Proposition de loi tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance

Rapports législatifs

Rapport n° 11 (2021-2022), déposé le

Rapport n° 11 (2021-2022) de Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 octobre 2021

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N° 11

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 octobre 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi tendant à sécuriser l' intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l' aide sociale à l' enfance ,

Par Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .

Voir les numéros :

Sénat :

475 (2020-2021) et 12 (2021-2022)

L'ESSENTIEL

Réunie le 6 octobre 2021, la commission des lois du Sénat n'a pas adopté, sur le rapport de Jacqueline Eustache-Brinio (Les Républicains - Val-d'Oise), la proposition de loi n° 475 (2020-2021) tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (ASE) présentée par Jérôme Durain et le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain dans le cadre de son espace réservé.

La proposition de loi vise à faciliter l'obtention de titres de séjour pour les jeunes majeurs pris en charge par l'ASE après leur seizième anniversaire . Elle entend ainsi remédier aux situations où un jeune, pourtant inséré dans un parcours professionnel ou académique, fait l'objet d'une mesure d'expulsion après son accession à la majorité. Si ces situations existent, elles sont minoritaires. Elles sont également à l'origine d'importantes mobilisations et peuvent parfois faire l'objet de contentieux devant le juge administratif.

La proposition prévoit l'octroi de plein droit d'un titre de séjour aux mineurs non accompagnés (MNA) pris en charge entre 16 et 18 ans et suivant une formation professionnelle qualifiante ( article 1 ), un enseignement ou des études en France ( article 2 ). En conséquence de l'article 1, elle ouvre la possibilité d'une demande anticipée d'un titre de séjour pour ceux qui souhaitent travailler ( article 3 ). Enfin, le texte proposé élargit l'admission exceptionnelle au séjour aux MNA suivant un enseignement ou des études non qualifiantes ( article 4 ) et supprime l'appréciation de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine pour la délivrance des titres de séjour ( article 5 ).

I. LA PROCÉDURE ACTUELLE ENGENDRE UN FAIBLE NOMBRE DE REFUS DE TITRE DE SÉJOUR POUR LES JEUNES DEVENUS MAJEURS

A. L'OBLIGATION DE DÉTENTION D'UN TITRE DE SÉJOUR À LA MAJORITÉ

Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit l'obligation pour tout étranger âgé de plus de dix-huit ans qui souhaite séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois de détenir un titre de séjour. Il en résulte que les mineurs étrangers, sans considération de leur éventuelle prise en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance, ne sont tenus de détenir un tel titre qu'à compter de leur majorité .

Outre la possibilité de déposer une demande d'asile, les mineurs non accompagnés (MNA) pris en charge par l'ASE peuvent se voir délivrer un titre de séjour dans l'année suivant leur majorité. Les titres auxquels ils peuvent prétendre sont définis par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et varient en fonction de l'âge auquel ils ont été pris en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance. Le régime d'accession au séjour est toutefois plus favorable aux MNA recueillis avant l'âge de 16 ans .

Les voies d'accès au séjour pour les MNA recueillis par l'ASE

• Les mineurs recueillis avant l'âge de 16 ans

Ils obtiennent de droit à leur majorité une carte de séjour « vie privée et familiale » , valable pour une durée d'un an , sous réserve que trois conditions soient réunies :

- le caractère réel et sérieux de la formation suivie ;

- la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine (sont ainsi examinées la stabilité et l'intensité des liens développés sur le territoire national) ;

- un avis positif de la structure d'accueil sur l'insertion dans la société française .

Par ailleurs, les jeunes dont la situation correspond à ces critères et souhaitant travailler avant leur majorité peuvent se voir délivrer, à leur demande, cette même carte de séjour « vie privée et familiale » les autorisant à exercer une activité professionnelle.

• Les mineurs recueillis entre l'âge de 16 et 18 ans

Ils peuvent obtenir une carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » par le biais de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour, mais il ne s'agit pas d'un droit automatique . Pour ce faire, ils doivent, d'une part, justifier du suivi d'une formation destinée à leur apporter une qualification professionnelle depuis au moins six mois et, d'autre part, satisfaire les trois critères développés précédemment.

Par ailleurs, une circulaire du ministre de l'intérieur en date du 28 novembre 2012 a autorisé les préfets à délivrer à ces jeunes une carte de séjour temporaire « étudiant » sous la double condition que les trois critères précités soient réunis et que le mineur étranger concerné suive des études secondaires ou universitaires avec assiduité et sérieux.

La procédure d'examen des demandes de titre de séjour pour les MNA pris en charge par l'ASE repose tout d'abord sur un premier contrôle documentaire ayant pour objet de vérifier le respect des conditions d'établissement des documents d'état civil et de nationalité fournis à l'appui de la demande et de repérer d'éventuels indices matériels de falsification . En cas de doute sur l'authenticité de ces documents, les services de la police aux frontières sont saisis aux fins de procéder à une expertise documentaire.

Les services de la préfecture portent également une appréciation globale sur la situation de l'intéressé, au regard notamment du respect des critères énoncés précédemment et de l'absence de menace pour l'ordre public . Cet examen combine ainsi les conditions prévues aux articles L. 423-22 et L. 435-35 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatifs aux titres de séjours auxquels peuvent prétendre les jeunes majeurs pris en charge par l'ASE (cf. Infra ) avec la disposition transversale prévue à l'article L. 432-1 de ce même code qui prévoit que « la délivrance d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle ou d'une carte de résident peut, par une décision motivée, être refusée à tout étranger dont la présence en France constitue une menace pour l'ordre public ».

B. UN TAUX D'ACCÈS AU SÉJOUR ÉLEVÉ

L'examen de la demande de titre de séjour conduit dans plus de 90 % des cas (93,5 % en 2019 et 92 % en 2020 selon les données transmises par la direction générale des étrangers en France - DGEF) à l'octroi d'une carte de séjour temporaire . Ce niveau élevé est cohérent avec la politique conduite par les départements pour la prise en charge des MNA, qui représente un investissement humain, social et financier important. Sur le plan formel, il découle de la qualité de l'évaluation de minorité conduite par les services de l'ASE. Mais il reflète surtout la possibilité d'intégration de ces jeunes dans la société française, en particulier par leur engagement dans des formations professionnalisantes telles que l'apprentissage .

La situation des MNA engagés dans des études générales non professionnalisantes a également été soulignée lors des auditions de la rapporteure. En effet, ceux-ci ne disposent pas de voies d'accès spécifiques vers un titre de séjour mais doivent obtenir un titre « étudiant ». La DGEF a toutefois indiqué à la rapporteure que le fait de conduire des études secondaires ou universitaires ne constitue pas une entrave à l'octroi d'un titre de séjour puisque 671 cartes « étudiant » ont été délivrées à des jeunes majeurs étrangers en 2019 au titre de la circulaire du 28 novembre 2012 précitée, soit un taux d'approbation de 93,2 %.

En ce sens, la rapporteure rejoint les conclusions de la mission d'information de la commission des lois et de la commission des affaires sociales relative aux MNA 1 ( * ) , présentées le 28 septembre dernier. Dans la mesure où les demandes de titre effectivement déposées sont très majoritairement accordées, la facilitation de l'accès au séjour des MNA repose moins sur la modification du droit existant que sur l'amélioration de ses conditions de mise en oeuvre.

II. DES DIFFICULTÉS PROCÉDURALES QUI NE DOIVENT PAS CONDUIRE À SUPPRIMER LA MARGE D'APPRÉCIATION DE L'ADMINISTRATION

A. DES DIFFICULTÉS PROCÉDURALES À SURMONTER

Deux difficultés dans le traitement des dossiers de demande de titre de séjour ont été régulièrement soulignées à la rapporteure : les délais d'examen et les difficultés à faire admettre la validité de documents d'état civil .

1. L'anticipation du dépôt et de l'examen des demandes pour éviter les ruptures de droits

Si le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit l'obligation de demander un titre de séjour dans l'année qui suit le dix-huitième anniversaire, le temps nécessaire pour réunir les documents requis pour le dépôt de la demande puis pour l'instruction du dossier par l'administration peut être supérieur à un an et ponctuellement conduire à ce que des majeurs se retrouvent sans titre une fois leur dix-huit ans révolus.

L'anticipation dans le dépôt des demandes d'examen des dossiers et surtout dans la préparation des pièces nécessaires est donc un premier moyen de faire face aux difficultés . Depuis 2017, un protocole lie ainsi la ville de Paris et la préfecture de police afin de prévoir un examen anticipé des demandes de titres de séjour effectuées par les MNA pris en charge par l'ASE. Déposée six mois avant l'accession à la majorité, la demande est traitée selon une procédure dédiée par les services de la préfecture de police, garantissant son examen rapide . Les auditions conduites par la rapporteure, comme celles menées dans le cadre de la mission commune d'information sur les MNA, ont démontré l'efficacité de ce protocole. Plusieurs autres départements ont élaboré des protocoles similaires avec les préfectures. La DGEF a également fait part de la possibilité d'anticipation permise par la généralisation du dispositif d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM), adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

L'instruction du ministre de l'intérieur du 21 septembre 2020 sur l'examen anticipé des demandes de titres de séjour des mineurs étrangers confiés au service départemental de l'aide sociale à l'enfance prévoit également de généraliser, au moment de l'octroi d'une autorisation de travail, un premier examen de la validité des demandes de séjour qui seront déposées à la majorité, afin d'éviter les ruptures de droits. Ces initiatives vont dans le bon sens et permettront à droit constant de faciliter significativement l'accès au séjour des jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'ASE .

2. La reconnaissance de l'état civil établi par le pays d'origine : la nécessité d'un dialogue bilatéral

Plusieurs affaires récentes ont mis en avant les refus de titres de séjour fondés sur l'impossibilité de fournir des pièces d'état civil reconnues comme valables .

Selon les données transmises par la DGEF, seuls 6,5 % des dossiers soumis se soldent par un refus d'octroi d'un titre de séjour (395 dossiers en 2019). Si les motifs de refus comprennent quasi-systématiquement le défaut de validité des actes d'état civil, il s'agit rarement du seul motif et il n'est pas nécessairement prédominant.

A néanmoins été signalé le cas des demandeurs d'origine guinéenne, dont la validité des actes d'état civil serait quasi-systématiquement contestée en référence à une note d'actualité de la direction centrale de la police de l'air et des frontière de décembre 2017 faisant état d'une « fraude généralisée » relative aux actes d'état civil et aux jugements supplétifs « tenant lieu d'acte de naissance » en Guinée. Cette remise en cause entrainerait de grandes difficultés pour les jeunes d'origine guinéenne pour prouver leur état civil. Si la rapporteure constate qu'une telle difficulté n'est pas imputable au jeune demandeur, la solution réside fondamentalement dans une solution diplomatique et de coopération entre la France et la Guinée .

B. LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LES MARGES DE MANoeUVRE DE L'ADMINISTRATION ET L'EXAMEN INDIVIDUALISÉ DES DEMANDES

Les administrations ont fait part à la rapporteure de la nécessité pour elles de préserver leur liberté d'appréciation . Outre les considérations liées à l'ordre public, cet examen, au cas par cas, permet de prendre en compte la complexité des parcours, la volonté d'insertion et la nécessité de garantir la régularité des documents fournis pour l'accès au séjour en France . Cette capacité d'appréciation porte notamment sur la réalité, la stabilité et l'intensité des liens familiaux dans le pays d'origine ; elle doit être préservée.

Par ailleurs, la marge d'appréciation laissée au préfet est le fondement de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour . Cette indispensable souplesse permet d'accorder un titre de séjour aux jeunes qui ne remplissent pas complètement les critères de droit commun mais dont la situation exceptionnelle justifie toutefois l'octroi d'un titre.

Les mobilisations récentes pour l'accès des MNA jeunes majeurs à des titres de séjour font état de biais, voire d'arbitraire, dans l'appréciation faite par les services de l'État. En tout état de cause, ces biais doivent être relativisés et ne sauraient justifier que le législateur impose des règles limitant la capacité des préfets à se prononcer au cas par cas . Les décisions prises sont, en effet, susceptibles de recours devant le juge administratif, qui exerce un contrôle vigilant sur le respect par l'administration notamment du principe d'égalité. L'action des associations mais aussi des départements devant la justice est un frein puissant à tout refus injustifié .

Pour l'ensemble de ces raisons il a paru à la commission nécessaire que le débat sur les conditions d'accès au titre de séjour des jeunes étrangers non accompagnés pris en charge par l'ASE se tienne en séance, mais elle estime inadapté à la situation de ces jeunes de prévoir des mesures privant l'administration de son pouvoir d'appréciation sur chaque dossier . Elle n'a donc pas adopté les dispositifs prévus par la proposition de loi.

*

* *

À l'issue de ses travaux, la commission des lois n'a pas adopté la proposition de loi la proposition de loi n° 475 (2020 2021) tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance

En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1er et 2
Octroi de plein droit d'un titre de séjour aux jeunes confiés à l'aide sociale à l'enfance entre l'âge de 16 et 18 ans et suivant une formation professionnelle qualifiante, un enseignement ou des études

Les articles 1 er et 2 tendent à faciliter l'attribution d'un titre de séjour aux jeunes majeurs confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE) entre l'âge de 16 et 18 ans. Ils permettent l'octroi de plein droit à ces jeunes d'une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire » pour ceux suivant une formation destinée à apporter une qualification professionnelle (article 1), ou d'un titre « étudiant » pour ceux suivant un enseignement ou des études sur le territoire national (article 2).

La commission a estimé que l'amélioration de l'accès au séjour de ces jeunes reposait moins sur la modification du droit existant que sur l'amélioration de ses conditions de mise en oeuvre. En conséquence, elle n'a pas adopté les articles 1 er et 2.

1. L'état du droit : les titres de séjour accessibles aux jeunes majeurs étrangers diffèrent selon l'âge de leur prise en charge par les services de l'aide sociale à l'enfance

L'obligation de détention d'un titre de séjour pour séjourner sur le territoire national prévue par l'article L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ne s'applique pas aux étrangers mineurs. Ainsi, les mineurs non accompagnés (MNA) pris en charge par l'ASE ne sont soumis à l'obligation de détenir un titre de séjour qu'à compter de leur accession à la majorité.

En l'état du droit, les titres de séjour auxquels peuvent prétendre les jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'ASE varient selon l'âge auquel ladite prise en charge a été effectuée.

1.1. Les mineurs recueillis avant l'âge de 16 ans bénéficient de plein droit d'une carte de séjour temporaire

Les mineurs recueillis avant l'âge de 16 ans obtiennent, de droit et dans l'année suivant leur majorité, une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », valable pour une durée d'un an, sous réserve que trois conditions soient réunies 2 ( * ) :

- le caractère réel et sérieux de la formation suivie ;

- la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine : sont ainsi examinées la stabilité et l'intensité des liens développés sur le territoire national ;

- un avis positif de la structure d'accueil sur l'insertion dans la société française.

Par dérogation aux conditions fixées par l'article L. 412-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la délivrance de ces titres n'est pas conditionnée à la détention préalable d'un visa de long séjour. En revanche, la disposition transversale fixée par l'article L. 432-1 du même code, qui prévoit que « la délivrance d'une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle ou d'une carte de résident peut, par une décision motivée, être refusée à tout étranger dont la présence en France constitue une menace pour l'ordre public », peut, le cas échéant, conduire à refuser la délivrance d'un titre de séjour à tout jeune majeur en faisant la demande.

Par ailleurs, les jeunes dont la situation correspond aux critères précités et souhaitant travailler avant leur dix-huitième anniversaire peuvent se voir délivrer, à leur demande, une carte de séjour « vie privée et familiale » les autorisant à exercer une activité professionnelle 3 ( * ) .

1.2. Les mineurs recueillis entre l'âge de 16 et 18 ans peuvent se voir octroyer une carte de séjour temporaire à titre exceptionnel

S'agissant des mineurs recueillis entre l'âge de 16 et 18 ans, ils peuvent, en premier lieu, obtenir une carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » par le biais de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour4 ( * ), mais il ne s'agit pas d'un droit automatique. Pour ce faire, ils doivent justifier du suivi d'une formation professionnelle qualifiante depuis au moins six mois et satisfaire les trois critères énoncés précédemment.

En second lieu, une circulaire en date du 28 novembre 20125 ( * ) a autorisé les préfets à délivrer une carte de séjour temporaire « étudiant » sous la double condition que les trois critères précités soient réunis et que le jeune concerné suive des études secondaires ou universitaires avec assiduité et sérieux. Cette procédure octroie donc une importante marge d'appréciation au préfet, qui évalue au cas par cas la situation personnelle de ces jeunes et n'est pas tenu de délivrer un titre.

2. Les articles 1 er et 2 de la proposition de loi : octroyer de plein droit un titre de séjour aux MNA recueillis après 16 ans et engagés dans un parcours d'insertion

2.1. L'article 1 er : faciliter l'accès au séjour des jeunes suivant une formation destinée à leur apporter une qualification professionnelle

L'article 1 er de la proposition de loi modifie le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin de permettre l'octroi de plein droit d'une carte de séjour temporaire « salarié » ou « travailleur temporaire » aux jeunes confiés à l'ASE entre l'âge de 16 et 18 ans et suivant depuis au moins six mois une formation destinée à apporter une qualification professionnelle. Valable pour une durée d'un an, celle-ci serait délivrée dans l'année suivant l'accession à la majorité, sous réserve du caractère réel et sérieux du suivi de la formation, d'une part, et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion dans la société française, d'autre part. Enfin, l'article précise que la détention préalable d'un visa long séjour ne serait pas requise dans le cadre de cette procédure et que « la situation de l'emploi » ne pourrait être un obstacle à la délivrance de ces cartes.

Un tel système opèrerait une rupture significative avec la procédure d'admission exceptionnelle au séjour actuellement prévue pour les MNA recueillis après l'âge de 16 ans. Alors que celle-ci se caractérise par une importante marge d'appréciation accordée au préfet, le mécanisme proposé repose, quant à lui, sur la délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire. En outre, la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine ne ferait plus partie des critères d'appréciation utilisés par les services de l'État dans l'instruction des demandes.

2.2. L'article 2 : faciliter l'accès au séjour des jeunes suivant un enseignement ou des études en France

L'article 2 de la proposition de loi tend à octroyer de plein droit et dans les mêmes conditions que pour la procédure prévue à l'article 1 er une carte de séjour « étudiant » aux jeunes confiés à l'ASE entre l'âge de 16 et 18 ans et justifiant suivre depuis au moins six mois un enseignement ou des études en France. De la même manière, l'appréciation de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine ne ferait pas partie des critères d'examen puisque seraient seulement conservées la vérification du caractère réel et sérieux du suivi de la formation et l'émission d'un avis positif de la structure d'accueil sur l'insertion du jeune concerné dans la société française.

3. La position de la commission : optimiser la mise en oeuvre des procédures actuelles plutôt que modifier les voies d'accès au séjour

Si des difficultés d'accès au séjour peuvent ponctuellement être constatées s'agissant de MNA pris en charge par l'ASE après l'âge de 16 ans, la modification des voies d'accès au séjour par le législateur ne semble pas constituer la réponse adéquate. D'une part, le taux d'approbation élevé des demandes déposées tend à démontrer que la solution réside plutôt dans l'amélioration de la mise en oeuvre des procédures d'accès au séjour en vigueur, qui peut s'effectuer à droit constant. D'autre part, il apparaît indispensable de préserver les marges de manoeuvre de l'administration dans l'examen des demandes de titres de séjour.

3.1. Les difficultés d'accès au séjour des MNA recueillis après 16 ans tiennent moins aux procédures prévues par les textes qu'à leurs conditions de mise en oeuvre

Selon les données transmises par la direction générale des étrangers en France (DGEF), l'examen des demandes de titres de séjour déposées par des jeunes précédemment pris en charge par l'ASE conduit dans plus de 90 % des cas à l'octroi d'une carte de séjour temporaire (93,5 % en 2019 et 92 % en 2020). Des taux légèrement inférieurs ont été rapportés par le préfet délégué à l'immigration auprès du préfet de police de Paris au cours de son audition. Un point haut a néanmoins été atteint sur le ressort de la préfecture de police au cours du premier semestre de l'année 2021 avec un taux de 94,8 % d'approbation.

Demandes de titres de séjour formulées par des MNA
auprès de la préfecture de police de Paris

2019

2020

2021

Demandes déposées

164

321

287

Refus

19

44

15

Taux d'approbation

88,4 %

86,3 %

94,8 %

Source : Préfecture de police de Paris.

En termes de catégories de titres de séjour, le taux de satisfaction des demandes se situe également à un niveau élevé. En particulier, le fait de conduire des études secondaires ou universitaires non professionnalisantes ne constitue pas un obstacle à l'obtention d'une carte de séjour, et ce quand bien même les jeunes majeurs concernés ne disposent pas d'une voie d'accès dédiée. Selon la DGEF, 671 cartes « étudiant » ont été délivrées en 2019 à des jeunes majeurs étrangers au titre de la circulaire du 28 novembre 2012 précitée, soit un taux d'approbation de 93,2 %.

Demandes de titres de séjour formulées par des MNA
par catégorie de titre sur l'année 2019

Demandes déposées

Demandes approuvées

Demandes refusées

Taux d'approbation

Demandes déposées par les mineurs pris en charge avant 16 ans

2 901

2 695

206

92,9 %

Demandes déposées par les mineurs pris en charge après 16 ans

2 484

2 344

140

94,4 %

Demandes déposées au titre de la circulaire du 28 novembre 2012

720

671

49

93,2 %

Total

6 105

5 710

395

93,5 %

Source : DGEF.

Ces taux de satisfaction sont cohérents avec la politique conduite par les départements pour la prise en charge des MNA, qui représente un investissement humain, social et financier important. Ils reflètent surtout la possibilité d'intégration de ces jeunes dans la société française, en particulier par leur engagement dans des formations professionnalisantes telles que l'apprentissage.

Au vu de ces éléments, la rapporteure rejoint les conclusions de la mission d'information de la commission des lois et de la commission des affaires sociales relative aux MNA, présenté le 28 septembre dernier 6 ( * ) . Dans la mesure où les demandes de titre effectivement déposées sont très majoritairement accordées, il est clair que la facilitation de l'accès au séjour des MNA repose moins sur la modification du droit existant que sur l'amélioration de ses conditions de mise en oeuvre.

3.2. Les difficultés constatées dans la mise en oeuvre du droit d'accès au séjour peuvent être résorbées à droit constant

Deux difficultés principales dans le traitement des demandes de titre de séjour peuvent être identifiées : des délais d'examen parfois excessifs et des difficultés ponctuelles pour faire admettre la validité de documents d'état civil émanant de certains États, en particulier la Guinée. En tout état de cause, ces difficultés semblent pouvoir être résolues à droit constant.

a) L'anticipation du dépôt et de l'examen des demandes de titres de séjour pour éviter les ruptures de droit

Si le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit l'obligation de demander un titre de séjour dans l'année qui suit le dix-huitième anniversaire, le temps nécessaire pour réunir les documents requis pour le dépôt de la demande puis pour l'instruction du dossier par l'administration peut être supérieur à un an et ponctuellement conduire à ce que des majeurs se retrouvent sans titre une fois leurs dix-huit ans révolus.

Dans ce contexte, l'anticipation du dépôt et de l'examen des dossiers est un premier moyen de faire face aux difficultés rencontrées par les MNA dans l'accès au séjour. À cet égard, des actions portées tant par les acteurs locaux que par l'État ont permis des avancées et gagneraient à être répliquées.

Depuis 2017, un protocole lie par exemple la ville de Paris et la préfecture de police afin de prévoir un examen anticipé des demandes de titres de séjour effectuées par les MNA pris en charge au titre l'ASE . Déposée six mois avant l'accession à la majorité, la demande est traitée à travers un circuit dédié par les services de la préfecture de police, ce qui garantit la prise d'une décision avant l'accession à la majorité. Auditionné par la rapporteure, le préfet délégué à l'immigration auprès du préfet de police de Paris a mis en avant le caractère pragmatique et efficace de ce dispositif, qui permet d'éviter les ruptures de droits tout en préservant le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative. Plusieurs autres départements ont élaboré des protocoles similaires avec les préfectures .

Au niveau de l'État, une circulaire du ministre de l'intérieur du 21 septembre 2020 7 ( * ) prévoit également de généraliser, au moment de l'octroi d'une autorisation de travail, un premier examen de la validité des demandes de séjour qui seront déposées à la majorité . Cette possibilité vise à répondre aux cas où un jeune engagé dans une formation professionalisante et bénéficiant pour ce faire d'une autorisation de travail ne doive y mettre fin au moment de son accession à la majorité car il ne détient pas de titre de séjour 8 ( * ) .

La DGEF a enfin fait part de la possibilité d'anticipation permise par la généralisation du dispositif d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM) , adoptée par le Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale. Si les effets de cette réforme sur les délais de traitement des demandes de séjour ne peuvent être évalués avec certitude à ce stade, elle pourrait contribuer à l'accélération du traitement des demandes . Certes, l'objectif premier de ce traitement n'est ni de consolider l'état civil du jeune concerné ni d'examiner son éventuel droit au séjour. Néanmoins, il permettrait à l'administration de disposer immédiatement d'un premier niveau d'information sur la situation du jeune présentant une demande de titre de séjour.

b) La reconnaissance de l'état civil établi par le pays d'origine : la nécessité d'un dialogue bilatéral

Les difficultés à faire reconnaître l'état civil établi par le pays d'origine peuvent constituer un second obstacle dans l'accès au séjour des jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'ASE . Pour autant, l'ampleur de ces difficultés doit être relativisée. Selon les données transmises par la DGEF, seuls 6,5 % des dossiers soumis entrainent des refus d'octroi d'un titre de séjour (395 dossiers en 2019). Si les motifs de refus comprennent quasi-systématiquement le défaut de validité des actes d'état civil, il s'agit rarement du seul motif et il n'est pas nécessairement prédominant.

A néanmoins été signalé le cas des demandeurs d'origine guinéenne, dont la validité des actes d'état civil serait quasi-systématiquement contestée en référence à une note d'actualité de la direction centrale de la police de l'air et des frontières de décembre 2017 faisant état d'une « fraude généralisée » relative aux actes d'état civil et aux jugements supplétifs « tenant lieu d'acte de naissance » en Guinée 9 ( * ) . Cette remise en cause entrainerait de grandes difficultés pour les jeunes d'origine guinéenne pour prouver leur état civil. Si la rapporteure constate qu'une telle difficulté n'est pas imputable au jeune demandeur, la solution réside fondamentalement dans une solution diplomatique et de coopération entre la France et la Guinée .

3.3. Les marges de manoeuvre de l'administration dans l'examen des demandes de titres de séjour doivent être préservées

L'octroi de droit d'un titre de séjour aux MNA recueillis par l'ASE après l'âge de 16 ans n'apparaît, enfin, pas souhaitable dans la mesure où il viendrait significativement réduire les marges d'appréciation de l'autorité administrative. L'examen au cas par cas des dossiers est, en effet, une nécessité en ce qu'il permet de prendre en compte la complexité des parcours et la volonté d'insertion, surtout quand le jeune est arrivé récemment sur le territoire national.

Par ailleurs, la marge d'appréciation laissée au préfet est le fondement de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour . Cette indispensable souplesse permet d'accorder un titre de séjour aux jeunes qui ne remplissent pas complètement les critères de droit commun mais dont la situation exceptionnelle justifie toutefois l'octroi d'un titre.

Enfin, le préfet dispose certes d'une importante marge d'appréciation dans la délivrance des titres de séjour, mais ses décisions sont toujours susceptibles de recours juridictionnels . Le juge administratif exerce ainsi un contrôle vigilant sur le bien-fondé des décisions de refus de titre de séjour, au regard notamment du respect du principe d'égalité. À cet égard, l'action des associations mais aussi des départements devant la justice est un frein puissant à tout refus injustifié .

3.4. Un dispositif qui soulève des difficultés juridiques

L'adoption du dispositif proposé par l'article 1er de la proposition de loi créerait potentiellement une redondance avec la procédure d'admission exceptionnelle au séjour actuellement prévue par les textes . Alors que les mêmes critères sont utilisés pour l'examen de la demande 10 ( * ) , l'article 1 er de la proposition de loi prévoit une délivrance de droit tandis que l'article L. 435-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit un octroi à titre exceptionnel. Cette concurrence potentielle n'est pas réglée par la proposition de loi, qui ne propose qu'une retouche à la marge du dispositif d'admission exceptionnelle au séjour 11 ( * ) .

Pour l'ensemble de ces raisons, la commission a estimé nécessaire que le débat sur les conditions d'accès au séjour des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'ASE se tienne en séance, mais elle a jugé inadapté à la situation de ces jeunes de prévoir des mesures privant l'administration de son pouvoir d'appréciation sur chaque dossier, et ce d'autant plus que les difficultés constatées pourraient probablement être résolues à droit constant .

La commission n'a pas adopté les articles 1 er et 2.

Article 3
Demande par anticipation d'un titre de séjour pour les jeunes recueillis par l'aide sociale à l'enfance entre l'âge de 16 et 18 ans et suivant une formation professionnelle qualifiante

L'article 3 est une conséquence de l'article 1 er de la proposition de loi qui prévoit une nouvelle voie d'accès au séjour pour les MNA recueillis par l'ASE après leur seizième anniversaire. Il tend à permettre aux jeunes concernés et souhaitant travailler d'obtenir par anticipation une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » les autorisant à exercer une activité professionnelle avant leur majorité.

Dans la mesure où la commission n'a pas adopté l'article 1 er , la commission n'a pas adopté l'article 3, qui est privé d'effet.

L'article L. 421-35 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile permet aux mineurs de plus de 16 ans pris en charge par les services de l'ASE avant cet âge et souhaitant travailler d'obtenir, à leur demande, une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » leur permettant d'exercer une activité professionnelle avant leur majorité ou de suivre une formation requérant une autorisation de travail . La délivrance par anticipation d'une telle carte est uniquement conditionnée au respect des trois critères utilisés postérieurement dans le cadre de l'admission au séjour : le caractère réel et sérieux de la formation suivie ; la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine ; un avis positif de la structure d'accueil sur l'insertion dans la société française.

L'article 3 de la proposition de loi tend à élargir le bénéfice de cette demande par anticipation aux jeunes recueillis par l'ASE après l'âge de 16 ans et qui seraient éligibles à l'octroi de plein droit d'une carte de séjour temporaire au titre du dispositif proposé par l'article 1 er . Pour ce faire, il modifie l'article L. 421-35 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin d'y introduire la référence audit dispositif.

Dans la mesure où la commission n'a pas adopté l'article 1 er , l'article 3 de la proposition de loi se trouve privé d'objet et n'a donc pas été adopté par la commission .

La commission n'a pas adopté l'article 3.

Article 4
Ouverture de l'admission exceptionnelle au séjour aux jeunes pris en charge entre l'âge de 16 et 18 ans par l'aide sociale à l'enfance et dont la formation n'est pas destinée à apporter une qualification professionnelle

L'article 4 tire les conséquences de l'article 1 er de la proposition de loi et tend à élargir le périmètre de l'admission exceptionnelle au séjour aux jeunes MNA recueillis avant leur seizième anniversaire et justifiant suivre un enseignement en France ou y faire des études, y compris lorsque la formation en question n'est pas destinée à apporter une qualification professionnelle.

En cohérence avec la position exprimée l'article 1 er , la commission n'a pas jugé nécessaire de modifier les voies d'accès au séjour des jeunes majeurs étrangers et n'a pas adopté l'article 4.

1. L'état du droit : des possibilités infra-législatives d'accès au séjour pour les MNA recueillis après 16 ans et suivant des études secondaires ou universitaires

Les MNA pris en charge par l'ASE après leur seizième anniversaire et suivant des études secondaires ou universitaires qui ne sont pas destinées à leur apporter une qualification professionnelle ne disposent pas d'une voie d'accès au séjour dédiée une fois leur majorité acquise . En effet, la procédure d'admission exceptionnelle au séjour établie par l'article L. 435-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile s'adresse aux seuls jeunes de cette catégorie suivant une formation destinée à apporter une qualification professionnelle.

Pour autant, l'accès au séjour de ces jeunes a été facilité par voie de circulaire . Ainsi, la circulaire du 28 novembre 2012 12 ( * ) a autorisé les préfets à leur délivrer une carte de séjour temporaire « étudiant » sous la double condition que les trois critères de droit commun de l'admission au séjour prévus par l'article L. 423-22 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile 13 ( * ) soient satisfaits et que le jeune concerné suive lesdites études avec assiduité et sérieux.

2. L'article 4 de la proposition de loi : élargir le périmètre de l'admission exceptionnelle au séjour

L'article 4 tend à élargir le périmètre de l'admission exceptionnelle au séjour en permettant à un étranger pris en charge par l'ASE après 16 ans et justifiant suivre un enseignement en France ou d'y faire des études de se voir délivrer une carte de séjour « étudiant », et ce quand bien même la formation ne serait pas destinée à lui apporter une qualification professionnelle.

3. La position de la commission : un accès au séjour déjà satisfaisant des MNA suivant des études secondaires ou universitaires

Le fait de suivre des études secondaires ou universitaires qui ne sont pas destinées à apporter une qualification professionnelle ne constitue pas un obstacle à l'obtention d'un titre de séjour pour les jeunes recueillis après l'âge de 16 ans. Selon les données communiquées par la DGEF au cours de son audition par la rapporteure, 671 cartes « étudiant » ont été délivrées à des jeunes majeurs étrangers en 2019 au titre de la circulaire du 28 novembre 2012 précitée pour 49 refus, soit un taux d'approbation de 93,2 %. Au regard de ces éléments, l'accès au séjour des intéressés est pleinement effectif et l'intervention du législateur apparaît superflue .

En outre, le dispositif proposé par l'article 4 de la proposition de loi comporte des imprécisions . La notion « d'enseignement non destiné à apporter une qualification professionnelle » apparaît en tout état de cause trop floue et trop large pour être réellement opérationnelle. Le champ couvert est potentiellement si vaste qu'il ne permettrait d'exclure aucune formation, y compris des formations délivrées à titre purement privé.

La commission n'a pas adopté l'article 4.

Article 5
Suppression de l'examen de la nature des liens de l'étranger avec son pays d'origine pour l'attribution d'un titre de séjour à un jeune majeur précédemment confié à l'aide sociale à l'enfance

L'article 5 tend à supprimer l'appréciation de la nature des liens de l'étranger avec sa famille restée dans le pays d'origine des critères pris en compte pour la délivrance d'une carte de séjour temporaire aux jeunes majeurs pris en charge par l'ASE au cours de leur minorité.

En ce qu'il permet une appréciation exhaustive de la situation des jeunes concernés, ce critère demeure pertinent pour la prise d'une décision relative à l'accès au séjour de ces jeunes. En conséquence, la commission n'a pas adopté l'article 5.

La nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine fait partie des critères d'appréciation utilisés pour examiner les demandes de titre de séjour déposées par les jeunes étrangers pris en charge par l'ASE au cours de leur minorité . Il s'applique tant aux demandes formulées par les MNA recueillis avant l'âge de 16 ans 14 ( * ) qu'à celles émises au titre de l'admission exceptionnelle au séjour par les MNA pris en charge entre 16 et 18 ans 15 ( * ) . Concrètement, ce critère conduit le préfet à examiner la réalité, la stabilité et l'intensité des liens développés sur le territoire national et de les confronter à ceux conservés dans le pays d'origine.

L'article 5 de la proposition de loi entend supprimer ce critère des éléments pris en compte pour la délivrance d'un titre de séjour, sans distinction selon l'âge de la prise en charge à l'ASE. L'auteur de la proposition de loi estime en effet dans l'exposé des motifs qu'il « pose d'évidentes difficultés par l'usage détourné qui en est fait ».

Pour autant, la rapporteure estime que ce critère conserve sa pertinence . Ainsi que l'a indiqué la DGEF au cours de son audition, son examen au cours de l'instruction de la demande de titre de séjour permet, le cas échéant, d'identifier les jeunes dont les liens familiaux et personnels ne se situent pas sur le territoire national et pour lesquels la délivrance d'un titre de séjour ne se justifie pas. Le cas échéant, ces jeunes sont redirigés vers leur pays d'origine où ils conservent leurs attaches et peuvent être mieux accompagnés. Si ce critère n'est logiquement pas pris en compte au moment de l'admission à l'ASE, qui relève de la protection de l'enfance, ce critère trouve en revanche tout son sens dans le cadre de l'accès au séjour .

Selon les données communiquées par la préfecture de police de Paris et la DGEF, les refus de titres de séjour ne se fondent que marginalement sur le critère de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine, qui est utilisé avec discernement par les préfets. Pour rappel seules 6,5 % des demandes de titres se sont soldées par un refus au cours de l'année 2019. Par ailleurs, le bon usage de ce critère est rigoureusement contrôlé par le juge administratif . Le système semble donc suffisamment équilibré en l'état et ne nécessite pas de modification par le législateur.

La commission n'a pas adopté l'article 5.

*

* *

À l'issue de ses travaux, la commission des lois n'a pas adopté la proposition de loi la proposition de loi n° 475 (2020-2021) tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance

En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

__________

MERCREDI 6 OCTOBRE 2021

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - La proposition de loi de Jérôme Durain et plusieurs de ses collègues vise à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (ASE).

Les questions relatives à la prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) font l'objet d'une attention soutenue de la part du Parlement et des pouvoirs publics depuis plusieurs années. La semaine dernière encore, nos collègues Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Henri Leroy et Xavier Iacovelli ont présenté à la commission des lois et à la commission des affaires sociales un rapport d'information important sur le sujet. À cette occasion, ils ont notamment formulé des recommandations sur l'objet de cette proposition de loi, à savoir l'accès au séjour des MNA. Nous y reviendrons par la suite.

Cette proposition de loi a été inspirée à Jérôme  Durain par un cas particulier, celui de  Laye Fodé Traoré, dont nous avons tous entendu parler. Ce jeune Guinéen pris en charge par l'aide sociale à l'enfance à l'âge de 16 ans bénéficiait d'un contrat d'apprentissage dans une boulangerie de Besançon, mais, arrivé à sa majorité, il n'a pas obtenu de titre de séjour et s'est vu notifier une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Il a néanmoins pu être régularisé par le préfet. D'autres cas similaires ont fait l'objet de contentieux devant le juge administratif.

Ces cas révèlent-ils un dysfonctionnement qui nécessiterait l'intervention du législateur ? Les éléments factuels que j'ai pu obtenir des administrations au cours de mes auditions me laissent penser qu'il y a effectivement parfois des difficultés à résoudre, mais que supprimer par la loi le pouvoir d'appréciation de l'administration ne serait pas une solution adaptée.

Les deux premiers articles de la proposition de loi visent à permettre l'octroi de plein droit d'un titre de séjour aux MNA recueillis après 16 ans et suivant soit une formation professionnelle qualifiante - c'est l'objet de l'article 1 er -, soit un enseignement ou des études en France, comme le prévoit l'article 2.

Le régime d'accession au séjour actuel est, en effet, plus favorable aux mineurs recueillis avant 16 ans. Ils bénéficient d'un titre de plein droit, sous réserve du respect de trois conditions seulement : le caractère réel et sérieux de la formation suivie ; la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine ; un avis positif de la structure d'accueil dans la société française.

Les MNA recueillis entre 16 et 18 ans doivent, eux, passer par la procédure d'admission exceptionnelle au séjour. Elle permet au préfet d'accorder un titre aux MNA suivant une formation professionnelle qualifiante et satisfaisant les mêmes critères.

Selon les données transmises par la direction générale des étrangers en France (DGEF), plus de 92 % de l'ensemble des demandes de titre déposées par des MNA trouvent une issue favorable. Ce chiffre montre bien que le problème ne réside pas dans les voies d'accès au séjour : elles sont pleinement opérantes lorsqu'elles sont mises en oeuvre dans de bonnes conditions.

Cela est également valable pour les titres étudiants. Le fait de conduire des études secondaires ou universitaires non professionnalisantes ne constitue pas un obstacle à l'obtention d'une carte de séjour, et ce quand bien même les MNA concernés ne disposent pas d'une voie d'accès dédiée. En effet, une circulaire de 2012, dite circulaire Valls, a permis de leur accorder un titre sur la base de l'admission exceptionnelle au séjour. Selon la DGEF, 671 cartes « étudiant » ont été délivrées en 2019 sur ce fondement.

Ces taux élevés d'octroi de titre de séjour sont cohérents avec la politique conduite par les départements pour la prise en charge des MNA, qui représente un investissement humain, social et financier important. Ils reflètent également la possibilité d'intégration de ces jeunes dans la société française, en particulier par leur engagement dans des formations professionnalisantes telles que l'apprentissage.

Les difficultés existent, mais sont minoritaires. Je suis également convaincue qu'elles peuvent être résorbées à droit constant.

Premier obstacle à l'admission au séjour, les délais de traitement excessifs peuvent être résolus par des dispositifs de dépôt et d'examen anticipé des demandes. Par exemple, la ville de Paris et la préfecture de police ont mis en place depuis 2017 un protocole spécifique. Il prévoit le dépôt des demandes de titres des MNA six mois avant l'accession à la majorité et leur traitement au travers d'un circuit dédié. La prise d'une décision avant les 18 ans est systématique et les ruptures de parcours sont ainsi évitées. D'autres départements ont également signé des protocoles avec les préfectures. Au niveau de l'État, une circulaire du 21 septembre 2020 doit permettre de généraliser, au moment de l'octroi d'une autorisation de travail, nécessaire notamment pour les MNA qui entrent en apprentissage, un premier examen de la validité des demandes de séjour qui seront déposées à la majorité. Ces mesures me paraissent bien plus efficaces qu'une intervention du législateur.

Le deuxième obstacle a trait aux difficultés à faire reconnaître la validité des documents d'état civil. Je souligne tout d'abord qu'en 2019 seuls 6,5 % des dossiers se sont soldés par des refus. De plus, un refus ne repose jamais sur un critère unique. Si des difficultés récurrentes sont ensuite constatées, comme dans le cas de la Guinée, la solution réside fondamentalement dans une solution diplomatique et de coopération entre la Guinée et la France.

Enfin, et surtout, je ne suis pas favorable à l'octroi de plein droit d'un titre aux MNA recueillis après 16 ans, car il viendrait significativement réduire les marges d'appréciation du préfet, qui sont à mon sens indispensables. Outre les considérations liées à l'ordre public, l'examen au cas par cas des demandes permet de prendre en compte la complexité des parcours et la volonté d'insertion, particulièrement quand le jeune est arrivé récemment sur le territoire national.

Par ailleurs, la marge d'appréciation laissée au préfet est le fondement de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour. Dans la pratique, les préfets disposent toujours des moyens de régulariser la situation d'un jeune qui ne satisfait pas complètement les conditions d'admission, mais pour qui l'octroi d'un titre est pleinement justifié.

Enfin, les décisions des préfets sont toujours susceptibles de recours juridictionnels et le contrôle du juge administratif est rigoureux.

Il me semble donc que le système actuel est équilibré et qu'à une modification des voies d'accès au séjour il faut préférer l'amélioration des procédures de dépôt et d'examen des demandes. En ce sens, je rejoins totalement les recommandations émises par les rapporteurs de la mission d'information sur les MNA.

Je serai plus brève sur les articles suivants. L'article 3 est une conséquence de l'article 1 er : il vise à permettre le dépôt anticipé des demandes de titre de séjour qui seraient formulées selon la procédure prévue par la proposition de loi. Par cohérence, je n'y suis pas favorable.

L'article 4 vise à élargir le périmètre de l'admission exceptionnelle au séjour aux jeunes pris en charge entre l'âge de 16 et 18 ans et dont la formation n'est pas destinée à apporter une qualification professionnelle.

Comme je l'ai évoqué précédemment, cela est déjà permis depuis 2012 par une circulaire et cette procédure est pleinement appliquée. Il n'est donc nul besoin de le préciser dans la loi.

Enfin, l'article 5 est plus délicat. Il tend à supprimer l'appréciation de la nature des liens de l'étranger avec sa famille restée dans le pays d'origine dans les critères pris en compte pour la délivrance d'un titre à un jeune majeur étranger pris en charge par l'ASE.

Concrètement, ce critère conduit le préfet à examiner la réalité, la stabilité et l'intensité des liens développés sur le territoire national et de les confronter à ceux conservés dans le pays d'origine. Il permet d'écarter les demandes de titres de séjour des jeunes majeurs dont l'essentiel des liens familiaux et personnels demeure dans le pays d'origine et qui y seraient, le cas échéant, mieux accompagnés.

S'il n'est logiquement pas pris en compte au moment de l'admission à l'ASE, qui relève de la protection de l'enfance, ce critère trouve en revanche tout son sens dans le cadre de l'accès au séjour. Par ailleurs, les décisions de refus de titre ne se fondent que très marginalement sur ce critère, comme j'ai pu le vérifier au cours de mes auditions. Là aussi, son bon usage est soumis au contrôle scrupuleux du juge administratif. Il me semble donc qu'il conserve toute sa pertinence.

Le sujet des MNA est éminemment important et justifie que nous ayons ce débat en séance, dans le cadre de l'espace réservé. En revanche, ce texte ne me paraît pas apporter une solution à la difficulté soulevée et je vous propose donc de ne pas l'adopter.

M. Jérôme Durain , auteur de la proposition de loi . - Je remercie le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain d'avoir inscrit ce texte dans la niche du 13 octobre prochain. Je salue le travail de la rapporteure, même si je suis en désaccord avec elle.

Il aurait fallu commencer par modifier le titre de la loi, qui est un peu long, pour l'appeler « loi Ravacley », du nom de ce boulanger de Besançon, un patron qui n'est pas un militant politique ou syndical, mais qui s'est mobilisé pour son apprenti. Celui-ci faisait du bon travail, était inséré, avait appris un travail, mais du jour au lendemain il s'est vu notifier une OQTF, laquelle pouvait d'ailleurs ne pas être conduite à son terme. Ce type de situation n'est pas si marginal.

Je le dis à mes collègues de la droite que je sais soucieux de l'argent public, on peut mettre fin à ce gâchis humain, financier et procédural, qui remet en cause le fonctionnement de l'institution judiciaire et des centres de rétention administrative (CRA), ainsi qu'à cette bureaucratie inutile.

Vous estimez, madame la rapporteure, que tout cela peut être résolu à droit constant ; nous pensons le contraire. L'accompagnement d'un MNA coûte 25 000 euros par an. Si tout cela ne sert qu'à renvoyer ces jeunes à la frontière, alors on a travaillé pour rien.

Je suis d'accord avec votre propos sur le rapport qui nous a été présenté la semaine dernière : certaines propositions permettraient d'améliorer la situation.

Je voudrais dissiper un malentendu. Derrière votre argumentaire il y a l'idée que nous allons créer un appel d'air. Mais supprimer le pouvoir discrétionnaire d'appréciation du préfet ne crée en rien une automaticité et une régularisation de plein droit. Les critères qui sont fixés seront de toute façon examinés. Aujourd'hui, nous avons une automaticité inverse. Il m'est arrivé de confier un dossier de régularisation pour une famille qui le méritait à un préfet prenant ses fonctions dans le département : il m'a répondu qu'il acceptait, mais qu'il n'en prendrait plus aucun autre. Pour tous les autres dossiers, le refus sera donc automatique...

Les critères qui existent dans la loi s'appliquent de plein droit : un jeune qui n'a pas de bonnes notes, ne manifeste pas de volonté d'intégration et se comporte mal n'aura de toute façon pas de titre de séjour. Il n'y a pas, je le redis, d'appel d'air.

Le droit constant n'est pas une bonne situation : des cas comme celui de Besançon, nous en voyons tous les mois dans nos départements. En tant que sénateurs, nous sommes sollicités et nous envoyons des courriers aux préfets pour demander des régularisations.

Autre argument sous-jacent, qui n'a pas été développé ici, mais que j'ai parfois entendu : on se demande pourquoi ce ne sont pas des Français qui font le travail. C'est ainsi ! Ce sont des boulots difficiles, ces jeunes sont méritants, mais le système est imparfait. Évitons de nous retrouver dans la situation de la Grande-Bretagne, qui connaît une pénurie de main-d'oeuvre.

Le protocole conclu entre la Ville de Paris et la préfecture est une bonne expérience. On peut attendre que les choses se résolvent in fine par des grèves de la faim et une communication autour des mobilisations locales, mais cela ne me paraît ni humain, ni digne, ni respectueux de la tradition de notre pays.

Il n'y a pas de danger de péril migratoire en vue. Il est de bon esprit que d'essayer de modifier à la loi à la marge.

M. Jean-Yves Leconte . - Lorsque nous constatons un dysfonctionnement dans l'application des lois, c'est le rôle du Parlement de proposer des modifications. Or il se trouve que le cas que nous avons évoqué est emblématique : il a suscité une large mobilisation et a été résolu de manière satisfaisante, mais beaucoup d'autres ne le sont pas.

Des jeunes sur lesquels les départements ont beaucoup investi ont un parcours d'intégration réussi puis, du jour au lendemain, parce qu'ils ne sont plus mineurs, se retrouvent seuls pour gérer leur admission au séjour, une difficulté qui ne se posait pas auparavant. C'est la raison pour laquelle il faut changer les choses. Des dizaines de cas ne trouvent pas d'issue positive.

La République doit traiter tous les êtres humains qu'elle a accueillis de la même manière, quelle que soit leur nationalité. Ce n'est pas parce que c'est un Guinéen, et qu'il y a des difficultés avec l'état civil de ce pays, qu'il doit être traité différemment d'un ressortissant d'un pays comme le Maroc, où il n'y a pas de tels problèmes.

Il faut changer les choses, et c'est au Parlement de le faire. Un jeune sans document d'identité devenu majeur depuis quelques jours n'est pas capable, seul, lorsqu'il n'a pas la chance d'être soutenu par des citoyens mobilisés, d'avoir recours au juge administratif pour résoudre son problème. On ne doit pas se contenter de dire qu'une personne vulnérable a les armes du droit pour se défendre ; on doit trouver une solution qui lui permette de continuer son parcours d'intégration.

Il n'existe aucune automaticité : les critères sont stricts, et l'administration les évalue. Les mots ont un sens : on parle d'admission « exceptionnelle ». Nous proposons, pour notre part, que l'admission soit naturelle et logique, sauf en cas de problème.

En matière de droit des étrangers, il existe de véritables injustices. Adopter cette proposition de loi permettrait de travailler à l'amélioration de ce droit.

M. Alain Marc . - Je voudrais souligner la qualité du travail de notre rapporteure. Nous sommes saisis de ce type de problématique, que nous étudions avec les sous-préfets et les préfets. Adopter cette proposition de loi nous ferait aller vers une automatisation de l'obtention des titres de séjour, ce qui me gêne considérablement.

Nous voulons que les préfets retrouvent de l'efficacité. Dans ce domaine, lorsque les parlementaires travaillent de concert avec le préfet de département, les choses se passent bien. Personnellement, je suis favorable à ce que les préfets conservent leur pouvoir d'appréciation.

Je ne voterai donc pas cette proposition de loi.

Mme Maryse Carrère . - Certains jeunes majeurs étrangers sont pris en charge par les départements depuis plus de quatre ans et formés par l'école de la République. On investit dans leur formation et du jour au lendemain, parce qu'ils ont 18 ans, ils font l'objet d'une OQTF : c'est d'une extrême violence pour ces jeunes qui ont mis un espoir dans notre pays.

Je voterai cette proposition de loi. Car ces jeunes viennent souvent pallier des difficultés de recrutement dans de nombreuses filières en tension. Dans mon département, nous étions aux côtés de la chambre de métiers et de l'artisanat et de la fédération du bâtiment et des travaux publics pour soutenir certains jeunes majeurs étrangers auprès du préfet. Les artisans venaient nous supplier de garder ces jeunes !

J'aimerais aussi souligner la différence entre les départements. Le droit constant n'est aujourd'hui peut-être pas suffisant : dans certains départements, les préfets donnent des autorisations de travail pour les jeunes majeurs en apprentissage quasiment systématiquement ; dans les Hautes-Pyrénées, ce n'est pas le cas, et il faut se battre et argumenter. La justice ne donne pas toujours raison au préfet : quelques jeunes ont gagné et il a été enjoint au préfet de leur délivrer un titre de séjour d'un an avec autorisation de travail.

L'appréciation du préfet n'est donc pas toujours sûre et équitable. Parfois, celui-ci ne donne pas d'explications à ses décisions de refus : il est difficile pour les jeunes de comprendre pourquoi ils n'ont pas reçu de titre de séjour.

Cette proposition de loi a le mérite de fixer un cadre plus clair et plus transparent. Elle conduit non pas à une automatisation, mais à une règle plus juste et plus équitable.

Mme Nathalie Goulet . - La proposition qui nous est soumise a au moins le mérite de poser la question des MNA. Après le rapport de la commission des lois et de la commission des affaires sociales, on voit bien qu'il n'est pas possible de rester à droit constant.

Les responsabilités de l'État en l'espèce sont majeures. Je ne suis pas d'accord avec Jean-Yves Leconte : l'État devrait vérifier les états civils bien en amont. Le département où le jeune arrive n'est pas celui où il sera domicilié après la répartition faite par le ministère de la justice, ce qui pose problème. D'autant que les départements ne communiquent pas entre eux sur le sujet.

Je comprends les critiques faites par mes collègues et la rapporteure, mais nous devons avoir un débat pour mettre le Gouvernement devant ses responsabilités. Tout le monde parle d'immigration en ce moment - c'est un irritant.

Il faut essayer d'amender largement le texte avec les propositions de la commission des lois et celles des affaires sociales, de façon à obtenir des réponses du Gouvernement sur des sujets qui sont de la compétence de l'État.

Mme Agnès Canayer . - Je comprends la générosité des auteurs de ce texte, notamment leur volonté de trouver une solution pour ces MNA qui se retrouvent à l'âge de 18 ans dans des situations complexes. J'ai été présidente d'une mission locale : on nous demande d'intégrer des jeunes dans des dispositifs, notamment la garantie jeunes, pour qu'ils obtiennent un titre de séjour. C'est le monde à l'envers ! Ces dispositifs qui reposent normalement sur l'engagement des jeunes sont utilisés à des fins de régularisation, ce qui est contreproductif.

Il existe aujourd'hui des solutions - je pense aux conventions passées avec les acteurs de l'insertion pour anticiper les 18 ans des jeunes et mettre en place un parcours d'intégration. Un dispositif quasi automatique qui porte atteinte à la liberté d'appréciation du préfet ne va pas dans le bon sens.

Je suivrai les conclusions de la rapporteure.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je remercie le groupe socialiste d'avoir mis en débat ce sujet très sensible. J'ai été frappé par les chiffres cités par la rapporteure : ils montrent que le système fonctionne globalement et que les situations d'exception qui ont poussé nos collègues à légiférer sont marginales. Faut-il pour autant changer la loi ? Je ne le pense pas compte tenu des garanties de notre système judiciaire.

Il ne s'agit pas de n'importe quels enfants : ils sont confiés à l'ASE, et sont donc encadrés. Ils sont en lien avec des associations, dont il faut souligner l'excellent travail sur le terrain. Si des cas sont ressentis comme injustes, il est possible d'aller jusqu'à la Cour européenne des droits de l'homme.

Dans mon département, l'adoption de cette peine créerait un bouleversement monumental ! Il faut aller vers un système qui permette aux départements de mieux assumer leurs responsabilités, au lieu de changer la législation.

Je suivrai la position de la rapporteure.

Mme Marie Mercier . - Je félicite la rapporteure pour son travail. Je partage l'état d'esprit de Jérôme Durain : nous venons du même département et de la même ville. À Chalon-sur-Saône, le centre interprofessionnel de formation d'apprentis (CIFA) prend en charge ces jeunes, qui ont pratiquement tous un parcours exemplaire.

Je m'occupe plus particulièrement de quelques dossiers. Deux de ces jeunes ont fait une formation de boucher, sont devenus bouchers, et tout va bien. Un autre a fait une formation d'horticulture, mais il n'a pas trouvé d'emploi. Il s'est alors tourné vers une formation de boulanger, sauf qu'il n'a plus l'âge - il est né en 2000 - pour bénéficier de ce dispositif. Adopter cette proposition de loi n'apporterait aucun changement pour lui. Dernier cas que je veux vous citer, celui d'un jeune dont on m'avait dit qu'il était extraordinaire et pour lequel j'avais « mis mes tripes » sur la table : le préfet m'a fait savoir qu'il n'était ni mineur ni isolé, et qu'il avait de faux papiers d'identité. Les préfets ont des informations confidentielles que nous n'avons pas. Chaque situation est particulière et il faut laisser l'État instruire le dossier, et la direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) donner son avis. L'ASE a des failles dans l'accompagnement des mineurs, et nous devons être très vigilants sur ce sujet.

La République doit accueillir nos jeunes, mais de manière légale.

M. Philippe Bas . - Chacun d'entre nous peut vivre des situations individuelles où son sens de l'humanité et de la solidarité est interpellé. Mais nous avons aussi une responsabilité. Le caractère automatique de la délivrance de titres de séjour que prévoit cette proposition de loi contribue à créer des opportunités pour la mise en place ou le développement de filières d'immigration clandestine.

Ces filières sont devenues à l'échelle mondiale un bon moyen, pour des enfants à qui les parents veulent donner un avenir, de franchir les continents et les océans pour rejoindre des pays comme les nôtres, être pris en charge par l'ASE et trouver ensuite les moyens de régulariser leur situation. Il est normal de soutenir ces enfants quand ils sont réellement mineurs, ce qu'il faut toujours vérifier. Il est également normal d'aider, avec les contrats « jeune majeur » dans les départements, ceux qui ont montré des mérites particuliers. Mais le caractère automatique de la délivrance des titres de séjour est une limite à ne pas franchir pour prévenir de graves dérives.

C'est la raison pour laquelle je suis les préconisations de notre rapporteure.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio , rapporteure . - Je partage les derniers propos de notre collègue Philippe Bas sur les risques que pose ce texte, en particulier s'agissant des filières de passeurs. Le taux de délivrance des titres à ces jeunes dans le cadre de l'admission exceptionnelle au séjour est de 94 % : ils ont donc tous une chance. Les préfets doivent pouvoir examiner au cas par cas les dossiers, car les situations sont toutes différentes.

L'automatisation ne va pas aider le jeune. Celui-ci doit prouver qu'il a envie de s'insérer, de travailler dans le pays dans lequel il souhaite rester. Je préside la commission des titres de séjour du Val-d'Oise : je peux vous dire que des services entiers du département examinent de près ces situations.

Pour finir, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre inclut les dispositions relatives aux voies d'accès au séjour ouvertes aux jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'ASE, et les dispositions relatives à la procédure et aux critères d'examen des demandes de titre de séjour formulées par les jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'ASE.

EXAMEN DES ARTICLES

M. François-Noël Buffet , président . - Aucun amendement n'ayant été déposé, je mettrai successivement aux voix les articles du texte.

Articles 1 er , 2, 3, 4 et 5

Les articles 1 er , 2, 3, 4 et 5 ne sont pas adoptés.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45
DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS
DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS »)

Si le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, depuis la révision du 23 juillet 2008, dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis », le Conseil constitutionnel estime que cette mention a eu pour effet de consolider, dans la Constitution, sa jurisprudence antérieure, reposant en particulier sur « la nécessité pour un amendement de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie » 16 ( * ) .

De jurisprudence constante et en dépit de la mention du texte « transmis » dans la Constitution, le Conseil constitutionnel apprécie ainsi l'existence du lien par rapport au contenu précis des dispositions du texte initial, déposé sur le bureau de la première assemblée saisie 17 ( * ) . Pour les lois ordinaires, le seul critère d'analyse est le lien matériel entre le texte initial et l'amendement, la modification de l'intitulé au cours de la navette restant sans effet sur la présence de « cavaliers » dans le texte 18 ( * ) . Pour les lois organiques, le Conseil constitutionnel ajoute un second critère : il considère comme un « cavalier » toute disposition organique prise sur un fondement constitutionnel différent de celui sur lequel a été pris le texte initial 19 ( * ) .

En application des articles 17 bis et 44 bis du Règlement du Sénat, il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur les irrecevabilités résultant de l'article 45 de la Constitution, étant précisé que le Conseil constitutionnel les soulève d'office lorsqu'il est saisi d'un texte de loi avant sa promulgation.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des Présidents, la commission des lois a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 6 octobre 2021, le périmètre indicatif de la proposition de loi n° 475 (2020-2021) tendant à sécuriser l'intégration des jeunes majeurs étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance .

Elle a considéré que ce périmètre incluait :

- les dispositions relatives aux voies d'accès au séjour ouvertes aux jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'aide sociale à l'enfance (ASE) ;

- les dispositions relatives à la procédure et aux critères d'examen des demandes de titre de séjour formulées par les jeunes majeurs étrangers précédemment pris en charge par l'ASE.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

M. Jérôme Durain , sénateur de la Saône-et-Loire

Ministère de la justice

Direction générale des étrangers en France (DGEF)

M. Ludovic Guinamant , sous-directeur du séjour et du travail

M. Christophe Debeyer , chef du bureau de l'immigration familiale

Préfecture de police de Paris

M. Julien Marion , préfet délégué à l'immigration auprès du préfet de police de Paris

Personnalité qualifiée

M. Michel Caron , président de l'association laïque pour l'éducation, la formation, la prévention et l'autonomie (ALEFPA), auteur rapport « Les enfants de l'exil »

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-475.html

* 1 Rapport d'information de MM. Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli et Henri Leroy, fait au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales, http://www.senat.fr/notice-rapport/2020/r20-854-notice.html

* 2 Article L. 423-22 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 3 Article L. 421-35 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 4 Article L. 435-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 5 Circulaire du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière (NOR : INTK1229185C).

* 6 Rapport d'information n° 854 (2020-2021) de MM. Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli et Henri Leroy, fait au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales du Sénat : « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale ».

* 7 Instruction du 21 septembre 2020 relative à l'examen anticipé des demandes de titres de séjour des mineurs étrangers confiés au service départemental de l'aide sociale à l'enfance.

* 8 L'article L. 5221-5 du code du travail dispose qu'une autorisation de travail « est accordée de droit aux mineurs isolés étrangers pris en charge par l'aide sociale à l'enfance, sous réserve de la présentation d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation ».

* 9 Note d'actualité de la DCPAF du 1 er décembre 2017 relative aux fraudes documentaires organisées en Guinée (Conakry) sur les actes d'état civil (n° 17/2017).

* 10 Ces critères seraient le suivi d'une formation professionnelle qualifiante depuis plus de 6 mois, le caractère réel et sérieux de ce suivi et l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion dans la société française. S'agissant de l'appréciation de la nature des liens avec la famille restée dans le pays d'origine, il n'est pas retenu dans l'article 1 de la proposition de loi et son article 5 prévoit sa suppression dans le cadre de la procédure exceptionnelle d'admission au séjour.

* 11 Cf. Infra.

* 12 Circulaire du 28 novembre 2012 relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière (NOR : INTK1229185C).

* 13 Cf. commentaire de l'article 1.

* 14 Article L. 423-22 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 15 Article L. 435-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 16 Cf. commentaire de la décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010 - Loi portant réforme des retraites.

* 17 Cf. par exemple les décisions n° 2015-719 DC du 13 août 2015 - Loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne et n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016 - Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias.

* 18 Décision n° 2007-546 DC du 25 janvier 2007 - Loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-1040 du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions et modifiant le code de la santé publique.

* 19 Décision n° 2020-802 DC du 30 juillet 2020 - Loi organique portant report de l'élection de six sénateurs représentant les Français établis hors de France et des élections partielles pour les députés et les sénateurs représentant les Français établis hors de France.

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