Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 743

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME II

CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 11c

Écologie, développement et mobilité durables

(Programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » )

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS
Rapporteur spécial : M. Vincent CAPO-CANELLAS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) :	4090 , 4195 et T.A. 628
Sénat :	699 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1.  La crise sanitaire a interrompu un cycle de forte croissance du transport aérien en se traduisant par un effondrement brutal du trafic . Le trafic aérien au départ et à l'arrivée en France avait connu une croissance annuelle moyenne de 3,9 % entre 2009 et 2019. En France, en 2020, il a diminué de 61 % en nombre d'avions et de 70 % en nombre de passagers par rapport à 2019.

2. Parce qu'elles sont indexées sur le trafic aérien, les recettes d'exploitation du BACEA exécutées en 2020 sont tombées à 821,4 millions d'euros alors que la prévision de la loi de finances initiale s'élevait à 2 065,5 millions d'euros, soit une chute vertigineuse de 60,2 % après une série de sept années d'augmentations.

3. Alors qu'elles constituent habituellement la majeure partie des ressources du BACEA (74 % en 2019), les redevances de navigation aériennes n'ont représenté que 32 % des ressources du budget annexe en 2020. Leur rendement n'a représenté que 645,9 millions d'euros, en retrait de 58,4 % par rapport à la prévision initiale et en baisse de 59,4 % par rapport à 2019.

4. En raison de l'effondrement du trafic et du moratoire des paiements décidé par le Gouvernement, l'exécution des recettes de la taxe d'aviation civile (TAC) est tombée à un niveau exceptionnellement bas de 124,2 millions d'euros, 73,7 % inférieur aux prévisions inscrites en loi de finances initiale. Cet effondrement est d'autant plus brutal que la TAC représentait ces dernières années une ressource très dynamique pour le BACEA.

5. Le rendement de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) n'a atteint que 95 millions d'euros en 2020, bien loin du seuil de 440 millions d'euros à compter duquel elle est susceptible d'alimenter les ressources du BACEA.

6. La crise actuelle illustre à quel point la trajectoire de désendettement entamée en 2015 par le BACEA était nécessaire car désormais il doit recourir à l'emprunt dans des proportions historiques . En 2020, l'encours de dette du BACEA a été multiplié par 2,7 . Au 31 décembre 2020, il a atteint 1 811 millions d'euros . Aujourd'hui il dépasse les 2 200 millions d'euros et pourrait tutoyer les 3 milliards d'euros à la fin de l'année 2021.

7. La volonté de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) d'amorcer un désendettement rapide apparaît totalement irréaliste tant la soutenabilité du BACEA paraît désormais menacée . Il semble nécessaire de réfléchir à la viabilité à long terme d'un modèle économique très dépendant de la croissance du transport aérien .

8. En ce qui concerne les dépenses de personnel, si le schéma d'emploi est respecté, il existe d'importants écarts entre les entrées et les sorties programmées et celles qui sont effectivement constatées . Ces écarts récurrents d'années en années interrogent la crédibilité de la programmation du schéma d'emploi.

9. Le rapporteur spécial souhaite que les modalités d'évaluation du coût et des gains de productivités attendus du protocole social 2020-2024 , dont les négociations et la mise en oeuvre ont été décalées en raison de la crise, soient crédibilisées.

10. Alors que la mise en service du système 4 Flight a dû être une nouvelle fois reportée, il rappelle la nécessité et l'urgence à concrétiser enfin les grands programmes de modernisation de la navigation aérienne .

11. Sur le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie », en 2020, la mise en réserve initiale a été entièrement levée . Par ailleurs, 11,6 millions d'euros de crédits complémentaires ont été ouverts par la quatrième loi de finances rectificative au profit du Céréma afin de solder les arriérés fiscaux des anciens centres d'études techniques de l'équipement (CETE).

12. Les crédits ouverts sur le programme 159 au titre de l'exercice 2020 se sont élevés à 518,6 millions d'euros en AE et 519,5 millions d'euros en CP. Les crédits effectivement exécutés ont atteint quant à eux 517,4 millions d'euros en AE et 519,5 millions d'euros en CP, soit un taux d'exécution très proche des 100 % .

13. Si la subvention pour charges de service public versée par l'État à Météo France s'est élevée à 188,6 millions d'euros , un montant très légèrement supérieur au niveau de 2019, elle reste sensiblement inférieure aux montants de crédits exécutés en 2016 (190,2 millions d'euros) ainsi qu'en 2015 (195,6 millions d'euros), ce qui témoigne des efforts de maîtrise des dépenses réalisés ces dernières années par l'établissement.

14. La subvention pour charges de service public versée par l'État à l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) s'est élevée en 2020 à 86,8 millions d'euros en CP, un montant inférieur de 2,4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2019 (89,2 millions d'euros) et de 1,3 million d'euros par rapport aux crédits inscrits en loi de finance initiale (88,1 millions d'euros).

15. L'indicateur de performance relatif au financement de l'IGN par des ressources propres révèle l'ampleur du défi qui attend l'établissement pour compenser les pertes de recettes attendues du développement de l'open data . Le pourcentage des ressources propres tirées de la vente de données a représenté 39,5 % des recettes de l'opérateur en 2020.

16. La subvention pour charges de service public versée par l'État au Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement ( Cérema ) s'est élevée à 212,1 millions d'euros en CP, soit 12,6 millions d'euros de plus qu'en 2019 et un montant supérieur de 16,5 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale . Cette interruption dans la diminution régulière de la baisse des moyens attribués à l'opérateur est due à une ouverture de crédits de 11,6 millions d'euros lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 et à la levée de la réserve de précaution du programme dans le but de solder les arriérés fiscaux des anciens CETE. Pour compenser la baisse de ses ressources propres liée à la crise sanitaire, le Céréma a également bénéficié d'une aide exceptionnelle à hauteur de 2 millions d'euros.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » EN 2020

La mission « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) rassemble trois programmes : le programme 613 « Soutiens aux prestations de l'aviation civile » (consacré aux fonctions supports de la DGAC), le programme 612 « Navigation aérienne » et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification » .

1. Un effondrement brutal du trafic aérien après des années de croissance

La crise sanitaire a interrompu un cycle de forte croissance du transport aérien en se traduisant par un effondrement brutal du trafic. Le trafic aérien au départ et à l'arrivée en France avait connu une croissance annuelle moyenne de 3,9 % entre 2009 et 2019 . Cette croissance avait été tout particulièrement portée par le trafic international dont le taux de croissance annuel moyen s'établissait à 4,4 % sur cette période. La pandémie a provoqué une chute historique du trafic aérien. En Europe, de la mi-mars à la mi-mai 2020, le trafic aérien a été presque entièrement interrompu en raison des restrictions et des interdictions de franchissement de frontières ainsi que des confinements successifs et généralisés à travers le monde. En France, en 2020, le trafic aérien a diminué de 61 % en nombre d'avions et de 70 % en nombre de passagers par rapport à 2019.

Après une reprise des vols court-courriers au cours de l'été 2020, le deuxième vague de l'épidémie s'est traduite par une nouvelle chute drastique du trafic aérien à l'automne. Plusieurs années seront nécessaires pour retrouver le niveau de trafic de 2019 . D'après les estimations d'Eurocontrol, cette échéance n'est pas attendue avant 2024.

Les recettes du BACEA (redevances de la navigation aérienne, taxe de l'aviation civile, taxe de solidarité sur les billets d'avion) dépendent étroitement du trafic aérien au départ et à l'arrivée des aéroports français mais également du trafic qui survole notre territoire. En 2020, le BACEA a donc été très affecté par la crise inédite qui a frappé le transport aérien.

Le trafic aérien dans les aéroports français s'est établi à 54 millions de passagers en 2020 , soit 30,2 % du trafic de 2019.

15,6 millions de passagers ont voyagé sur des vols intérieurs au territoire français, soit 45,6 % des chiffres atteints en 2019. Le trafic international a été davantage affecté par la crise et seuls 39 millions de passagers ont voyagé sur des vols internationaux. Ce niveau ne représente que 26,6 % du trafic constaté en 2019.

2. L'effondrement du trafic aérien et des recettes indexées sur celui-ci c'est traduit par un déficit d'exploitation historique du budget annexe

Le BACEA est présenté en équilibre. Habituellement, ses dépenses sont principalement financées par des taxes et redevances et par le produit des recettes tirées de l'activité de ses services.

Caractérisée par un effondrement de ces recettes habituelles, l'année 2020 a enregistré une très forte variation de l'endettement du BACEA .

La loi de finance initiale pour 2020 prévoyait, pour le BACEA, des dépenses à hauteur de 2 141,0 millions d'euros , en légère hausse de 0,9 % par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2019. Compte tenu des reports de crédits, des fonds de concours, des attributions de produits et des annulations de crédits lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020, le total des crédits disponibles s'est élevé, pour l'exercice 2020 à 2 170,5 millions d'euros en AE (contre 2 218,6 millions d'euros en 2019) et à 2 161,2 millions d'euros en CP (contre 2 181,9 millions d'euros en 2019).

En exécution , ces dépenses se sont élevées à 2 099,4 millions d'euros en AE et 2 088,8 millions d'euros en CP , soit de légères baisses par rapport aux montants exécutés en 2019 pour respectivement - 3,4 % et - 1,7 %. Les taux d'exécution en AE et CP sont élevés. Ils ont atteint 96,7 %. Ils sont comparables aux taux d'exécution constatés en 2019.

Mouvements de crédits de paiement intervenus en gestion
pendant l'exercice 2020

(en millions d'euros)

	LFI 2020	Reports entrants	LFR	FDC / ADP	Total crédits ouverts	Total crédits consommés	Pourcentage d'exécution des crédits
613- Soutien aux prestations de l'aviation civile	1 501,1	1,9	-21,1	1,7	1 483,5	1 473,7	99,3 %
612- Navigation aérienne	595,4	50,5	-30,9	15,4	630,4	575,7	91,3 %
614 Transports aériens, surveillance et certification	44,5	1,6	-4,0	5,2	47,3	39,4	83,3 %
Total BACEA	2 141,0	53,9	-56,0	22,3	2 161,2	2 088,8	96,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Évolution des crédits du BACEA 2019-2020

(en millions d'euros)

Programme		Exécution 2019	LFI 2020	Total crédits ouverts 2020	Exécution 2020	Variation exécution 2020/2019
						(en %)
612 « Navigation aérienne »	AE	625,0	595,4	636,9	580,3	- 7,2 %
	CP	578,3	595,4	630,4	575,7	- 0,4 %
613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile »	AE	1 498,9	1 501,1	1 484,9	1 474,5	- 1,6 %
	CP	1 498,9	1 501,1	1 483,5	1 473,7	- 1,7 %
614 « Transports aériens, surveillance et certification »	AE	49,2	44,5	48,7	44,5	- 9,6 %
	CP	48,6	44,5	47,3	39,4	- 18,9 %
Total	AE	2 173,1	2 141,0	2 170,5	2 099,4	- 3,4 %
	CP	2 125,8	2 141,0	2 161,2	2 088,8	- 1,7 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En 2020, le BACEA n'a enregistré que 2 081,9 millions d'euros de recettes budgétaires (contre 2 231,6 millions d'euros en 2019), alors que le montant attendu en loi de finances initiale était de 2 115,5 millions d'euros.

Le niveau des recettes d'exploitation exécutées en 2020 est tombé à 821,4 millions d'euros alors que la prévision initiale s'élevait à 2 065,5 millions d'euros , soit une chute vertigineuse de 60,2 % après une série de sept années d'augmentation.

Variation des recettes d'exploitation du BACEA
entre 2018 et 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Principales recettes du BACEA en 2020

(en millions d'euros)

	Exécution 2019	LFI 2020	Exécution 2020	Variation exécution 2020/ LFI 2020	Variation exécution 2020 / exécution 2019
Redevances de route	1 326,8	1293,0	539,1	- 58,3 %	- 59,4 %
RSTCA-M	214,8	214,0	92,7	- 56,7 %	- 56,8 %
RSTCA-OM et redevance océanique	48,5	44,0	14,1	- 68,0 %	- 70,9 %
Redevances de surveillance et de certification	30,6	30,4	23,8	- 21,7 %	- 22,2 %
Taxe de l'aviation civile	482,4	472,0	124,2	- 73,7 %	- 74,3 %
Frais taxes pour compte tiers	7,0	6,5	2,1	- 67,7 %	- 70,0 %
Total	2 110,1	2 060	796,0	- 61,4 %	- 62,3 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Conséquence de l'effondrement du trafic aérien et de ses recettes habituelles, le BACEA a enregistré un déficit d'exploitation historique de 948,9 millions d'euros après un excédent de 442,8 millions d'euros en 2019.

3. L'exécution effective des recettes des redevances de navigation aérienne est inférieure de près de 60 % à la prévision initiale

Les redevances de navigation aérienne constituent habituellement la majeure partie des ressources du BACEA (74 % en 2019). Elles se composent de la redevance de route, de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) métropole ainsi que des redevances de navigation aérienne outre-mer. En 2020, les redevances de navigation aérienne n'ont représenté que 32 % des ressources du budget annexe.

En exécution , le montant total de ces redevances n'a représenté que 645,9 millions d'euros, en retrait de 58,4 % par rapport à la prévision initiale et en baisse de 59,4 % par rapport à 2019 .

Variation du montant de redevances aériennes perçu par le BACEA
entre 2018 et 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Cet effondrement a deux explications : la baisse considérable du trafic aérien mais aussi les mesures de report de paiement des redevances décidées par le Gouvernement pour venir en aide aux compagnies aériennes.

Un soutien en trésorerie était indispensable , les compagnies aériennes ne disposant en moyenne que de deux mois de liquidités, et devant faire face à des charges fixes très lourdes.

Aussi, en plus des dispositifs de droit commun, le 1 ^er avril 2020, l'État a décidé, d'accorder des aides spécifiquement destinées au transport aérien , sous la forme d'un report de taxes et redevances spécifiques aux compagnies aériennes titulaires d'une licence d'exploitation en France exigibles entre mars et décembre 2020 et d'un étalement de leur remboursement en 2021 et 2022. Ces mesures ont concerné la taxe de l'aviation civile (TAC) et les redevances pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA). Dans le même temps, Eurocontrol a décidé d'un moratoire de plusieurs mois de la redevance de route (RR), principale ressource du BACEA.

Ainsi, les recettes de la redevance de route se sont limitées à 539,1 millions d'euros, celles de la RSTCA métropole à 92,7 millions d'euros et celles des redevances de navigation aérienne outre-mer à 14,1 millions d'euros, soit des reculs respectifs de 58,3 %, 56,7 % et 68 % par rapport aux prévisions initiales.

Les recettes des redevances de surveillance et certification ont été, quant à elles, inférieures de 21,7 % à la prévision inscrite en loi de finances initiale. Elles sont tombées à 23,8 millions d'euros.

4. Des recettes de taxe de l'aviation civile (TAC) en chute libre de 74 % et une absence de ressources issues de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA)

Les recettes de la taxe d'aviation civile (TAC) sont intégralement perçues par le BACEA depuis le 1 ^er janvier 2016. Dans la mesure où la TAC est assise sur le nombre de passagers, son rendement a été lui aussi très affecté par l'effondrement du trafic aérien. De plus, comme indiqué supra ., pour aider les compagnies aériennes à traverser cette passe extrêmement périlleuse, le gouvernement a décidé d'un moratoire sur le paiement de cette taxe ^{1 ( * )} .

La conjonction de ces deux phénomènes explique que l'exécution des recettes liées à la TAC soit tombée à un niveau exceptionnellement bas de 124,2 millions d'euros, 73,7 % inférieur aux prévisions inscrites en loi de finances initiale. Cet effondrement est d'autant plus brutal que la TAC représentait ces dernières années une ressource très dynamique pour le BACEA. En raison de la hausse régulière du trafic constatée avant la crise, les recettes effectives de TAC avaient été supérieures aux prévisions en 2018 comme en 2019 . La diminution des recettes de TAC exécutées en 2020 par rapport aux encaissements constatés en 2019 s'est élevée à 74,3 %.

En exécution, la taxe de Bâle-Mulhouse ^{2 ( * )} a atteint un niveau inférieur à la prévision initiale de 6 millions d'euros, avec 5,6 millions d'euros effectivement perçus.

La loi de finances initiale pour 2020 a créé une majoration de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) qualifiée d'éco-contribution. Les recettes de TSBA sont affectées, par ordre de priorité au fonds de solidarité pour le développement (FSD) pour 210 millions d'euros puis à l'agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) pour 230 millions d'euros et, enfin, pour les recettes qui excèdent le seuil de 440 millions d'euros, au BACEA. Cette taxe est également directement indexée sur le trafic aérien. Aussi, du fait de l'effondrement de ce dernier et du report des paiements décidé par le Gouvernement, le rendement de TSBA n'a atteint que 95 millions d'euros en 2020, bien loin du seuil de 440 millions d'euros à compter duquel elle est susceptible d'alimenter les ressources du budget annexe .

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* ¹ Les montants concernés par le moratoire concernant la période du 1 ^er mars au 31 décembre 2020 seront réglés, sans intérêts de retard ni pénalités, en 24 mensualités, de janvier 2021 à décembre 2022.

* ² Cette taxe résulte de l'application de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la fiscalité applicable dans l'enceinte de l'aéroport de Bâle-Mulhouse.