TITRE IV
LA SANTÉ, LA
COHÉSION SOCIALE,
L'ÉDUCATION ET LA CULTURE
CHAPITRE IER
LA PARTICIPATION
À LA SÉCURITÉ
SANITAIRE TERRITORIALE
Articles 31 à 34
Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires sociales.
Voir le rapport pour avis n° 721 (2020-2021) d'Alain Milon.
CHAPITRE II
COHÉSION SOCIALE
Articles 35 à 38
Ces articles ont été délégués au fond à la commission des affaires sociales.
Voir le rapport pour avis n° 721 (2020-2021) d'Alain Milon.
Article 39
Recours obligatoire
au traitement automatisé d'appui à l'évaluation
de la
minorité pour l'évaluation de la minorité et de
l'isolement
des personnes se déclarant mineurs non
accompagnés
L'article 39 du projet de loi vise à rendre obligatoire la saisine du préfet par les présidents des conseils départementaux aux fins, d'une part, de demander une assistance à l'identification et à l'évaluation de la minorité des personnes se présentant comme mineur non accompagné (MNA) et, d'autre part, à compléter les données du fichier de renseignement du traitement automatisé de l'appui à l'évaluation de la minorité (AEM). Afin de garantir l'efficacité du dispositif, cet article conditionne le versement de la contribution forfaitaire de l'État à la satisfaction de cette nouvelle obligation.
Consciente de la nécessité de systématiser le recours au dispositif d'appui à l'évaluation de la minorité pour lutter contre les demandes abusives et concentrer l'action des services de l'aide sociale à l'enfance sur l'accompagnement des mineurs, la commission a adopté l'article 39 en y apportant une modification rédactionnelle.
1. L'état du droit
La procédure d'évaluation de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille - ou mineurs non accompagnés (MNA) - est actuellement mentionnée à l'article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles. Cet article précise que, pour l'application du troisième alinéa de l'article 375-5 du code civil, le président du conseil départemental transmet au ministère de la justice les informations dont il dispose sur le nombre de MNA présents dans le département et prévoit l'adoption de mesures règlementaires définissant les conditions d'évaluation de la situation de ces mineurs. Ledit troisième alinéa de l'article 375-5 du code civil dispose, quant à lui, que lorsqu'un service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) signale la situation d'un MNA, le procureur de la République ou le juge des enfants décide de son orientation sur le fondement des informations transmises par le ministère de la justice et permettant une répartition équilibrée entre les départements des MNA pris en charge au titre de l'ASE. La procédure d'évaluation en elle-même est détaillée à l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles, lequel a pour base légale l'article L. 223-2 du même code définissant les modalités de l'accueil provisoire d'urgence des mineurs en dangers.
Conformément au droit commun de la protection des mineurs en danger, les personnes se déclarant MNA bénéficient d'une mise à l'abri ne pouvant excéder cinq jours 130 ( * ) au cours de laquelle une évaluation est conduite par les services départementaux en vue d'évaluer leur situation d'isolement et leur minorité. Les personnes dont la qualité de MNA est reconnue à l'issue de cette évaluation, qui repose principalement sur la conduite d'entretiens par des personnels spécialisés, bénéficient d'une prise charge au titre de l'ASE.
Depuis 2019, les services départementaux peuvent, pour les besoins de l'évaluation, décider d'organiser la présentation de la personne devant les services déconcentrés de l'État. Dans ce cas, les services de l'État contribuent à l'identification et à l'évaluation de la personne et procèdent au renseignement du fichier d'appui à l'évaluation de la minorité (AEM) . Autorisé par l'article L. 142-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et régi par les articles R. 221-15-1 à R. 221-15-9 du code de l'action sociale et des familles, ce fichier réunit des données permettant l'identification des personnes se présentant comme MNA, en particulier des données biométriques, et recense les évaluations de minorité réalisées par les départements. Il vise à éviter les détournements du système de protection de l'enfance par des personnes majeures présentant successivement des demandes d'admission à l'ASE dans plusieurs départements et, par conséquent, à rationaliser l'activité de services départementaux souvent saturés. À l'issue de cette procédure, le préfet transmet au département les éléments contribuant à l'identification et à l'évaluation de la situation de la personne. En retour, le président du département notifie au préfet la date de fin de l'évaluation ainsi que les conclusions qui ont été rendues quant à la minorité ou la majorité de la personne, lesquelles sont insérées dans le traitement AEM.
Pour la couverture des charges liées à l'évaluation sociale de la minorité et de l'isolement des personnes se déclarant MNA ainsi qu'à la réalisation d'une première évaluation de leurs besoins de santé, les départements bénéficient depuis 2019 d'une contribution forfaitaire de 500 euros par personne évaluée de la part l'État 131 ( * ) .
Un système de modulation de cette contribution a néanmoins été introduit par le décret n° 2020-768 du 23 juin 2020 modifiant les modalités de la contribution forfaitaire de l'État à la mise à l'abri et à l'évaluation de la situation des personnes se déclarant mineures et privées de la protection de leur famille. Désormais, son montant peut être réduit à 100 euros lorsque n'a pas été conclue entre l'État et le département une convention réglant, pour le traitement des dossiers où l'assistance du préfet a été sollicitée, les modalités de coopération de leurs services respectifs 132 ( * ) . Ce dispositif vise à inciter à un usage le plus large possible du traitement AEM, dont la généralisation est la condition de son efficacité.
2. L'article 39 du projet de loi : rendre obligatoire le recours au dispositif d'appui à l'évaluation de la minorité
L'article 39 vise, premièrement, à rendre obligatoire la saisine du préfet par les conseils départementaux dans le cadre de l'identification et de l'évaluation de la minorité des personnes se présentant comme MNA , alors qu'il ne s'agit actuellement que d'une faculté. De ce fait, le renseignement du traitement AEM se verrait systématisé.
Deuxièmement, l'article 39 rendrait obligatoire la transmission mensuelle, par les présidents des conseils départementaux, de la date et des résultats des évaluations de la minorité des personnes se présentant comme MNA conduites par leurs services .
Afin d'assurer l'efficacité du dispositif, la rédaction proposée conditionne le versement de la contribution forfaitaire de l'État à la saisine du préfet par le président du conseil départemental à des fins d'assistance à l'identification et à l'évaluation de la personne et au renseignement du traitement AEM, ainsi qu'à la transmission postérieure de la date de fin et des résultats de l'évaluation. Ce conditionnement se substituerait à la modulation de la contribution actuellement prévue pour les cas où une convention n'a pas été conclue entre l'État et le département.
Pour ce faire, le dispositif proposé entend créer une disposition spécifique aux MNA au sein du code de l'action sociale et des familles, en l'espèce un nouvel article L. 221-2-3 qui détaillerait les modalités de mise à l'abri, d'évaluation et de compensation des départements pour la prise en charge des personnes se présentant comme MNA . En effet, les dispositions règlementaires concernant les MNA trouvent leur base légale à l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles relatif à l'accueil provisoire d'urgence des mineurs en danger ou en risque de danger, et ce alors qu'une disposition de valeur législative exclusivement dédiée aux MNA se justifierait compte tenu de la spécificité de leur situation.
Le dispositif rehausserait donc au niveau législatif des dispositions de nature règlementaire figurant jusqu'alors à l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles. Il en va ainsi des dispositions prévoyant la possibilité de concours du préfet pour l'authentification des documents d'identité présentées par la personne évaluées ou le recours aux examens radiologiques osseux.
3. La position de la commission : un dispositif nécessaire pour lutter contre les demandes abusives et recentrer l'action des services d'aide sociale à l'enfance sur les mineurs
Les rapporteurs considèrent que l'article 39 apporterait une évolution bienvenue des dispositions législatives relatives à l'évaluation de la situation des personnes se présentant comme MNA. La systématisation du recours à l'assistance du préfet et du renseignement du fichier AEM permettrait, d'une part, de lutter contre les détournements de la politique de protection de l'enfance par des personnes en réalité majeures et, d'autre part, de désengorger les services départementaux compétents. Ces derniers sont en effet confrontés à un nombre croissant de demandes d'admission à l'ASE, dont certaines ne constituent que la réitération de demandes rejetées préalablement dans un autre département. Alors que 16 départements réunissant 40% des demandes de prise en charge de personne se présentant comme MNA refusent toujours de recourir au dispositif AEM, sa généralisation est la condition d'une lutte efficace contre ces demandes abusives.
La commission a amélioré la rédaction de cet article par l'adoption d'un amendement COM-1153 de ses rapporteurs .
La commission a adopté l'article 39 ainsi modifié .
Article 40
Transfert des
directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance
de
la fonction publique hospitalière vers la fonction publique
territoriale
L'article 40 du projet de loi prévoit le transfert, sous le régime du détachement, des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance de la fonction publique hospitalière à la fonction publique territoriale, et leur nomination par le président du conseil départemental.
La commission a adopté cet article en allégeant sa rédaction.
1. En l'état actuel du droit, les présidents de conseils départementaux ne peuvent ni recruter ni nommer les directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance
1.1. Le service de l'aide sociale à l'enfance
En vertu des dispositions de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles , le service de l'aide sociale à l'enfance est un service du département, placé sous l'autorité du président du conseil départemental et dont la mission essentielle est de venir en aide aux enfants et à leur famille par des actions de prévention individuelle ou collective, de protection et de lutte contre la maltraitance.
Les établissements relevant de l'aide sociale à l'enfance sont de cinq types : les maisons d'enfants à caractère social ; les foyers de l'enfance ; les pouponnières à caractère social ; les villages d'enfants ; les lieux de vie et d'accueil. Les maisons d'enfants à caractère social constituent des établissements publics 133 ( * ) , tandis que les autres types d'établissements sont des services dépourvus de la personnalité juridique.
1.2. Les attributions du département et du président du conseil départemental
a) Le département, chef de file de l'action sociale et médico-sociale
Le service de l'aide sociale à l'enfance est organisé dans chaque département conformément au règlement départemental de l'aide sociale, qui est soumis au contrôle de légalité exercé par le préfet. En application de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions de décentralisation , posant le principe de la libre administration des collectivités territoriales, chaque département organise librement ce service. Devenu chef de file de l'action sociale et médico-sociale depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 134 ( * ) , le département est chargé de définir et de mettre en oeuvre cette politique publique.
D'après les dispositions de l'article L. 221-2 du code de l'action sociale et des familles, le département :
- organise sur une base territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés au service ;
- élabore un projet de service de l'aide sociale à l'enfance ;
- précise les possibilités d'accueil d'urgence, les modalités de recrutement par le département des assistants familiaux ainsi que l'organisation et le fonctionnement des équipes travaillant avec les assistants familiaux ;
- prévoit de disposer de structures d'accueil pour les femmes enceintes et les mères avec leurs enfants.
Conformément à l'article L. 228-3, le département prend en charge financièrement au titre de l'aide sociale à l'enfance , à l'exception des dépenses résultant des placements dans des établissements et services de protection judiciaire de la jeunesse, les dépenses d'entretien, d'éducation, et de conduite des mineurs confiés au service de l'aide sociale à l'enfance.
Les établissements dotés de la personnalité morale disposent d'un budget autonome, distinct de celui du conseil départemental et voté par leur conseil d'administration 135 ( * ) ; les établissements sans personnalité morale sont financés par l'intermédiaire d'un budget annexe du département .
b) Le rôle confié au président du conseil départemental
Le service de l'aide sociale à l'enfance est placé sous l'autorité du président du conseil départemental (article L. 221-2).
En conséquence, la prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance est prononcée sur décision du président du conseil départemental (article L. 222-5).
En outre, il revient notamment au président du conseil départemental :
- d'organiser un entretien avec tout mineur accueilli au titre de l'aide sociale à l'enfance, un an avant sa majorité, pour faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l'autonomie (article L. 222-5-1 ) ;
- de recueillir, traiter et évaluer les données relatives aux mineurs en danger dans le département ou qui risquent de l'être (article L. 226-3).
Il lui revient également de mettre en place un observatoire départemental de la protection de l'enfance , placé sous son autorité et qui a en particulier pour missions, selon l'article L. 226-3-1 :
- d'être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l'enfance ;
- de suivre la mise en oeuvre du schéma départemental d'organisation 136 ( * ) et de formuler des avis ;
- de formuler des propositions et avis sur la mise en oeuvre de la politique de protection de l'enfance dans le département.
Le président du conseil départemental a donc la responsabilité du fonctionnement et du financement des établissements de l'aide sociale à l'enfance.
1.3. La direction et l'administration des établissements de l'aide sociale à l'enfance
Les directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance appartiennent au corps des directeurs d'établissement sanitaire, social et médico-social (D3S) de la fonction publique hospitalière . Les D3S sont recrutés par concours et suivent une formation spécialisée de 24 mois à l'École des hautes études en santé publique (EHESP). Conformément au décret n° 2007-1930 du 26 décembre 2007 modifié portant statut particulier du corps des directeurs d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, les D3S sont nommés par le directeur général du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers (CNG).
Sur les 1 400 D3S en exercice en 2019, 120 exercent des fonctions de direction d'établissement de l'aide sociale à l'enfance (70 chefs d'établissement et 50 directeurs adjoints) 137 ( * ) .
En vertu de l'article L. 315-8 du code de l'action sociale et des familles, les établissements de l'aide sociale à l'enfance et les maisons d'enfants à caractère social sont administrés selon des modalités différentes selon qu'ils sont ou non dotés de la personnalité morale :
- lorsqu'ils n'ont pas la personnalité morale , ils sont dotés d'une commission de surveillance nommée par le président du conseil départemental et d'un directeur nommé, après avis du président du conseil départemental, par l'autorité compétente de l'État (à savoir, le préfet de département). L'avis du président du conseil départemental ne contraint pas le préfet ;
- lorsqu'ils constituent des établissements publics , ils sont administrés par un conseil d'administration assisté d'un directeur. Celui-ci est nommé, après avis du président du conseil départemental, par le préfet de département 138 ( * ) qui examine et auditionne les candidats avant d'arrêter une liste d'au moins trois noms parmi les noms de la liste arrêtée par le directeur du CNG. L'avis du président du conseil départemental ne contraint pas le préfet.
L'évaluation individuelle des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance est, quant à elle, assurée par le représentant de l'État dans le département, après avis simple du président de l'assemblée délibérante ; la validation de leurs congés et de leur formation est également confiée aux services déconcentrés.
Ainsi, en l'état actuel du droit, les présidents des conseils départementaux ne peuvent ni recruter ni nommer les directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance.
2. L'article 40 du projet de loi vise à conférer aux présidents de conseils départementaux un pouvoir hiérarchique sur les directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance
2.1. Les départements ne disposent actuellement pas du pouvoir hiérarchique à l'égard des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance
Les présidents de conseils départementaux et l'Assemblée des départements de France ont fait état de difficultés de gestion administrative des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance 139 ( * ) .
Ne disposant pas du pouvoir de nomination, les présidents de conseils départementaux ne disposent pas non plus du pouvoir disciplinaire , en vertu de l'article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 140 ( * ) .
Corrélativement, les directeurs des établissements des services ne sont pas tenus au devoir d'obéissance hiérarchique vis-à-vis des présidents de conseils départementaux.
2.2. Le dispositif proposé vise à mettre en cohérence le recrutement des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance avec les modalités de financement des établissements
L'article 40 du projet de loi tend à conférer aux présidents des conseils départementaux le pouvoir de recrutement et de nomination des directeurs des établissements de l'aide sociale à l'enfance. Les directeurs adjoints ne sont pas concernés.
L'article 40 propose que les fonctionnaires D3S exerçant les fonctions de directeurs soient détachés dans les cadres d'emplois équivalents de la fonction publique territoriale (FPT) dans les conditions prévues par la loi du 26 janvier 1984, et ce au plus tard un an à compter de la date de publication de la loi . En l'absence de cadre d'emplois équivalent, ils seraient détachés sur contrat dans les conditions prévues par la même loi.
Dans la mesure où les D3S sont des fonctionnaires de catégorie A+, le détachement devrait intervenir dans un cadre d'emploi de catégorie A+ de la fonction publique territoriale, à savoir, le cadre des administrateurs territoriaux.
L'article modifie en outre l'article L. 315-8 du code de l'action sociale et des familles afin de faire du président du conseil départemental l'autorité de nomination, en lieu et place de l'État.
2.3. Par son objet circonscrit, la mesure a un impact limité
Seuls les directeurs d'établissements des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance seraient concernés par le transfert à la fonction publique territoriale par le biais du détachement.
Dans la mesure où les fonctionnaires concernés conserveraient le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable , s'ils y ont intérêt, et où les directeurs des établissements mentionnés sont déjà rémunérés par les départements ou les établissements publics des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, la mesure est sans impact économique ni financier.
En outre, en vertu de l'article 64 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le fonctionnaire détaché est soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement. Par conséquent, la procédure disciplinaire contre un directeur d'établissement d'aide sociale à l'enfance pourrait être initiée par le conseil départemental . Dans la mesure toutefois où le fonctionnaire détaché continue à bénéficier de ses droits à l'avancement et à la retraite dans son cadre d'emploi d'origine 141 ( * ) , il demeure assujetti aux règles disciplinaires applicables dans son corps d'origine même pour des faits commis pendant son détachement 142 ( * ) ; aussi le conseil départemental serait-il incompétent pour prononcer la sanction 143 ( * ) .
Enfin, il est à noter que la procédure du détachement ainsi proposée ne modifie par les modalités de formation des directeurs d'établissements de l'aide sociale à l'enfance, qui continueraient, à l'issue du concours, à être formés à l'EHESP au sein de la filière D3S.
3. Les rapporteurs auraient souhaité élargir la mesure aux directeurs adjoints des établissements de l'aide sociale à l'enfance
Les rapporteurs sont sensibles au manque de cohérence 144 ( * ) dont souffre le droit en vigueur, qui ne confie pas aux présidents des conseils départementaux le choix de la direction des établissements de l'aide sociale à l'enfance placés au coeur du dispositif de protection de l'enfance dont les départements ont pourtant la responsabilité.
Aussi jugent-ils bienvenue cette réforme qui, en conférant aux présidents des conseils départementaux l'autorité hiérarchique sur les directeurs des établissements des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance, simplifie la gestion publique locale .
Ils regrettent néanmoins que les directeurs adjoints de ces établissements ne soient pas concernés par le dispositif prévu par l'article 40. En l'état actuel du droit, les directeurs adjoints, qui appartiennent également au corps des D3S et sont à la tête d'une direction fonctionnelle 145 ( * ) , sont nommés dans leur emploi par le directeur général du Centre national de gestion , sur proposition du directeur 146 ( * ) ; ils relèvent, ainsi que le reste du personnel, de la fonction publique hospitalière.
Par souci de cohérence du dispositif et d'efficacité de gestion, les rapporteurs auraient souhaité que l'ensemble des membres du personnel de direction des établissements concernés soient placés sous l'autorité hiérarchique du président de conseil départemental.
L'article 40 de la Constitution rendant irrecevable un amendement qui élargirait aux directeurs adjoints le transfert à la fonction publique territoriale, les rapporteurs invitent le Gouvernement à déposer lui-même un amendement en ce sens au stade de la séance publique.
La commission a par ailleurs adopté les amendements rédactionnels COM-1163 et COM-1189 de ses rapporteurs.
La commission a adopté l'article 40 ainsi modifié .
* 130 Conformément aux dispositions du deuxième et du quatrième alinéa de l'article L. 223-2 du code de l'action sociale et des familles.
* 131 Article R. 221-12 du code de l'action sociale et des familles et article 1 er de l'arrêté du 28 juin 2019 pris en application de l'article R. 221-12 du code de l'action sociale et des familles et relatif à la participation forfaitaire de l'État à la phase de mise à l'abri et d'évaluation des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.
* 132 Article 1 er de l'arrêté du 28 juin 2019 précité dans sa rédaction issue de l'arrêté du 23 octobre 2020.
* 133 Article L. 315-7 du code de l'action sociale et des familles.
* 134 Qui a inscrit ce rôle à l'article L. 121-1 du code de l'action sociale et des familles : « Le département définit et met en oeuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent.
Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé mentionnées à l'article L. 116-1 à la définition des orientations en matière d'action sociale et à leur mise en oeuvre.
Les prestations légales d'aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours, à l'exception des prestations énumérées à l'article L. 121-7. »
* 135 Article L. 315-15 du code de l'action sociale et des familles.
* 136 Prévus à l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles, les schémas d'organisation sociale et médico-sociale ont notamment pour objet d'apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, et de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale.
* 137 D'après l'étude d'impact.
* 138 Ou le directeur départemental de la cohésion sociale sur délégation expresse.
* 139 Voir le courrier signé de 12 présidents de conseils départementaux, dont le président de l'Assemblée des départements de France, adressé à la ministre des solidarités et de la santé le 2 avril 2019.
* 140 Qui dispose que : « Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. (...) ».
* 141 D'après l'article 64 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et l'article 51 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
* 142 CE 08/06/1962, Ministre des PTT c/Frischmann, R. 382, à propos d'un dirigeant syndical ; CE 19/05/1971, Sieur Hubert, R. 1091.
* 143 CE 22/11/1968, Chambre d'agriculture du Cher, R. 585.
* 144 Déjà relevé par M. Bernard Cazeau (Dordogne-SOC) dans sa question orale n° 0668S publiée dans le JO Sénat du 19/12/2013 - page 3604.
* 145 Telle que la direction des ressources humaines ou la direction des affaires financières.
* 146 Article L. 315-17 du code de l'action sociale et des familles.