous l'avons vécue et telle qu'elle pourrait encore se produire. Il faut distinguer le droit de visite en période normale et en période de crise sanitaire, où des mesures restrictives de protection se révèlent nécessaires.
Les saisines ont afflué sur le bureau de la Défenseure des droits, surtout en dehors de la période de crise aiguë : cela plaide pour la nécessité de légiférer afin de renforcer le droit existant et, surtout, les pratiques. Mais veillons à ne pas formaliser les contraintes à l'excès : on pourrait atteindre l'inverse du but visé. Une formalisation du refus signifié au demandeur reste indispensable : les amendements proposés par Mme la rapporteure vont précisément dans ce sens.
Mme Laurence Cohen . - Je remercie Mme Corinne Imbert pour le travail précis et fouillé qu'elle a mené. Mon groupe considère que cette proposition de loi est véritablement transpartisane. Elle répond aux difficultés auxquelles nous avons pu être confrontés dans notre vie personnelle ainsi qu'à celles qui nous ont été rapportées lors des auditions, notamment en ce qui concerne les phénomènes de glissement qu'ont connus de nombreuses personnes. Le texte ne résout pas tous les problèmes rencontrés en Ehpad, ni ceux des personnes en phase terminale, mais ce n'est pas son but. Nous le voterons.
M. Daniel Chasseing . - Mme Corinne Imbert a donné un aspect très pragmatique à cette proposition de loi, en précisant qu'elle dissociait les Ehpad et les établissements de santé. Je félicite les directeurs d'établissement et les professionnels de santé qui ont dû prendre en charge des patients dans les Ehpad touchés par des contaminations. Certaines familles ont été plus compréhensives que d'autres, face à la situation. Les directeurs d'établissement, les professionnels de santé et les médecins ont tous connu l'angoisse de devoir faire face à des contaminations et au décès de personnes en mauvais état général, qui risquaient d'être atteintes de covid.
Il fallait un texte clair pour préciser les conditions de refus de visite en Ehpad et dans les établissements de santé. Nous ne sommes pas à l'abri d'une épidémie qui se reproduirait.
Le droit de visite pour les malades en fin de vie a également été précisé et encadré. Je félicite Corinne Imbert pour ce travail utile. Le texte fournit des dispositions claires sur lesquelles les médecins et les directeurs d'établissement pourront s'appuyer.
Mme Brigitte Devésa . - Je remercie Mme Imbert pour son travail remarquable. La période a montré combien il était nécessaire de venir en aide aux personnes isolées. Le groupe Union Centriste soutient cette loi essentielle pour les aidants.
M. Martin Lévrier . - Merci à Mme la rapporteure d'avoir développé cette approche très intéressante du problème. Nous avons tous été confrontés, parfois de très près, à certaines difficultés. Les établissements sont nombreux où l'on a accompli un travail remarquable et fait preuve d'une humanité extraordinaire. Il faut aussi constater cet aspect très positif de la situation.
Je ne dirai pas que cette loi est une loi d'émotion, car je n'apprécie pas forcément le terme, même si j'assume l'avoir employé à propos d'autres textes qui le justifiaient. Toutefois, il reste très délicat de légiférer aussi rapidement, alors que la pandémie n'est pas achevée. Je m'abstiendrai donc, à titre personnel.
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - Je vous remercie pour les propos bienveillants que vous avez tenus à mon égard.
Madame Le Houerou, le droit souple est effectivement privilégié, pour l'instant, mais cela pose une question d'égalité et d'équité de traitement sur le territoire. D'où la nécessité d'établir un cadre. L'intervention du conseil de la vie sociale fait l'objet d'un amendement à l'article 3 visant à préciser que le règlement du fonctionnement de l'établissement fixe les modalités du droit de visite. En effet, ce règlement exige la consultation du conseil.
Madame Cohen, ce texte peut effectivement nous rassembler de manière transpartisane.
Je remercie M. Chasseing et Mme Devésa pour les propos qu'ils ont tenus.
Monsieur Lévrier, la vie sociale a pu être préservée dans certains établissements grâce à la mobilisation des équipes, alors qu'il n'était pas forcément très simple de le faire. Il ne s'agit pas d'émettre une valeur de jugement sur la manière dont la situation a été traitée. Dans les établissements médico-sociaux, on a eu recours à des tablettes pour recréer un lien social. Il n'en reste pas moins que la situation a été particulièrement difficile pour les personnes en fin de vie.
J'aime à dire que la météo de la veille est toujours plus facile à donner que celle du lendemain. Malgré une directive qui autorisait leur pratique au bout d'un mois, les soins mortuaires n'ont pas forcément été assurés partout. Il faut agir avec prudence. Cependant, il me semble qu'il était important de rendre le droit de visite inconditionnel pour les personnes en fin de vie ou en soins palliatifs.
À l'occasion du rapport d'information sur les soins palliatifs que nous avons réalisé avec Christine Bonfanti-Dossat et Michelle Meunier, nous avons visité la maison médicale Jeanne-Garnier, à Paris. Quinze jours après le début du premier confinement, les responsables de l'établissement avaient organisé la possibilité de visites pour les familles.
Monsieur Milon, le devoir de visite est important, mais il me semble difficile de pénaliser les familles.
M. Alain Milon . - On pénalise les établissements !
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - Le droit de visite existe. Il faudrait effectivement s'intéresser au devoir de visite.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - L'amendement COM-1 vise à codifier dans le code de la santé publique le droit de visite en établissement de santé. Il reprend ce faisant le contenu de l'article 1 er et de l'article 2 de la proposition de loi, en veillant à rendre son mécanisme plus souple et plus précis.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à supprimer l'article 2, car sa substance est reprise dans l'article 1 er .
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - L'amendement COM-3 vise à codifier dans le code de l'action sociale et des familles le droit reconnu au résident d'établissement médico-social de recevoir des visites, et à préciser légèrement sa rédaction. Il tend en effet à ce que l'avis sur le risque sanitaire pouvant fonder un refus de visite puisse être pris par tout professionnel de santé en l'absence de médecin coordonnateur. Il a également pour objet de formaliser la décision de refus, qui doit être motivée et notifiée sans délai aux intéressés. Enfin, il précise que le règlement de fonctionnement, établi après consultation du conseil de la vie sociale, fixe les modalités de respect du droit de visite.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à codifier dans le code de la santé publique le droit de visite inconditionnel des personnes en fin de vie, et à élargir doublement le dispositif. Sont ainsi concernées, plus largement que les personnes en phase terminale d'une affection mortelle incurable, les personnes en fin de vie ou dont l'état requiert des soins palliatifs, au sens que le code de la santé publique donne déjà à ce terme.
En outre, ces personnes pourront recevoir la visite d'un cercle plus étendu de proches, dont le périmètre a été emprunté, dans le code du travail, à celui des proches pouvant justifier la prise d'un congé de proche aidant.
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Corinne Imbert , rapporteure. - L'amendement COM-5 tend à réécrire le dispositif de l'article en tenant compte de la codification des dispositions précédentes. Il vise à ajouter au comité scientifique le Conseil national consultatif d'éthique, à retirer le caractère « conforme » de l'avis rendu par ces instances, qui serait inconstitutionnel, et à requérir l'exigence d'une autorisation législative lorsque l'atteinte au droit de visite excèdera 96 heures, ce qui serait difficile à mettre en pratique.
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification .
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
TABLEAU DES SORTS
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
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Mme IMBERT, rapporteure |
1 |
Modalités d'application du droit de visite en établissement de santé |
Adopté |
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Article 2
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Mme IMBERT, rapporteure |
2 |
Suppression de l'article |
Adopté |
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Article 3
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Mme IMBERT, rapporteure |
3 |
Modalités d'application du droit de visite en établissement médico-social |
Adopté |
|
Article 4
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Mme IMBERT, rapporteure |
4 |
Droit de visite inconditionnel pour les patients ou résidents en fin de vie |
Adopté |
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Article 5
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Mme IMBERT, rapporteure |
5 |
Protection du droit de visite sous le régime de l'état d'urgence sanitaire |
Adopté |