N° 193
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 décembre 2020
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif aux délais d' organisation des élections législatives et sénatoriales partielles et sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif aux délais d' organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales ,
Par Mme Catherine DI FOLCO,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
3583 , 3584 , 3604, 3605 , T.A. 523 et 524 |
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Sénat : |
185 , 186 , 194 et 195 (2020-2021) |
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L'ESSENTIEL
Réunie le mardi 8 décembre 2020 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois du Sénat a adopté, sur le rapport de Catherine Di Folco (apparentée Les Républicains - Rhône) :
- le projet de loi organique (PJLO) n° 186 (2020-2021) relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles ;
- et le projet de loi (PJL) n° 185 (2020-2021) relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.
Ces deux textes, déposés en raison de l'épidémie de covid-19, poursuivent le même objectif : reporter des élections partielles, qui auraient lieu dès que la situation sanitaire le permet et, au plus tard, le 13 juin 2021 .
Une fois encore, le manque d'anticipation du Gouvernement le conduit à saisir le Parlement en urgence : les projets de loi doivent être promulgués avant la fin du mois de décembre, notamment pour acter le report des élections législatives partielles dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais. Le Sénat est donc appelé à délibérer seulement quatre jours après l'Assemblée nationale, alors que le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un autre texte pour reporter les élections régionales et départementales prévues en mars 2021.
En outre, dans ses projets de loi initiaux, le Gouvernement s'est abstenu d'étendre certaines dispositions aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie pour éviter de consulter les assemblées territoriales. Cette extension a été opérée par les députés, ce qui respecte certes la jurisprudence du Conseil constitutionnel mais pas l'esprit de nos institutions.
Les conditions d'un débat serein et éclairé sont donc loin d'être réunies, ce que déplore la commission des lois.
Face aux incertitudes liées à l'épidémie de covid-19, elle a toutefois admis que l'autorité administrative reporte des élections partielles lorsqu'une telle décision paraît nécessaire.
Elle a cependant introduit des garde-fous pour s'assurer que l'administration convoque ces scrutins dès que la situation sanitaire le permettra : un retour plus rapide au régime de droit commun, une plus grande transparence des informations sanitaires et une voie de recours spécifique pour que tout électeur puisse demander la tenue d'une élection partielle.
I. L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS PARTIELLES : UN CALENDRIER ENCADRÉ PAR LE CODE ÉLECTORAL
A. POURVOIR DES SIÈGES VACANTS
Les élections partielles sont organisées entre deux renouvellements généraux d'une assemblée politique afin de pourvoir des sièges devenus vacants. Comme l'indique le professeur Yves Gaudemet, leur « caractère spécifique [...] réside dans [leur] assise territoriale limitée et dans [leur calendrier] différent du calendrier des renouvellements généraux » 1 ( * ) .
Leur régime juridique est fixé par la loi organique pour l'élection des députés et des sénateurs et par la loi « ordinaire » pour les élections locales (articles 25 et 34 de la Constitution).
Plusieurs « faits générateurs » peuvent provoquer des élections partielles. Il s'agit, le plus souvent, de l'annulation d'un scrutin par le juge électoral, après épuisement des voies de recours 2 ( * ) . Des sièges peuvent aussi devenir vacants pour d'autres motifs, comme les décès et les démissions volontaires ou d'office .
L'influence du mode de scrutin sur les élections partielles
- Les scrutins majoritaires 3 ( * ) : un risque plus élevé d'élection partielle
Certains élus n'ont pas de suppléant (comme dans les communes de moins de 1 000 habitants). D'autres ne comptent qu'un seul suppléant (comme pour les élections législatives) qui, sauf exceptions, ne peut pas remplacer un élu ayant présenté sa démission 4 ( * ) .
Six élections législatives partielles ont ainsi été organisées pour la seule année 2020.
- Les scrutins de liste 5 ( * ) : la possibilité de faire appel aux suivants de liste
Les suivants de liste peuvent plus facilement remplacer les titulaires .
Seuls deux cas de figure justifient l'organisation d'une élection partielle : le juge de l'élection a annulé le scrutin où le « réservoir » des suivants de liste est arrivé à épuisement.
À l'échelle municipale, des élections partielles « intégrales » ou « complémentaires » sont organisées pour deux autres motifs.
D'une part, le conseil municipal doit être complet ou réputé complet pour élire le maire et ses adjoints 6 ( * ) . D'autre part, des élections sont nécessaires lorsque le conseil municipal a perdu le tiers ou plus de ses membres ou qu'il compte moins de cinq élus 7 ( * ) .
Les élections municipales partielles : des règles spécifiques
- Communes de moins de 1 000 habitants
Les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire , avec possibilité de panachage.
Des élections partielles « intégrales » sont convoquées pour réélire l'ensemble du conseil municipal si aucun candidat ne s'est présenté à l'élection générale ou si cette dernière a été annulée en justice. Dans l'attente, le préfet met en place une délégation spéciale pour gérer les affaires courantes de la commune.
Dans les autres cas, des élections partielles « complémentaires » sont organisées pour « combler » les vacances de sièges et ainsi compléter le conseil municipal, notamment pour élire le maire et ses adjoints. Ces scrutins ne concernent donc qu'une partie du conseil municipal. Dans l'attente, ce dernier continue de se réunir et dispose de l'ensemble de ses compétences.
- Communes de 1 000 habitants et plus
Les conseillers municipaux sont élus au scrutin proportionnel de liste , sans possibilité de panachage.
Les élections partielles sont moins fréquentes : dans la plupart des cas, les sièges vacants sont pourvus par les suivants de liste. À l'initiative du Sénat, chaque liste de candidats peut présenter un « réservoir » de deux suivants de liste supplémentaires 8 ( * ) , ce qui réduit également le risque d'élection partielle.
Les élections partielles sont « intégrales » , les élections « complémentaires » étant réservées aux communes de moins de 1 000 habitants.
Dans la majorité des cas, elles résultent de l'annulation des élections générales ou de l'indisponibilité de plusieurs suivants de liste. Dans l'attente, le préfet met en place une délégation spéciale pour gérer les affaires courantes de la commune.
* 1 « Élections locales : calendrier de la campagne électorale », Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, chapitre 1, folio n° 11310.
* 2 En cas d'appel de la décision de première instance, celle-ci est alors suspendue.
* 3 Soit, en ce qui concerne le PJLO et le PJL, les élections législatives, les élections sénatoriales dans les départements comptant jusqu'à deux sénateurs et les élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants.
* 4 À titre dérogatoire, le suppléant peut remplacer le titulaire lorsque celui-ci doit démissionner en raison de la limitation du cumul des mandats (voir, à titre d'exemple, l'article L.O. 178 du code électoral pour les élections législatives).
* 5 Soit, en l'espèce, les élections sénatoriales dans les départements comptant trois sénateurs ou plus, les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, les élections à la métropole de Lyon et les élections dans les arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.
* 6 Article L. 2122-8 du code général des collectivités territoriales.
* 7 Articles L. 258 et L. 270 du code électoral. Une règle moins exigeante est toutefois prévue à partir du 1 er janvier de l'année qui précède les élections générales : l'élection partielle est obligatoire lorsque le conseil municipal a perdu la moitié (et non le tiers) ou plus de ses membres ou qu'il compte moins de quatre élus (et non cinq).
* 8 Article 3 de la loi n° 2018-51 du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections. Cette disposition figure désormais à l'article L. 260 du code électoral.