B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UN NOUVEAU RETARD DANS LA RÉFORME DES AIDES AU LOGEMENT S'AJOUTE AUX EFFETS DE LA CRISE SANITAIRE
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » comprend à titre principal les crédits destinés au financement des aides personnelles au logement (APL). Ses dépenses en 2020 sont de 12,5 milliards d'euros , soit 78,4 % des crédits de paiement de la mission « Cohésion des territoires ».
L' action 01 « Aides personnelles », qui porte la quasi-totalité des crédits du programme, assure le versement de la subvention d'équilibre de l'État au fonds national d'aide au logement (FNAL), qui compense lui-même le montant des aides versées aux organismes de sécurité sociale. Il s'agit du plus important dispositif de transfert au profit des ménages inscrit dans les comptes de l'État , représentant 17,4 milliards d'euros en comptabilité générale sur un total de 58,2 milliards d'euros de transferts aux ménages 4 ( * ) .
L' action 02 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » apporte un soutien financier au réseau des associations départementales d'information sur le logement (ADIL). Enfin l' action 03 « Sécurisation des risques locatifs » contribue au financement de la garantie des risques locatifs (GRL) pour les contrats en cours 13 ( * ) .
Évolution des crédits par action du programme 109
(en millions d'euros et en %)
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2019 |
2020 |
Exécution / prévision 2020 |
Exécution 2020 / 2019 |
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Exécution |
Prévision LFI |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
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01 - Aides personnelles |
AE |
14 059,0 |
12 028,4 |
13 884,6 |
+ 1 856,2 |
+ 15,4 % |
- 174,4 |
- 1,2 % |
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CP |
14 059,0 |
12 028,4 |
13 884,6 |
+ 1 856,2 |
+ 15,4 % |
- 174,4 |
- 1,2 % |
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02 - Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
AE |
8,0 |
8,4 |
8,3 |
- 0,1 |
- 1,6 % |
+ 0,3 |
+ 3,5 % |
|
CP |
8,0 |
8,4 |
8,3 |
- 0,1 |
- 1,6 % |
+ 0,3 |
+ 3,5 % |
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|
03 - Sécurisation des risques locatifs |
AE |
2,6 |
2,1 |
0,6 |
- 1,5 |
- 70,1 % |
- 2,0 |
- 75,9 % |
|
CP |
2,6 |
2,1 |
0,6 |
- 1,5 |
- 70,1 % |
- 2,0 |
- 75,9 % |
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Total programme |
AE |
14 069,5 |
12 038,9 |
13 893,5 |
+ 1 854,6 |
+ 15,4 % |
- 176,1 |
- 1,3 % |
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CP |
14 069,5 |
12 038,9 |
13 893,5 |
+ 1 854,6 |
+ 15,4 % |
- 176,1 |
- 1,3 % |
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LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI est égale aux crédits votés, le programme 109 ne recevant ni fonds de concours, ni attribution de produits.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les crédits consommés ont été en forte sur-exécution de près de 1,9 milliard d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale. Il a donc été nécessaire d'ouvrir des crédits supplémentaires à due concurrence en cours d'exercice, ce qui a été réalisé par la quatrième loi de finances rectificative du 30 novembre 2020.
Évolution des crédits en cours d'exercice
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
La nécessité d'une ouverture de crédits apparaît également dans la courbe d'exécution des crédits du programme : l'apport de crédits par le collectif budgétaire du 30 novembre était nécessaire pour permettre la reprise des versements au FNAL, et donc aux organismes de sécurité sociale chargés de l'attribution des aides.
Crédits disponibles et consommés en 2020
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données Chorus
Le coût des aides personnelles au logement suit une tendance à la baisse depuis 2017 .
En 2020, les dépenses du programme 109 n'ont toutefois diminué que de 176 millions d'euros en 2020 par rapport à 2019, contre une diminution de 2 030 millions d'euros prévus en loi de finances initiale. C'est que la réforme tendant à adapter presque en temps réel le niveau des prestations aux évolutions des revenus des bénéficiaires a été une nouvelle fois repoussée en raison de la crise. Or sa mise en oeuvre présente à présent des difficultés nombreuses.
1. Le coût des aides personnelles au logement a diminué de manière significative depuis 2017
Les aides au logement sont versées par les administrations de sécurité sociale (caisses d'allocations familiales et mutualité sociale agricole). Cette dépense est compensée par le fonds national d'aide au logement (FNAL). Le FNAL, dont les ressources ont été de 17,0 milliards d'euros en 2020, est alimenté principalement par les crédits de l'action 01 du programme 109, à hauteur de 13,9 milliards d'euros, mais aussi par des cotisations des employeurs à hauteur de 2,5 milliards d'euros ainsi que par une contribution exceptionnelle d'Action Logement pour 0,5 milliard d'euros et des ressources fiscales affectées.
Le montant des charges du FNAL est un indicateur du coût total des aides personnelles au logement .
Ces charges diminuent progressivement depuis le point haut atteint en 2017 . En quatre ans, sur les hypothèses du projet de loi de finances pour 2021, la baisse serait de 2,3 milliards d'euros, soit 12,7 %.
Évolution du montant des charges du FNAL depuis 2016
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires
Cette diminution du coût des aides pour le FNAL , qui a un impact direct sur le budget de l'État, ne pèse toutefois que partiellement sur les bénéficiaires finaux . Il faut en effet distinguer deux types de mesures.
D'une part, des mesures de régulation budgétaire ont diminué les prestations sans compensation pour les allocataires. C'est le cas de la réduction de 5 euros des aides personnalisées au logement à l'été 2017, de la suppression des aides personnelles au logement servies pour l'accession à la propriété et du gel du montant des aides en 2018, ainsi que de la limitation à 0,3 % de l'indexation des aides en 2019 puis en 2020. L'impact de la sous-indexation a été estimé à 400 millions d'euros par an en 2020 5 ( * ) .
D'autre part, la diminution du coût des APL provient aussi de la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui consiste en une diminution du loyer dans les logements sociaux, accompagnée d'une réduction des aides au logement pour les locataires qui en bénéficient. Cette réduction des aides, qui est légèrement inférieure à la diminution du loyer, ne correspond donc pas à un impact négatif sur la situation des bénéficiaires.
Le montant des économies générées par la RLS a été de plus de 800 millions d'euros en 2018 et de près de 900 millions d'euros en 2019. La cible fixée pour les années 2020 à 2022 est de 1,3 milliard d'euros. En conséquence, la diminution du coût annuel des APL est neutre à hauteur de 1,3 milliard d'euros environ pour les bénéficiaires. L'effet supplémentaire sur la seule année 2020 est d'environ 400 millions d'euros, ce qui contribue à éviter une hausse du coût des APL cette année-là, que la crise sanitaire aurait pu entraîner.
Une autre réforme qui, elle, a un effet net sur les ressources des bénéficiaires est celle du « versement contemporain » des aides personnelles au logement , c'est-à-dire de l'adaptation des aides au niveau des revenus du trimestre précédent et non, comme c'était le cas jusqu'en 2020, des revenus reçus au cours de l'année N-2. Cette réforme a toutefois connu des difficultés importantes, auxquelles même sa mise en oeuvre n'a pas mis fin.
2. La réforme du mode de calcul des APL, encore une fois repoussée, rencontre des difficultés même après sa mise en oeuvre
La mise en oeuvre de cette réforme , à l'origine prévue pour mai 2019, a fait l'objet de nombreux reports , la plupart du temps pour des raisons techniques.
Le budget pour 2020 a ainsi été élaboré sur l'hypothèse d'une mise en oeuvre de la réforme au mois de janvier 2020. Elle devait réduire de 1,2 milliard d'euros le coût des APL : la prise en compte des revenus contemporains permet en effet de réduire, voire de supprimer les aides pour les bénéficiaires qui ont vu leurs revenus croître, ce qui est notamment le cas de nombreux étudiants qui trouvent un premier emploi ; l'effet inverse, à savoir une augmentation des aides lorsque les revenus baissent, devait être moins important car les bénéficiaires avaient déjà la possibilité de demander une modulation à la hausse du montant des aides lorsque leurs revenus se réduisaient.
Or, le 26 décembre 2019 , soit quelques jours avant la date prévue de mise en oeuvre, la réforme a été une nouvelle fois décalée au 1 er avril 2020 . Cette dernière date n'a pas non plus été respectée, cette fois en raison de la survenance de la crise sanitaire : le Gouvernement a décidé de la repousser au 1 er janvier 2021 .
En conséquence, l'économie de 1,2 milliard d'euros prévue n'a pas été réalisée . En outre, le produit de la contribution des employeurs au FNAL a été moins élevé que prévu et la crise a accru les dépenses d'aide au logement liées à la conjoncture économique et sociale.
Si la réforme a finalement été mise en oeuvre en janvier 2021, elle a rencontré de nombreuses difficultés .
Des allocataires ont fait état de nombreux retards ou créations d'indus injustifiées. Des anomalies nombreuses et importantes, concernant les droits ou les mesures d'accompagnement, ont été constatées à la suite de la mise en place d'un nouveau logiciel permettant de récupérer automatiquement les ressources des allocataires, lié au logiciel Cristal qui est chargé de la gestion des aides depuis les années 1990.
Ces anomalies pèsent également sur les agents des caisses d'allocations familiales, qui ne peuvent pas traiter les dossiers de demandes d'allocations au rythme normal et doivent faire face à des allocataires mécontents, alors que la complexité des règles de calcul ne permet généralement pas d'éviter l'utilisation du logiciel.
Le rapporteur spécial considère que ces anomalies sont inacceptables, s'agissant d'une réforme qui, loin d'être décidée en urgence, a fait l'objet d'une longue préparation et de multiples reports successifs , justifiés précisément par la volonté de garantir le bon fonctionnement technique de la réforme .
Il constate une nouvelle fois, comme pour la révision du système information des SIAO dans le cadre de l'hébergement d'urgence, les difficultés de l'administration à mener à bien des projets informatiques .
Le budget pour 2021 a de nouveau été construit sur l'hypothèse d'une diminution du coût des APL lié à la prise en compte des revenus contemporains, l'effet étant cette fois estimé à 750 millions d'euros environ. Cette économie est très incertaine : la période actuelle de crise économique pourrait réduire ou annuler ces économies, voire les transformer en coût net pour l'État du fait d'une adaptation du montant des prestations à la situation dégradée des ménages.
À cet égard, la « contemporanéisation » des APL rend les prévisions plus difficiles , car les charges du programme 109 lors d'un exercice dépendent désormais des revenus perçus lors du même exercice, qui ne sont pas encore connus au moment de la loi de finances initiale.
À plus long terme, enfin, l'équilibre du FNAL n'est pas encore défini . La Cour des comptes note que, selon les projections de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), les ressources prévues n'équilibreront plus les charges à partir de 2022 6 ( * ) .
Le rapporteur spécial craint que , une nouvelle fois, le Gouvernement n'ait recours à une contribution de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), c'est-à-dire aux ressources d'Action Logement. C'est en effet à cet organisme qu'il a été demandé de contribuer à équilibrer le budget du FNAL en 2020 (500 millions d'euros) et en 2021 (1 000 millions d'euros), alors que le programme 109 devrait remplir ce rôle de subvention d'équilibre.
3. Les aides au logement constituent un engagement significatif pesant sur les comptes de l'État
Les aides personnelles au logement constituent une aide de guichet, qui à ce titre ne fait pas l'objet d'une mise en réserve d'une fraction des crédits en début d'exercice.
Elles constituent donc un engagement de l'État qui , au-delà du coût budgétaire mesuré en loi de finances, est évalué en comptabilité générale à un montant de 77,0 milliards d'euros 7 ( * ) . Cette estimation se fonde sur les données des caisses d'allocations familiales, en fonction d'estimations portant sur la probabilité d'évolution des droits des allocataires en fonction, notamment, des fluctuations de leur niveau de revenu.
Il s'agit d'un engagement hors bilan , certes très inférieur en montant à celui lié aux pensions des fonctionnaires (2 619 milliards d'euros), mais qui figure parmi les plus importants de l'État dans sa mission de régulateur économique et social.
Cet engagement , qui était resté stable entre 2018 et 2019, est en augmentation de 3,7 milliards d'euros en 2020, en raison :
- de l'augmentation du nombre des bénéficiaires et des prestations totales mensuelles , surtout pour ce qui concerne l'allocation de logement à caractère social (ALS), dont le nombre de bénéficiaires augmente de 209 000 et le total des prestations mensuelles de 52 millions d'euros ;
- mais aussi d'un changement d'OAT indexé de référence , qui passe de - 0,98 % en 2019 à - 1,40 % en 2020, ce qui accroît le montant total actualisé de l'engagement. Le contexte de taux très bas , s'il allège à court terme la charge d'intérêts pesant sur le budget annuel, accroît la valorisation des engagements de long terme de l'État en augmentant la valeur actualisée des dépenses futures.
* 4 Rapport sur le compte général de l'État en 2020, p. 100.
* 5 Évaluation préalable de l'article 61 du projet de loi de finances pour 2019.
* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Cohésion des territoires », p. 49.
* 7 Rapport sur le compte général de l'État, p. 154 et suivantes.