EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - Moderniser et améliorer la gouvernance des ports français
Article 1er de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 1er de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Institution d'une stratégie nationale portuaire et création d'un Conseil national portuaire et logistique chargé du suivi de sa mise en oeuvre
Cet article vise à instituer une stratégie nationale portuaire et à créer un Conseil national portuaire et logistique (CNPL) chargé du suivi de sa mise en oeuvre.
La commission a adopté 10 amendements précisant la composition, les missions, le fonctionnement du CNPL, d'une part et relatifs à l'insertion de la stratégie nationale portuaire dans le cadre normatif existant et à son évaluation, d'autre part.
1. L'absence d'instance transversale nuit à l'émergence et à la mise en oeuvre d'une véritable stratégie pour nos ports
La mission sénatoriale relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes présidée par Mme Martine Filleul et dont M. Michel Vaspart était le rapporteur a mis en lumière le fait que la politique portuaire et maritime française souffre d'une absence de vision stratégique à long terme et d'un pilotage insuffisant . La stratégie nationale de relance portuaire présentée en 2013 n'est pas satisfaisante , « car elle dresse des perspectives générales résultant de l'agglomération des différents projets stratégiques des GPM métropolitains sans objectifs clairs de trafics, de performance économique, de compétitivité des services portuaires ni de montants d'investissements et les ports ultramarins ont été traités à part et trois ans plus tard ».
Alors que le Premier ministre avait annoncé la révision de cette stratégie lors du Comité interministériel de la mer (CIMer) en novembre 2018 à Dunkerque - après de premières annonces aux Assises de l'économie de la mer du Havre en novembre 2017, cette nouvelle stratégie n'a toujours pas vu le jour .
La définition et la mise en oeuvre d'une nouvelle stratégie portuaire et logistique de long terme constituent donc une priorité pour la mission d'information.
Dans cette perspective, la recommandation n° 4 du rapport de la mission préconise de bâtir une stratégie nationale portuaire et logistique pour 20 ans associant les ports étatiques (de métropole et d'outre-mer) et décentralisés et de créer un « Conseil national portuaire et logistique » pour assurer le suivi de sa mise en oeuvre .
2. L'inscription dans la loi d'une stratégie nationale portuaire et la création d'un Conseil national portuaire et logistique chargé du suivi de sa mise en oeuvre
L'article 1 er du présent texte traduit la recommandation n° 4 de la mission d'information : il institue la stratégie nationale portuaire, d'une part, et crée un Conseil national portuaire et logistique, d'autre part.
La stratégie nationale portuaire actualisée et présentée au Parlement tous les cinq ans a pour objet de fixer les orientations à long terme de l'État et les modalités de son action pour la promotion des ports maritimes - qu'ils relèvent de l'État ou des collectivités territoriales - ainsi que pour l'amélioration des dessertes intermodales de ces ports et de la fluidité de la chaîne logistique . Cette stratégie déterminerait notamment les dépenses et recettes prévisionnelles nécessaires à sa mise en oeuvre. Le présent article prévoit que les ports, les collectivités territoriales ou leurs groupements responsables de la gestion d'un port maritime faisant partie d'un ensemble géographique pour lequel a été mis en place un conseil de coordination interportuaire, des personnalités qualifiées, ainsi que les gestionnaires d'infrastructures terrestres et fluviales sont associés à son élaboration . Il est enfin précisé que les objectifs et les règles générales du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) prennent en compte cette stratégie.
Le Conseil national portuaire et logistique (CNPL) - dont l'article 1 er prévoit qu'il est composé de représentants de l'État, des ports maritimes relevant de l'État ou des collectivités territoriales et de leurs groupements, du personnel de ces ports et des ouvriers dockers, ainsi que de deux députés et deux sénateurs - serait notamment chargé d' assurer la mise en oeuvre et l'évaluation de la stratégie nationale portuaire . Il serait également chargé de conseiller et de soutenir les ports maritimes relevant de l'État dans la définition et la mise en oeuvre de leurs projets, de centraliser et de mettre à disposition des informations relatives aux projets en matière de développement portuaire et d'infrastructures de transports, de favoriser la mutualisation des moyens d'expertise et de services entre les ports, de recenser les distorsions de concurrence constatées dans l'accès aux services et aux infrastructures portuaires, de surveiller l'évolution des coûts du passage portuaire dans les ports relevant de l'État et de la compétitivité de la chaîne logistique et enfin d'évaluer l'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement pour le secteur portuaire. Le CNPL remettrait chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport rendant compte de l'exécution de ses travaux.
La proposition de loi n° 80 rect. relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français de Mme Martine Filleul prévoit d'ajouter, parmi les membres siégeant au sein du CNPL, des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements responsables de la gestion d'un port maritime faisant partie d'un ensemble géographique pour lequel a été mis en place un conseil de coordination interportuaire, de Voies navigables de France (VNF) et de SNCF Réseau, ainsi que la présence de personnalités qualifiées nommées par l'autorité compétente de l'État et du haut-commissaire au plan. Elle précise également que France Logistique figure parmi les représentants du monde économique. S'agissant de la stratégie nationale portuaire, elle prévoit, d'une part que les politiques publiques et réformes mises en oeuvre dans ce cadre font l'objet d'une évaluation qualitative de leurs impacts au regard de critères environnementaux et sociaux, et d'autre part que cette stratégie est prise en compte dans le contrat conclu entre VNF et l'État.
3. Préciser la composition et les missions du CNPL et prévoir l'articulation de la stratégie nationale portuaire avec des dispositifs prévus ou existants, ainsi que son évaluation
La commission est favorable à l'inscription dans la loi de la stratégie nationale portuaire et à la création d'une instance chargée du suivi et de l'évaluation de sa mise en oeuvre.
S'agissant de la stratégie nationale portuaire , le rapporteur partage l'idée selon laquelle l'absence de vision à long terme ne permet pas l'émergence d'une véritable coordination autour d'objectifs communs entre les activités portuaires et logistiques des différentes façades. Plus encore, elle est susceptible de favoriser la concurrence entre ports : faute de stratégie commune, chaque port se concentre sur son développement. L'exemple cité par M. Philippe Duron, président du Conseil d'orientation des infrastructures (COI) dans sa contribution écrite est à cet égard éclairant : « Récemment la Commission européenne a ouvert une concertation pour labéliser des ports de référence pour la relation avec l'Irlande dans le cadre du Brexit. Les ports français sont allés dispersés défendre leur candidature à Bruxelles, les ports belges ont fait la démarche d'une seule voix. Les ports belges moins bien placés ont été préférés aux ports français. »
Concernant le CNPL, le rapporteur relève que la majorité des acteurs qu'il a consultés saluent sa création , qui répond à un besoin de structure transversale capable de coordonner et de mettre en oeuvre cette stratégie . Ainsi, d'après le département de Loire-Atlantique : « La création de cette instance est fondamentale dans ses missions de suivi et d'évaluation de la stratégie nationale portuaire ». Voies navigables de France estime en outre que la création du CNPL : « favorisera la synergie de l'ensemble des acteurs au service de la performance économique et écologique des ports maritimes français. ». Enfin, comme le relève France Logistique : « L'intérêt principal de ce nouveau Conseil est son caractère transversal, et la prise en considération explicite des enjeux logistiques. À cet égard, France Logistique tient à insister sur la nécessité de travailler les deux côtés des ports : le côté mer est globalement de qualité en termes d'infrastructures, notamment les quais, l'amélioration des performances doit y tenir compte de la compétition et des évolutions technologiques mondiales ; c'est le côté terre qui est aujourd'hui le plus en retard de compétitivité, que ce soit sur les services de passage portuaire, ou sur les articulations permettant les dessertes de l'hinterland, en particulier en modes massifiés ».
Plusieurs parties prenantes consultées par le rapporteur ont néanmoins indiqué que la comitologie portuaire, maritime et logistique était d'ores et déjà très étoffée , citant par exemple le Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM) - qui peut notamment donner son avis , sur saisine, sur toutes les questions en rapport avec la marine marchande, les transports de maritimes, les activités portuaires et les transports à destination ou en provenance des ports maritimes 1 ( * ) -, le comité interministériel de la logistique (CILOG) ou encore l'Observatoire des coûts de passages portuaires.
Le rapporteur considère néanmoins qu' aucune des instances existantes ne présente un caractère véritablement transversal qui permettrait de réunir les différentes parties prenantes de l'ensemble de la chaîne logistique et portuaire et serait capable d'assurer le suivi de la mise en oeuvre de la stratégie nationale portuaire. En outre, le CILOG ne s'est, pour l'heure, pas encore réuni, et l'Observatoire des coûts du passage portuaire apparaît peu dynamique. La mission conduite par l'IGF et le CGEDD appelait d'ailleurs à le « redynamiser ». En outre, le rapporteur rappelle que le CNPL a vocation à intégrer certains des organismes existants, dans une logique de rationalisation.
La commission a adopté 10 amendements , qui visent à préciser les contours du CNPL (composition, missions, fonctionnement), à améliorer l'articulation de la stratégie nationale portuaire avec d'autres dispositifs et à prévoir son évaluation.
Parmi ces 10 amendements, la commission a adopté les 7 amendements suivants relatifs au CNPL :
• l'amendement COM-18 , du rapporteur, précise la notion de représentants « du monde économique » pour indiquer qu'il s'agit des représentants des filières de la chaîne portuaire et logistique . Il est en effet indispensable d'intégrer à la composition du CNPL les principaux utilisateurs des ports (armateurs, commissionnaires, logisticiens, chargeurs...) ;
• l'amendement COM-28 rect . de Mme Martine Filleul prévoit que siègent au CNPL des représentants des collectivités territoriales ou leurs groupements responsables d'un port maritime faisant partie d'un ensemble géographique pour lequel a été mis en place un conseil de coordination interportuaire mentionné à l'article L. 5312-12 du code des transports ;
• l'amendement COM-29 rect . de Mme Martine Filleul ajoute VNF et SNCF Réseau à la liste des membres du CNPL. Alors que 80 % des pré- et post-acheminements portuaires reposent encore sur le mode routier, l'amélioration de la compétitivité des ports passe nécessairement par la massification de leur desserte . La mise en oeuvre de la stratégie portuaire doit en effet intégrer une réflexion relative à l'amélioration des dessertes intermodales ;
• l'amendement COM-15 du rapporteur précise que le rôle de conseil et de soutien du CNPL à l'endroit des ports maritimes s'inscrit en cohérence avec la stratégie nationale portuaire ;
• l'amendement COM-16 du rapporteur, précise que les missions du CNPL pourraient notamment porter sur les problématiques de réduction du surcoût de manutention fluviale d'une part et d' évaluation du niveau de service offert par les compagnies maritimes d'autre part ;
• l'amendement COM-17 du rapporteur, précise que le CNPL peut solliciter le concours du haut-commissaire au plan dans le cadre de ses travaux ;
• l'amendement rédactionnel COM-23 du rapporteur.
La commission a également adopté 3 amendements sur la stratégie nationale portuaire :
• l'amendement COM-19 du rapporteur, prévoit que les membres du CNPL sont associés à l'élaboration de la stratégie nationale portuaire . Dans la mesure où le CNPL assure la mise en oeuvre de la stratégie nationale portuaire, il semble en effet cohérent d'associer ses membres à son élaboration en première instance.
• L'amendement COM-31 rect . de Mme Martine Filleul, précise que le contrat d'objectifs prévu à l'article L. 4311-8 du code des transports entre VNF et l'État pour une durée de dix ans et actualisé tous les trois ans prend en compte les orientations fixées par la stratégie nationale portuaire, afin de mettre en cohérence les différents dispositifs existants, et de traduire concrètement l'objectif d'amélioration de la desserte des ports par les modes massifiés ;
• l'amendement COM-30 rect. de Mme Martine Filleul prévoit que la stratégie nationale portuaire fait l'objet d'une évaluation qualitative de son impact au regard des objectifs de développement durable définis par l'Organisation des nations unies.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
Article 2 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 2 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Modification de la composition et du fonctionnement des conseils de surveillance des grands ports maritimes
Cet article vise à renforcer la représentation des collectivités territoriales et des acteurs économiques de la place portuaire au sein du conseil de surveillance de chaque grand port maritime (GPM), tout en réduisant le nombre total de membres pour simplifier la gouvernance de ces établissements.
La commission a souhaité introduire une souplesse supplémentaire s'agissant de la représentation des acteurs économiques locaux, qui est également de nature à améliorer la prévention des conflits d'intérêts. Elle a, entre autres, prévu la présence de droit d'un représentant de SNCF Réseau au conseil de surveillance de chaque GPM compte tenu de l'enjeu majeur du développement de la desserte ferroviaire des ports, condition de l'extension de leur hinterland et de la compétitivité de notre chaîne logistique. En conséquence, elle a adopté deux amendements COM-1 et COM-24 du rapporteur.
1. Une insuffisante représentation des acteurs économiques et des collectivités territoriales au sein des conseils de surveillance des grands ports maritimes, une surreprésentation des services de l'État qui nuit à la lisibilité de sa parole
La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a profondément modifié la gouvernance des établissements publics portuaires relevant de l'État. Elle visait en particulier à moderniser la gouvernance des grands ports maritimes à travers de nouvelles instances : un directoire 2 ( * ) , exerçant la fonction de gestion et direction sous le contrôle d'un conseil de surveillance 3 ( * ) , assisté par un conseil de développement 4 ( * ) , a ainsi remplacé les anciens conseils d'administration qui permettaient la représentation de l'ensemble des acteurs intéressés par le développement du port (entreprises, services de l'État, collectivités).
La loi de 2016 pour l'économie bleue a apporté plusieurs ajustements complémentaires, en particulier un renforcement de la présence de la région au conseil de surveillance des GPM et la consécration dans la partie législative du code des transports d'un comité d'audit 5 ( * ) chargé d'assister le conseil de surveillance dans ses fonctions.
La partie réglementaire du code des transports comporte en outre des dispositions fournies et précises sur les modalités de prévention des conflits d'intérêts au sein du conseil de surveillance 6 ( * ) .
Si ces évolutions ont permis d'améliorer la « gouvernabilité » des établissements portuaires, en conduisant à une réduction de 35 % du nombre de membres des conseils de surveillance par rapport aux conseils d'administration antérieurs, elles ont entraîné des frustrations et des incompréhensions dans le monde économique.
Charles Revet, dans son rapport d'information de 2011 Les ports français : de la réforme à la relance , avait déjà pu avancer l'idée d'une prise en compte accrue des collectivités territoriales dans la gestion portuaire . À ce titre, deux propositions avaient été faites :
- modifier au cas par cas le statut des grands ports maritimes pour donner plus de poids aux collectivités territoriales concernées par le développement portuaire ;
- encourager les investissements portuaires grâce à la participation des collectivités territoriales concernées et promouvoir les sociétés de développement local, pour que les collectivités profitent financièrement de leurs investissements.
La mission d'information relative à la
gouvernance des ports dont M. Michel Vaspart était rapporteur a
établi un recensement exhaustif des observations de l'ensemble des
parties prenantes sur ce sujet
- administrations de
l'État, organismes et entreprises concernés, collectivités
territoriales, parlementaires ayant établi leurs rapports pour chaque
façade maritime à la demande du Premier ministre en 2016. En
outre, les
délégués
interministériels
aux axes, nommés par le Gouvernement,
relèvent tous cet enjeu dans leurs rapports, même si, plus tard,
dans leur contribution aux travaux du rapporteur ils en viennent à
nuancer leurs observations.
Les constats sont donc largement
connus.
Le rapport (tome I et tome II) de M. Michel Vaspart contient également une étude réalisée par la division de la législation comparée du Sénat sur des modèles de gouvernance des ports maritimes en Europe et dans le monde, qui fait état de différences importantes entre le modèle français et ces exemples, y compris sur l'association du secteur privé et des collectivités à la gouvernance . Une meilleure association des milieux économiques et des collectivités territoriales est conçue comme permettant d'instaurer une plus grande confiance entre les acteurs de la place portuaire. En outre, les établissements portuaires sont de plus en plus dépendants des régions pour leurs investissements et le renforcement relatif du rôle des régions est légitime et nécessaire.
Ainsi, le rapport proposait en particulier :
- un resserrement des conseils de surveillance dans un objectif d'efficacité et d'évolution du rôle de l'État dans cette instance ;
- un renforcement de l'association des acteurs économiques de la place portuaire et des élus locaux à la gouvernance des GPM dans un objectif de territorialisation de leur gouvernance.
Les professionnels de la manutention, du pilotage, et certains grands utilisateurs des ports demandaient :
- de donner au président du conseil de développement le pouvoir de saisine de la commission des investissements ;
- la présence d'un représentant de l'union maritime et portuaire locale au conseil de surveillance ;
- la présence du président du conseil de développement au conseil de surveillance.
Les propositions de la mission sur la gouvernance sont rassemblées dans les tableaux ci-après.
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Droit en vigueur |
Propositions de la mission |
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HAROPA (Le Havre, Rouen, Paris) et Marseille |
5 représentants de l'État (ministères des ports maritimes, de l'environnement, de l'économie, du budget et préfet de région) |
1 représentant de l'État :
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2 représentants de la région |
Sans changement |
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3 représentants des CT autres que la région dont 1 représentant du département |
Sans changement |
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3 représentants du personnel de l'établissement |
Sans changement |
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5 personnalités qualifiées |
3 personnalités qualifiées |
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Le président du conseil de développement |
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Le président de l'union maritime et portuaire locale |
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Choix du président : libre |
Choix du président : au sein du collège des élus locaux |
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TOTAL : 18 membres |
TOTAL : 14 membres |
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Droit en vigueur |
Propositions de la mission |
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Autres GPM
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5 représentants de l'État (ministères des ports maritimes, de l'environnement, de l'économie, du budget et préfet de région) |
1 représentant de l'État : le préfet de région |
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2 représentants de la région |
Sans changement |
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3 représentants des CT autres que la région dont 1 représentant du département |
Sans changement |
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3 représentants du personnel de l'établissement |
Sans changement |
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5 personnalités qualifiées |
1 à 3 personnalités qualifiées |
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Le président du conseil de développement |
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Le président de l'union maritime et portuaire locale |
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Choix du président : libre |
Choix du président : au sein du collège des élus locaux |
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TOTAL : 18 membres |
TOTAL : 12 et 14 membres |
S'agissant de la représentation de l'État au conseil de surveillance , le débat est récurrent et réapparaît dès lors que le législateur crée, de sa propre initiative ou à l'initiative du Gouvernement, une nouvelle catégorie d'établissements publics ou un établissement en particulier. Le rapporteur relève notamment que les établissements publics d'aménagement de l'État (EPA), les établissements publics fonciers de l'État (EPF) ou encore les parcs nationaux sont composés pour au moins la moitié de représentants des collectivités territoriales. Ainsi, le conseil d'administration de l'EPA Orly Rungis - Seine Amont est composé à majorité de représentants des collectivités territoriales (20 des 28 membres, dont 8 représentants de l'État). L'EPA Nice Eco-Vallée compte 12 représentants des collectivités territoriales contre 6 représentants de l'État. L'EPF de Normandie compte 39 membres représentants des collectivités territoriales contre 4 représentants de l'État. Les exemples peuvent être multipliés.
En outre, la commission a été sensibilisée à la nécessité, pour le conseil de surveillance, de disposer de suffisamment de latitude pour exercer sa fonction de contrôle . Dans les faits, les directoires doivent mieux préparer leurs échanges avec le conseil de surveillance et laisser à ce dernier le temps nécessaire pour prendre connaissance des informations qui lui sont transmises et les contrôler.
2. Des évolutions resserrées et pragmatiques, traduisant les demandes des acteurs, pour renforcer le poids des collectivités territoriales et du secteur privé dans les instances de contrôle des grands ports maritimes
Conformément à la proposition n° 2 du rapport de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes, le 1° du I vise à :
- réduire le nombre de membres du conseil de surveillance des grands ports maritimes et à clarifier la représentation de l'État en prévoyant une représentation unique de ce dernier par le préfet de région, en lieu et place des cinq représentants actuels ;
- réduire le nombre de personnalités qualifiées présentes au conseil de surveillance des grands ports maritimes, de cinq à trois maximum, à travers une distinction entre les grands ports maritimes d'importance nationale ou d'importance européenne et internationale ;
- prévoir la participation du président du conseil de développement au conseil de surveillance, avec voix délibérative ;
- prévoir la participation du président de l'union maritime et commerciale locale au conseil de surveillance, avec voix délibérative ;
- prévoir que le conseil de surveillance élit son président parmi les membres représentant les collectivités territoriales.
Afin de traiter l'enjeu de la prévention des conflits d'intérêts, le a) du 2° du I prévoit que le règlement intérieur du conseil de surveillance détermine les modalités de prévention des conflits d'intérêts.
Le b) du 2° du I propose qu'à l'occasion de la présentation trimestrielle du rapport de gestion par le directoire au conseil de surveillance, le directoire présente également ses choix en matière de gestion domaniale du grand port maritime. L'objectif est que le conseil de surveillance soit régulièrement informé des outils contractuels retenus par le directoire pour la gestion du domaine portuaire (convention de terminal ou autre autorisation temporaire d'occupation du domaine, concession de service, concession de travaux).
Le 3° du I tend à supprimer la disposition selon laquelle le président du conseil de surveillance ne fait pas partie du comité d'audit, pour renforcer l'association du président de ce conseil au contrôle de la gestion de l'établissement portuaire.
Le II définit les modalités d'entrée en vigueur de ces dispositions et prévoit, pour des motifs de sécurité juridique, qu'elles entrent en vigueur à la date prévue par le décret en Conseil d'État mentionné à l'article 17 de la présente proposition de loi et au plus tard le 1 er janvier 2022.
L'article 2 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) reprend pour l'essentiel le dispositif proposé par la présente proposition de loi. Toutefois, il prévoit en plus la présence de droit d'un représentant de SNCF Réseau et d'un représentant de Voies navigables de France aux conseils de surveillance des grands ports maritimes, augmentant de deux le nombre de membres total de ce conseil par rapport au schéma proposé par la présente proposition de loi.
3. Des ajustements complémentaires pour un dispositif plus souple en phase avec les enjeux de développement des grands ports maritimes
Les acteurs consultés par le rapporteur insistent sur le caractère excessif de l'argument relatif aux conflits d'intérêts avancé par les services de l'État . Tous mettent en avant le fait que le droit national, que ce soit au sein du code des transports pour les GPM, ou d'autres lois adoptées depuis 2013 7 ( * ) , donne déjà aux gestionnaires des ports et à la tutelle les instruments nécessaires pour prévenir et traiter efficacement les conflits d'intérêts qui pourraient résulter de l'élargissement du conseil de surveillance au secteur privé. Ces acteurs insistent notamment sur la possibilité, pour les personnes concernées, de s'abstenir de siéger ou, le cas échéant, de délibérer lorsqu'il existe une situation de conflits d'intérêts et sur l'intérêt de tenir un registre accessible au public pour recenser les déports en raison d'un risque de conflit d'intérêts enregistrés au sein du conseil de surveillance d'un GPM. Le rapporteur appelle donc l'État à faire preuve de bonne volonté et à ne pas s'abriter derrière les observations de la Cour des comptes, dont il tient d'ailleurs partiellement compte d'une politique publique à une autre.
L'inclusion des collectivités territoriales est renforcée pour ancrer davantage la gestion des GPM dans le contexte local. Le rôle accru qui leur est ainsi confié se justifie par le cofinancement de plus en plus important qu'elles apportent, en particulier les régions, au service du développement du port et de son hinterland .
Afin de conforter les dispositions du texte déposé par M. Michel Vaspart, la commission a adopté deux amendements COM-1 et COM-24 du rapporteur visant à :
- remplacer la désignation directe du président de l'union maritime et commerciale locale au conseil de surveillance de chaque grand port maritime, prévue par la proposition de loi, par la désignation d'une personnalité qualifiée proposée par le président de l'union maritime et commerciale locale ;
- ajouter un représentant de SNCF Réseau au conseil de surveillance de chaque grand port maritime, pour favoriser l'intermodalité. La question de l'inclusion de Voies navigables de France (VNF) comme membre de droit au conseil de surveillance s'est également posée mais, dans les faits, VNF est déjà présent dans la plupart des instances de gouvernance des GPM et assure un rôle moteur dans certaines structures de coopération interportuaire, notamment Medlink Ports.
En conséquence, la commission a réduit de 3 à 2 le nombre de représentants du personnel , afin de maintenir le souhait de M. Michel Vaspart de réduire le nombre global des membres du conseil de surveillance de 18 à 12 ou 14, en fonction des ports, ce qui va dans le sens de la simplification. L'inspection générale des finances et le CGEDD avaient également recommandé cette réduction du nombre de membres du conseil de surveillance. À titre de précision, le code de commerce prévoit que les conseils de surveillance des sociétés anonymes comportent 3 membres minimum et 18 maximum. Par comparaison, les conseils de surveillance du port de Hambourg et de Rotterdam comprennent respectivement 5 et 9 membres.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 3 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Modification des conditions de nomination, de révocation et d'exercice de la fonction de président du directoire dans les grands ports maritimes
Cet article renforce les prérogatives du conseil de surveillance sur la procédure de nomination et de révocation du directeur général d'un grand port maritime et vise à clarifier le rôle exercé par la tutelle à l'égard des directeurs généraux par différents outils (lettres de mission, incitation à la performance).
En cohérence avec les positions qu'elle a défendues en 2008, la commission a validé cette nouvelle procédure et a adopté un amendement rédactionnel COM-2 de son rapporteur.
1. Une logique de gouvernance inaboutie et un manque de diversité dans les profils des directeurs généraux des grands ports maritimes
Le nouveau système de gouvernance introduit par la loi de 2008 portant réforme portuaire confie de larges pouvoirs au président du directoire , qui porte le titre de directeur général, pour la gestion des grands ports maritimes (GPM) 8 ( * ) . Le directeur général est nommé par décret présidentiel, après avis conforme du conseil de surveillance et avis du président du conseil régional concerné 9 ( * ) .
Lors des débats au Sénat pour l'examen du projet de loi portant réforme portuaire, le rapporteur Charles Revet avait initialement proposé que le directeur général puisse être révoqué par le ministère de tutelle, sur demande du conseil de surveillance . Cette mesure, reprise dans son objectif par la partie réglementaire du code des transports, n'a jamais été appliquée selon les informations à disposition du rapporteur.
Dans un rapport de 2017 consacré au bilan de la réforme portuaire, la Cour des comptes a considéré que l 'État manque à ses obligations de pilotage stratégique à l'égard des GPM du fait du faible nombre (voire de l'absence) de lettres de mission envoyées aux directeurs de ports, de l'absence d'indicateurs de performance quantitatifs dans la fixation de leurs objectifs et d'un insuffisant suivi exercé par l'État sur la mise en oeuvre du projet stratégique.
Au-delà de ces observations, qui trouvent aujourd'hui encore à s'appliquer, la mission d'information sur la gouvernance et la performance des ports maritimes mise en place par la commission a été sensibilisée à deux sujets : d'abord, la nécessité de renforcer le contrôle exercé par le conseil de surveillance et le conseil de développement sur le directoire et ensuite la nécessité de diversifier le profil des directeurs des ports 10 ( * ) .
La mission avait constaté ce manque de diversité sur le terrain et souhaitait que la situation évolue . En outre, le rapporteur M. Michel Vaspart souhaitait que l'incitation à la performance soit renforcée dans le cadre de l'établissement de la rémunération des directeurs de ports. Aussi, il avait proposé une évolution de la procédure de nomination des directoires (proposition n° 1 du rapport). Un grand nombre d'acteurs entendus par le rapporteur dans le cadre du travail préparatoire à l'examen du présent texte ont appelé à un alignement et à une uniformisation des pratiques entre le secteur portuaire et aéroportuaire en matière de rémunération .
2. Renforcer les prérogatives du conseil de surveillance sur la nomination du directeur général dans les grands ports maritimes, clarifier les outils de tutelle
Dans le droit fil de la proposition 1 du rapport de M. Michel Vaspart, le présent article vise à réformer la procédure de nomination des directoires et à clarifier l'exercice de la tutelle par l'État sur les GPM.
Le 1° prévoit d'inverser la procédure actuelle en prévoyant la nomination du président du directoire par l'État sur proposition du conseil de surveillance, plutôt qu'un avis conforme du conseil de surveillance sur la proposition faite par l'État.
Le 2° prévoit que le conseil de surveillance constitue en son sein un comité de sélection pour exercer cette nouvelle attribution. L'objectif est de responsabiliser le conseil de surveillance et de lui donner les moyens d'exercer cette nouvelle attribution.
Le 3° prévoit que la rémunération du président du directoire comporte une part variable significative liée aux résultats obtenus dans la gestion de l'établissement par rapport aux objectifs fixés dans sa lettre de mission.
L'article 3 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Maintenir une demande ancienne du Sénat
La commission a souhaité conserver cette disposition, qui rejoint des préoccupations déjà exprimées en 2008 et 2016. La commission souhaite que ces dispositions permettent enfin d'établir un cadre clair de pilotage de la direction des GPM par l'État et favorisent la généralisation de lettres de mission aux directeurs généraux.
L'objectif n'est pas d'alourdir les formalités administratives pesant sur les ports, mais bien de leur assurer des règles du jeu prévisibles et d'orienter leur action dans le sens de la performance , qui doit s'apprécier, au-delà des résultats financiers obtenus , dans leur capacité à reconquérir des parts de marché et à assurer la cohésion de la place portuaire . La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-2 du rapporteur.
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 4 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Rôle et prérogatives des conseils de développement des grands ports maritimes
Cet article tend à renforcer les pouvoirs des conseils de développement des grands ports maritimes en leur permettant de rendre un avis conforme sur le projet stratégique de l'établissement, préparé par le directoire.
La commission a adopté un amendement COM-3 du rapporteur visant à assouplir le dispositif envisagé par la proposition de loi en le remplaçant par une procédure ad hoc garantissant la prise en compte de l'avis simple des conseils de développement par les directoires s'agissant des projets stratégiques des établissements portuaires.
1. Un sentiment de frustration parmi les membres des conseils de développement des grands ports maritimes
Depuis 2008 et la loi portant réforme portuaire, un conseil de développement 11 ( * ) est constitué au sein de chaque grand port maritime (GPM) relevant de l'État afin d'assurer la représentation des milieux professionnels, sociaux, associatifs et des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Cette instance a été conçue pour compenser l'exclusion quasi-totale des représentants des acteurs économiques de la place portuaire de la gouvernance de l'établissement depuis le remplacement du conseil d'administration des ports autonomes par un directoire et un conseil de surveillance pour les GPM. Cette refonte d'ampleur de la gouvernance était notamment guidée, sur les recommandations de la Cour des comptes, par l'objectif de mieux prévenir les éventuels conflits d'intérêts qui pourraient apparaître au sein des organes de direction et de contrôle du GPM. Ce mode de gouvernance s'inspire également des conseils de développement mis en place par la loi dite « Voynet » de 1999, pour appuyer l'élaboration des chartes de pays.
Ces dispositions, à l'origine synthétiques, ont été complétées lors de l'examen de la loi pour l'économie bleue de 2016 12 ( * ) , qui a précisé la composition et les missions du conseil de développement.
Initialement, le conseil de développement n'était que « consulté » sur le projet stratégique. Depuis la loi sur l'économie bleue, il est chargé de rendre des avis sur le projet stratégique du GPM ainsi que sur les projets d'investissement et la politique tarifaire du GPM . Il peut émettre des propositions et a le droit de faire inscrire à l'ordre du jour d'une réunion du conseil de surveillance toutes questions en lien avec son champ de compétence. Ses avis sont transmis au conseil de surveillance.
Le principal apport de la loi de 2016 a été la création d'une commission des investissements , constituée au sein du conseil de développement et présidée par le président du conseil régional. Elle s'organise autour d'un collège des investisseurs publics et d'un collège des investisseurs privés, chargés de rendre des avis sur le projet stratégique du GPM, avant sa transmission pour examen au conseil de surveillance, et sur les projets d'investissements publics d'infrastructures d'intérêt général à réaliser sur le domaine portuaire et à inclure dans le projet stratégique.
Deux procédures visant à une meilleure prise en compte des avis de ces instances ont également été introduites . D'une part, le conseil de développement peut demander à la commission des investissements une nouvelle délibération sur les investissements à inclure dans le projet stratégique avant de transmettre son avis définitif au conseil de surveillance. D'autre part, si le conseil de surveillance décide de ne pas suivre un avis défavorable de la commission des investissements rendu sur le projet stratégique et les projets d'investissements, il doit motiver sa décision, qui est publiée au recueil des actes administratifs.
Lors de l'examen de la proposition de loi sur l'économie bleue en commission au Sénat, le rapporteur avait proposé d'introduire un avis conforme de la commission des investissements sur le projet stratégique du GPM et les projets d'investissements publics d'infrastructures . Cet amendement avait toutefois été rejeté.
Dans le cadre de l'examen du projet de loi d'orientation des mobilités, une disposition complémentaire a été introduite à l'initiative de M. Michel Vaspart , avec avis favorable du Gouvernement et du rapporteur, prévoyant que le directoire du GPM présente à la commission des investissements ses orientations pour les modalités de gestion de son domaine et le recours alternatif soit aux conventions de terminal classiques, soit au régime de la concession de services ou de travaux .
Toutefois, des frustrations et des incompréhensions demeurent encore dans les places portuaires , comme les travaux de la mission d'information présidée par Mme Martine Filleul et dont le rapporteur était M. Michel Vaspart l'ont montré. Les acteurs économiques locaux (opérateurs de services portuaires, membres des unions maritimes et commerciales) évoquent leur souhait d'être mieux et davantage associés à la gouvernance des établissements portuaires, voire d'aller jusqu'à la codécision .
2. Confier aux conseils de développement des grands ports maritimes le pouvoir de rendre un avis conforme sur le projet stratégique de l'établissement
Afin d'apporter une réponse aux observations formulées par les acteurs rencontrés dans le cadre de la mission d'information précitée, la proposition de loi prévoit que le conseil de développement rende un avis conforme sur le projet stratégique du grand port maritime, tout en maintenant les avis simples pour les autres projets d'investissements et la politique tarifaire du GPM.
L'article 4 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Conserver l'objectif visé par l'auteur de la proposition de loi tout en conservant une nécessaire souplesse et en préservant les principes posés par les lois de 2008 et 2016 sur le rôle du conseil de développement.
Au cours des auditions menées par le rapporteur, la plupart des acteurs économiques consultés ont indiqué que la procédure d'avis conforme prévue par le présent article pourrait, en pratique, s'avérer trop lourde et imposer des contraintes disproportionnées pour la gestion de l'établissement.
De son côté, la DGITM avance deux arguments contre les dispositions inscrites au présent article. D'une part, elle considère que cette procédure introduirait une confusion des missions entre le conseil de développement, organe consultatif dont le rôle est de rendre des avis simples, et le conseil de surveillance, organe de contrôle du directoire. D'autre part, elle souligne des problématiques en termes de conflit d'intérêts : « les participants au conseil de développement sont en effet des acteurs économiques de la place portuaire, qui ont des intérêts dans les projets priorisés dans le projet stratégique du port ». Si le rapporteur comprend ces arguments, il relève le contraste avec l'ambition affichée par le Gouvernement de faire des GPM des « ports entrepreneurs », car l'association du secteur privé à la gouvernance est de nature à rapprocher les établissements portuaires du modèle de l'entreprise.
Soucieuse de préserver l'objectif du présent article sans pour autant alourdir la gestion et la gouvernance des GPM et remettre totalement en cause les équilibres trouvés par les réformes de 2008 et 2016, la commission a adopté un amendement COM-3 du rapporteur pour parvenir au consensus par une voie plus souple , qui permettra de renforcer le dialogue entre le directoire et le conseil de développement. L'amendement prévoit ainsi que, lorsque le conseil de développement émet un avis défavorable sur le projet stratégique, cet avis soit transmis au directoire. Si ce dernier décide de ne pas tenir compte ou de suivre cet avis, il devra ainsi motiver sa décision .
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 5 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 5 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Rôle et fonctionnement des conseils de coordination interportuaire
Cet article comporte des mesures visant à clarifier le fonctionnement des conseils de coordination interportuaire (CCI), notamment en lien avec les dispositions créées par la présente proposition de loi.
La commission a rappelé son attachement à ces structures nécessaires pour développer la coopération entre les ports relevant de l'État et les ports décentralisés, en adoptant un amendement COM-33 de Mme Martine Filleul et plusieurs de ses collègues ainsi qu'un sous-amendement COM-41 du rapporteur.
1. Un outil prometteur aux réalisations et au dynamisme variables d'un territoire à un autre
Les conseils de coordination interportuaire (CCI) ont été mis en place par la loi portant réforme portuaire de 2008 afin de renforcer la coopération entre les ports relevant de l'État et les ports décentralisés. Les articles 24 et 25 de la loi pour l'économie bleue de 2016 ont apporté des modifications limitées à ces conseils. Les dispositions générales relatives à ces conseils figurent désormais à l'article L. 5312-12 du code des transports et la partie réglementaire du même code fixe les dispositions spécifiques relatives aux quatre CCI mis en place :
- le CCI de l'Atlantique 13 ( * ) ;
- le CCI de la Seine 14 ( * ) ;
- le CCI Méditerranée-Rhône-Saône 15 ( * ) ;
- le CCI de l'axe Nord 16 ( * ) .
L'appellation de ces conseils peut d'ailleurs varier d'un axe à l'autre. Pour l'axe Nord, le CCI est également appelé à s'intéresser aux enjeux liés à l'organisation des flux de marchandises et à la logistique , ce qui paraît nécessaire au regard de la proximité avec les ports du Range Nord qui disposent d'infrastructures de desserte massifiées.
Le projet de Canal Seine-Nord Europe impose également d'accorder une priorité à la fluidification du transport de marchandises par le fleuve, afin que les ports français profitent pleinement de cette nouvelle opportunité pour étendre leur hinterland .
En outre, deux associations ont été mises en place : Norlink ports pour le bassin Nord Pas-de-Calais et Medlink ports pour le bassin du Rhône, dont Voies navigables de France (VNF) assure la présidence.
Pourtant, de l'avis de la quasi-totalité des acteurs rencontrés tant dans le cadre de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes que dans le cadre des travaux du rapporteur pour préparer l'examen de la présente proposition de loi, le renforcement de la coopération interportuaire, entre les ports de l'État et entre ces derniers et les ports relevant des collectivités territoriales, apparaît encore aujourd'hui comme un axe insuffisamment exploité .
Alors que les conseils de coordination interportuaire nourrissaient, lors de leur création, des espoirs quant à l'organisation de la coopération entre les ports de l'État et les ports décentralisés, leur dynamisme est, dans les faits, très variable.
Dès 2014, dans son rapport Enjeux et perspectives de la décentralisation portuaire , Odette Herviaux évoquait la nécessité de mieux adapter la gouvernance portuaire en fonction des territoires et de favoriser les logiques de complémentarité entre les ports.
L'Association des départements de France, consultée par le rapporteur dans le cade du travail préparatoire à l'examen de la présente proposition de loi, indique ainsi qu'il « conviendrait d'optimiser le fonctionnement du CCI de l'Atlantique, qui ne concerne que les GPM », ce qui paraît surprenant au regard de la rédaction des dispositions y afférentes dans le code des transports, qui prévoient l'association des collectivités territoriales. Ce point avait d'ailleurs fait l'objet d'un amendement du rapporteur Charles Revet lors de l'examen du projet de loi portant réforme portuaire en 2008 au Sénat.
Au-delà, le rapporteur relève qu' aucun délégué interministériel au développement de la façade atlantique n'a été nommé par le Gouvernement , contrairement aux nominations effectuées pour l'axe Nord, l'axe Seine et l'axe Méditerranée-Rhône-Saône et alors même que cette façade avait fait l'objet d'une mission parlementaire en 2016 à la demande du Premier ministre de l'époque.
Ce désintérêt apparent pour la façade atlantique contraste avec la volonté affichée par le Gouvernement de conserver la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des trois ports qui relèvent actuellement de sa tutelle sur la façade Atlantique (voir article 6). Il contraste également avec le processus d'intégration très abouti des ports de l'axe Seine, dans le cadre du GIE HAROPA et d'un futur établissement unique, dont le siège serait implanté au Havre. L'article 130 de la loi d'orientation des mobilités (LOM) a d'ailleurs habilité le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures nécessaires relevant de la loi pour créer cet établissement, dans un délai de dix-huit mois.
Si la DGITM indique aujourd'hui que « les conseils de coordination interportuaire (CCI) font clairement partie de la stratégie du Gouvernement de renforcer les axes portuaires et logistiques (organisation institutionnelle), en lien avec la structuration de l'offre commerciale de ces mêmes axes ( via Haropa, MedLink Port, Norlink) », le rapporteur souhaite que cette ambition se traduise dans les faits . La DGITM indique en complément que « sept groupes de travail mis en place au printemps 2019 ont ainsi été co-pilotés par l'État et les régions [...] pour partager avec l'ensemble de l'écosystème portuaire les enjeux, opportunités et menaces et les moyens d'y répondre afin que le système portuaire français dans son ensemble gagne en compétitivité ».
2. Une clarification nécessaire, pour tenir compte de l'inscription dans le code des transports de la stratégie nationale portuaire
Le 1° prévoit que le document de coordination adopté par chaque conseil de coordination interportuaire doit être compatible avec la stratégie nationale portuaire créée par l'article 1 er de la proposition de loi.
Le 2° procède à une clarification rédactionnelle au sein du code des transports en prévoyant que les collectivités territoriales ou leurs groupements responsables de la gestion d'un port maritime faisant partie d'un ensemble géographique pour lequel a été mis en place un conseil de coordination sont associés à ce conseil dès lors qu'ils en font la demande.
L'article 5 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul contient les mêmes dispositions que celles évoquées pour le présent article, mais ajoute deux éléments supplémentaires. D'une part, il prévoit qu'un conseil de coordination interportuaire est obligatoirement mis en place pour chaque façade maritime ; d'autre part, il fixe à au moins trois le nombre de réunions annuelles de ces conseils 17 ( * ) .
3. Consacrer l'importance des conseils de coordination interportuaire pour toutes les façades maritimes de France métropolitaine
Compte tenu de l'enjeu majeur que représentent la coopération et la coordination interportuaire, la commission a adopté l'amendement COM-33 de Mme Martine Filleul et plusieurs de ses collègues qui introduit une précision rédactionnelle, ainsi qu'un sous-amendement COM-41 du rapporteur qui supprime une mention inutile car figurant déjà dans le code des transports.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français - Procédure pour un éventuel transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des grands ports maritimes relevant de l'État aux régions
Cet article ouvre la possibilité d'une décentralisation de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien et de la gestion des grands ports maritimes aux régions qui en feraient la demande, sous réserve de l'accord de l'État.
La commission a adopté un amendement COM-4 du rapporteur précisant les modalités d'un éventuel transfert.
1. Onze grands ports maritimes (GPM) relevant de l'État et une cinquantaine de ports de commerce relevant des collectivités territoriales
Avant les lois de décentralisation de 1983, tous les ports maritimes étaient placés sous la tutelle de l'État. Plusieurs lois sont intervenues depuis pour organiser la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'agissant de la gestion des ports maritimes :
- la loi du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a permis une première décentralisation des compétences de gestion portuaire, sans transfert de propriété, en particulier des ports de plaisance. Cette loi consacrait la compétence de l'État pour les ports maritimes autonomes et les ports d'intérêt national et la compétence du département pour la création, l'aménagement et l'exploitation des ports maritimes et de commerce . Le rôle des communes était limité à la gestion des ports de plaisance. Les ports fluviaux pouvaient être transférés aux régions.
Cette loi a entraîné le transfert de 304 ports maritimes de commerce et de pêche aux départements et 228 ports de plaisance ont été confiés aux communes.
- la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné lieu au transfert des ports non autonomes aux collectivités territoriales ou à leurs groupements. Elle tirait les conséquences de l'évolution de la jurisprudence et proposait une répartition des compétences entre collectivités territoriales selon la qualification de l'activité dominante du port (commerce, pêche, plaisance).
Cette loi a entraîné la décentralisation des 17 ports d'intérêt nationaux métropolitains , principalement aux régions.
- la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a prévu la possibilité d'un transfert de la compétence portuaire du département vers les autres collectivités territoriales ou leurs groupements au plus tard le 1 er janvier 2017.
Les 306 ports maritimes et fluviaux départementaux éligibles à la procédure de transfert ont vu le processus mené à bien. Au total, 57 ports maritimes départementaux dépendent aujourd'hui d'une autorité portuaire autre qu'un département , soit 18 % des 306 ports initialement concernés.
Sur ce total, 24 ports ont été transférés à des régions dont 19 à la seule région Bretagne (notamment les ports du Légué, Roscoff, Concarneau et Vannes), 4 à la Collectivité territoriale corse (l'Île Rousse, Calvi, Propriano et Bonifacio) et 1 à la région Occitanie (port de pêche du Grau du Roi).
À l'heure actuelle, 54 ports font l'objet d'une gestion décentralisée sur les 66 ports de commerce français et, au total, on dénombre plus de 500 ports décentralisés.
L'État concourt à l'équipement des capitaineries des ports décentralisés par une enveloppe de 390 000 € en 2020, qui dépend de la sous-action 43-02 (entretien portuaire) du programme 203 de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». Dans le cadre du dialogue de gestion avec les DREAL, l'État finance également, avec le concours des collectivités locales, l'entretien et les investissements dans les ports intérieurs, sur la Saône ou la Meuse par exemple.
En outre, la décentralisation s'est accompagnée de la création d'une dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite à l'action 06 « Dotation générale de décentralisation concours particuliers » du programme 119 (concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements), pour financer le transfert des ports maritimes de commerce et de pêche, à l'exception des ports autonomes, transférés le 1 er janvier 1984 aux départements. À ce titre, les départements concernés bénéficiaient d'une compensation financière de ce transfert au travers d'un concours particulier identifié au sein de la DGD. Ce concours vise également à financer le transfert des ports à toute collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales désigné par le représentant de l'État dans la région, en application de l'article 30 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
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Évolution depuis 2007 de la DGD - Concours particulier en faveur des ports maritimes |
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Montants inscrits en PLF |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
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Montant (AE=CP) en M€ |
16,6 |
26,75 |
28,91 |
43,5 |
45,4 |
48,7 |
48,8 |
49 |
49,3 |
51,9 |
52,2 |
53,2 |
53,2 |
53 |
Récemment, le débat relatif à la décentralisation des grands ports maritimes a été relancé et le Premier ministre, dans son discours au CIMer 2018, a indiqué que, s'agissant des ports de la façade atlantique « le Gouvernement examinerait de manière favorable les demandes des collectivités qui souhaiteraient en reprendre la gestion ».
Les régions Normandie et Provence-Alpes-Côte d'Azur avaient notamment indiqué qu'elles souhaitaient prendre cette compétence. La maire de Paris a également plaidé pour une régionalisation d'Haropa dans le cadre de l'intégration des ports de l'axe Seine.
Si les avis divergent, le rapporteur de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes souhaitait que le Parlement se penche sur cette question.
2. Prévoir la possibilité d'une décentralisation de certains grands ports maritimes, sur demande des régions et sous réserve de l'accord de l'État
Le présent article prévoit la possibilité pour les régions de se voir transférer la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands ports maritimes relevant de l'État au plus tard au 1 er janvier 2025 (I).
Il est prévu que le GPM communique au conseil régional qui en fait la demande toutes les informations permettant le transfert du port en connaissance de cause (I).
La demande de la région doit être formulée au plus tard le 31 mars 2024 au préfet de région, qui transmet cette demande au conseil de développement du port concerné. Ce dernier dispose de trois mois pour émettre un avis sur la demande de transfert (I).
Le II fixe les modalités financières du transfert aux régions, à titre gratuit, et les conditions de prise en charge, par l'État, des frais d'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports et des ouvrages de protection contre la mer.
Le III prévoit que les dispositions relatives aux missions et aux conditions d'exploitation des GPM demeureront applicables aux ports transférés aux régions. Le IV détermine les conditions de prorogation des conventions de terminal en vigueur au sein du port transféré et le V constitue une mesure de coordination.
La proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul ne propose pas de dispositions sur ce sujet.
3. Maintenir une possibilité de décentralisation des grands ports maritimes, à la demande des régions et sous réserve de l'accord de l'État
La DGITM a indiqué au rapporteur de la présente proposition de loi qu'une décentralisation n'était pas envisagée à ce jour et que l'introduction d'un article dédié à ce sujet dans le cadre du projet de loi « 3D » ou « 4D », qui doit être examiné en 2021, avait été écartée. Elle indique que, s'agissant du GPM de Nantes-Saint-Nazaire, le CIMer 2018 a pris acte du souhait de la région Pays de la Loire de ne pas se voir transférer le port. S'agissant du GPM de La Rochelle, la régionalisation du port ne fait pas consensus entre les collectivités. Aucune évolution institutionnelle n'est donc envisagée à court terme. Enfin, s'agissant du GPM de Bordeaux, la régionalisation du port est souhaitée par la plus grande partie des acteurs, mais aucune décision formelle n'a encore été prise à ce stade.
Dans les réponses au questionnaire du rapporteur, le ministère de l'économie indique pour sa part être « ouvert à ce que la discussion d'une décentralisation des ports de la façade atlantique soit ouverte », tout en indiquant ne pas partager la procédure mise en place par le présent article.
Suivant l'intention de l'auteur de la proposition de loi, le rapporteur souhaite que le débat ait lieu au Parlement et que le Gouvernement, mais aussi les régions, clarifient leurs positions.
Aussi, sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-4 avec un triple objet : supprimer les dates imposées pour le transfert, laisser trois mois de plus au conseil de développement de chaque GPM pour se prononcer sur l'éventuelle demande de la région et enfin, prévoir que le Conseil national portuaire et logistique créé par l'article 1 er de la proposition de loi rende un avis dans les mêmes conditions sur la demande de la région.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
CHAPITRE II - Renforcer l'attractivité et la compétitivité des grands ports maritimes
Article 7 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 6 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Mise en place de nouveaux outils au service du renforcement de la compétitivité des ports maritimes
Cet article vise à créer les conditions du développement futur des ports, notamment par la mise en place de nouveaux outils au service du renforcement de leur compétitivité (contrats d'objectifs et de performance avec l'État et chartes avec les collectivités territoriales).
La commission a adopté deux amendements pour limiter les éventuelles dérogations qui pourraient être apportées aux mesures de compensation prévues par le droit de l'environnement ( COM-22 ), d'une part, et pour mieux articuler les contrats d'objectifs et de performance entre le GPM, l'État et les collectivités territoriales avec la stratégie nationale portuaire ( COM-20 ), d'autre part.
1. Plusieurs obstacles nuisent à la compétitivité des ports
La mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports considère que la compétitivité des ports n'est pas à la hauteur des attentes .
Ce constat trouve ses racines dans plusieurs causes, parmi lesquelles :
- les contraintes liées à la mise en oeuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité ;
- l'absence de contrats d'objectifs et de performance entre les ports et l'État ;
- parfois, l' insuffisant lien entre les ports et leur territoire .
• Les potentielles conséquences de la mise en oeuvre de mesures de compensation des atteintes à la biodiversité
La séquence éviter-réduire-compenser (ERC), décrite à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, prévoit que le principe d'action préventive implique d' « éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées » .
En ce qui concerne les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, l'article L. 163-1 du même code précise que si les atteintes occasionnées par la réalisation d'un projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées, « celui-ci n'est pas autorisé en l'état ». En outre, la mise en oeuvre des mesures de compensation doit être réalisée : « en priorité sur le site endommagé ou, en tout état de cause, à proximité de celui-ci afin de garantir ses fonctionnalités de manière pérenne ».
Les GPM disposent d'importants espaces disponibles sur leurs domaines, qu'ils peuvent mobiliser pour réaliser des projets, travaux ou ouvrages nécessaires à leur développement futur . Certains d'entre eux sont parfois susceptibles de porter atteinte à la biodiversité et impliquent donc la mise en oeuvre de mesures de compensation, comme le prévoit l'article L. 163-1 du code de l'environnement. D'après la mission d'information, la mise en oeuvre de certaines de ces mesures est parfois susceptible de freiner, si ce n'est de compromettre les objectifs visés en première instance, à savoir le développement futur du port.
Pour le rapporteur de la mission M. Michel Vaspart, il convient notamment d'appliquer le principe de proximité avec discernement : « La compensation écologique pourrait notamment être utilisée pour développer des « ceintures vertes » autour des ports, renforçant leur intégration dans leur environnement et la préservation de ce dernier ».
• Une absence de contrats d'objectifs et de performance, en dépit de la volonté du législateur
La mission d'information relève que la volonté de renforcer le pilotage stratégique des GPM dans un objectif de performance n'est pas nouvelle. En 2008, lors de l'examen du projet de loi de réforme portuaire au Sénat, le rapporteur M. Charles Revet avait défendu l'inscription dans la loi d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) entre les GPM et l'État. L'objectif était double : préciser les modalités de mise en oeuvre des projets stratégiques et clarifier l'évolution de la part de dividendes demandés par l'État, considérant qu'il est essentiel que le port dispose d'une certaine visibilité, notamment pour ses investissements.
Or, pour la mission d'information, l'État n'a pas respecté la volonté du législateur puisque la disposition prévoyant la conclusion de ces contrats a été déclassée de la partie législative à la partie réglementaire lors de la codification du code des transports par voie d'ordonnance en 2010 18 ( * ) , avant d'être supprimée par le Gouvernement par décret 19 ( * ) . La mission d'information estime que ces décisions sont malvenues, compte tenu de la faiblesse du pilotage stratégique de l'État en matière portuaire. Dans son rapport de 2017 relatif au bilan de la réforme des grands ports maritimes 20 ( * ) , la Cour des comptes considère qu'en ne signant aucun contrat pluriannuel, l'État a manqué à ses obligations .
Dans ce cadre, la proposition n° 1 de la mission d'information préconise de renforcer le pilotage des GPM par la performance et d'inscrire la politique patrimoniale de l'État dans une logique pluriannuelle, en créant des contrats d'objectifs et de performance. La proposition n° 7 de la mission recommande en outre de garantir une visibilité pluriannuelle aux ports sur les financements attribués par l'État, dans le cadre des COP.
• Un lien à retisser entre les ports et leur environnement
La mission d'information considère que le renforcement des liens entre les ports et leurs villes de rattachement est une « opportunité à saisir » dans la mesure où il serait susceptible d'améliorer l'image parfois négative des activités portuaires, mais aussi de résoudre les potentiels conflits d'usage sur le littoral. De nombreux projets ont été développés dans ce sens : la plupart des GPM ont par exemple élaboré des chartes avec leur ville de rattachement et conduisent des opérations économiques, culturelles ou sociales avec les acteurs locaux (associations, universités, chambres de commerce et d'industrie). Malgré ces efforts, le délégué interministériel pour l'axe Méditerranée-Rhône-Saône considère, dans son rapport au Premier ministre de 2018, que le port est toujours perçu par les acteurs locaux, à tort ou à raison, comme une « forteresse ».
La mission d'information a ainsi proposé, dans sa recommandation n° 1, d'accroître les liens entre les ports et leur environnement territorial. Le rapport précise en outre qu'« au-delà, une généralisation des chartes ville-port pourrait être envisagée ».
2. Mettre en place de nouveaux outils pour créer les conditions de développement futur des ports
L'article 7 vise à apporter des dérogations au droit de l'environnement pour favoriser le développement futur des ports et à créer des COP entre les GPM et l'État d'une part, et des chartes entre les GPM et les collectivités territoriales, d'autre part.
• Prévoir des dérogations limitées au droit de l'environnement pour permettre le développement futur des ports
L'article 7 a pour objet d'apporter des dérogations au principe de compensation écologique, afin de favoriser le développement futur des ports. Il prévoit ainsi que, par dérogation à l'article L. 163-1 du code de l'environnement, la mise en oeuvre de mesures de compensation rendues nécessaires par la réalisation d'un projet de travaux ou d'ouvrage doit être rendue compatible avec le développement futur des infrastructures portuaires du GPM , qui est précisé dans son projet stratégique.
La proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français de Mme Martine Filleul ne prévoit pas cette dérogation.
• Créer des contrats d'objectifs et de performance pour améliorer le pilotage des GPM par la performance
Suivant la proposition n° 1 préconisée par la mission d'information, l'article 7 de la présente proposition de loi tend à instituer un contrat pluriannuel d'objectifs et de performance entre chaque GPM et l'État et les collectivités territoriales intéressées ou leurs groupements. Ce contrat a notamment pour objet de préciser les modalités de mise en oeuvre du projet stratégique, de préciser les orientations de la politique de dividendes versés à l'État par le GPM, afin d'assurer une visibilité financière pluriannuelle au port, et de déterminer une trajectoire de maîtrise des dépenses non commerciales du GPM, dont il est prévu que l'État prenne en charge une « part substantielle », et qui sont listées à l'alinéa 10.
• Généraliser les chartes entre les GPM et les collectivités territoriales
Les alinéas 12 à 14 de l'article 7, suivant l'objectif formulé par la recommandation n° 1 de la mission d'information, généralisent le principe des chartes ville-ports pour les GPM , afin de les inciter à formaliser, avec les collectivités territoriales dont une partie du territoire est située dans la circonscription du port, des projets communs dans les domaines de l'aménagement, de la recherche, du développement et de la transition énergétique.
3. Garantir un meilleur équilibre entre le droit de l'environnement et le développement des ports et mettre en cohérence les COP avec la stratégie nationale portuaire
Favorable à la mise en place de ces nouveaux outils, la commission a adopté 2 amendements à l'article 7.
Le rapporteur estime qu'il est nécessaire de mieux concilier les mesures de compensation rendues nécessaires par le droit de l'environnement et les projets stratégiques des ports . Il considère néanmoins qu' une prise en compte, plutôt qu'une compatibilité, permettrait de limiter davantage les éventuelles dérogations qui pourraient être apportées aux mesures de compensation prévues par le droit de l'environnement. Aussi, suivant son rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-22 qui prévoit que la mise en oeuvre de ces mesures doit prendre en compte les projets de développement futur du port.
Favorable à l'institution de contrats d'objectifs et de performance entre les GPM et l'État, et soucieuse de leur cohérence avec la stratégie nationale portuaire prévue à l'article 1 er , la commission a adopté un amendement COM-20 du rapporteur qui précise que les COP prennent en compte la stratégie nationale portuaire.
La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Article 7 bis de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français - Création de zones de relance économique temporaires dans la circonscription des ports relevant de l'État et des ports décentralisés
Le présent article, introduit par un amendement COM-5 du rapporteur, vise à mettre en place un zonage dédié au renforcement de l'attractivité des ports français, dans le contexte de la relance économique. Pour bénéficier de l'ensemble des mesures associées au zonage, les entreprises devront s'inscrire dans le respect d'une double conditionnalité sectorielle et environnementale.
À ce jour, selon les informations transmises au rapporteur, environ 81 zones franches existeraient au sein de l'Union européenne , associant des exonérations de droits de douanes et des exonérations totales ou partielles de fiscalité foncière ou d'autres dispositions fiscales. Le Gouvernement britannique a d'ailleurs annoncé son intention d'en créer dans un avenir proche.
La DGITM a indiqué qu'aucune zone franche de ce type n'existait à l'heure actuelle en France. Deux zones auraient été précédemment actives, notamment une au Verdon.
Au-delà des potentiels effets d'aubaines et d' exclusion intervenant aux frontières de ces zones, la mise en place d'un dispositif douanier et fiscal permettrait de renforcer l'attractivité des zones portuaires françaises .
Le code des douanes prévoit d'ores et déjà la possibilité, pour le ministre de l'économie et des finances et les ministres concernées, de créer par décret une zone franche permettant de faire considérer les marchandises qui s'y trouvent comme n'étant pas sur le territoire douanier pour l'application des droits de douane et des taxes dont elles sont passibles à raison de l'importation, ainsi que des restrictions quantitatives.
Par ailleurs, le comité interministériel de la mer 2019 a décidé de confier une mission au Conseil général de l'environnement et du développement durable et à l'Inspection générale des finances pour examiner les leviers de politique publique mobilisables pour dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires. Cette mission lancée au premier semestre 2020 devrait aboutir en 2021.
La création de zones franches est une mesure qui reçoit un accueil positif de la part de l'ensemble des acteurs consultés par le rapporteur et ce dernier souhaite être force de propositions, afin que puisse se concrétiser la réflexion initiée sur ce sujet.
Aussi, l'amendement COM-5 adopté par la commission sur proposition du rapporteur prévoit d'instituer des zones de relance économique temporaires , dans lesquels un régime douanier et fiscal spécifique s'appliquerait entre le 1 er juillet 2021 et le 31 décembre 2026, afin d'accompagner le secteur portuaire, logistique et du transport de marchandises dans la reprise économique.
Ce zonage permettra de compléter les mesures déjà prises par le Gouvernement et le législateur, notamment dans le cadre du projet de loi relatif à l'accélération et à la simplification de l'action publique ou encore dans le cadre de la révision de la valeur locative des locaux industriels . Il permettra également d'accompagner les moyens qui seront mis en oeuvre via le plan de relance pour 2021-2022, qui prévoit des enveloppes dédiées à la relocalisation d'activités industrielles stratégiques. Compte tenu de l'enjeu aigu du renforcement des exportations françaises, ces relocalisations pourraient s'effectuer dans la circonscription des ports de l'État et des collectivités et ainsi soutenir les trafics portuaires.
Outre un régime douanier spécifique, une exonération portant sur l'impôt sur les sociétés est prévue, selon des modalités dégressives, afin de favoriser les implantations d'activités à haute valeur ajoutée industrielle.
Au-delà des conditions relatives à la dimension de l'entreprise, cet amendement prévoit un mécanisme de conditionnalité environnementale et sectorielle pour bénéficier de l'ensemble des leviers proposés. En l'espèce, l'activité de l'entreprise doit être une activité industrielle ou commerciale, dans le domaine technologique, portuaire, logistique, énergétique, environnemental. Son activité principale, définie selon la nomenclature d'activités françaises de l'Institut national de la statistique et des études économiques, ne doit pas relever des secteurs de la construction automobile ou des transports routiers de marchandises. En outre, l'entreprise doit conclure avec l'autorité compétente de l'État une convention comportant des engagements en matière de prévention des risques industriels et des pollutions, de compensation des émissions de gaz à effet de serre et de développement de l'économie circulaire.
Le zonage douanier s'applique aux activités présentes dans les limites des zones définies par le présent article à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. L'exonération spécifique d'impôt sur les sociétés s'applique uniquement aux entreprises qui, entre le 1 er juillet 2021 et le 31 décembre 2026, créent des activités dans les zones de relance économique temporaires.
Avec une estimation d'environ 1 000 installations favorisées au total sur l'ensemble de la période par ce dernier dispositif, la perte de recettes pour l'État pourrait représenter 100 millions d'euros , ce qui paraît raisonnable au regard des enjeux économiques et d'aménagement du territoire en cause.
La commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.
Article 7 ter de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français - Suramortissement pour l'acquisition de biens et équipements concourant à la fluidité du passage portuaire et à la diminution des pollutions industrielles dans les zones de relance économique temporaires
Le présent article, introduit par un amendement COM-6 du rapporteur, tend à créer un mécanisme de soutien à l'investissement productif et écologique pour le secteur industrialo-portuaire.
Ces dernières années, plusieurs dispositifs dits de « suramortissement » ont été créés par le législateur, afin de favoriser l'engagement d'investissements par les entreprises.
La loi dite « Macron » de 2015 avait ainsi prévu un dispositif de suramortissement : la déduction était égale à 40 % du prix de revient de l'investissement et son montant était déduit du bénéfice linéairement sur la durée d'amortissement, que l'entreprise ait choisi d'amortir le bien sur un mode dégressif ou linéaire. Les entreprises pouvaient non seulement amortir les biens à hauteur de 100 % de leur valeur mais également déduire définitivement 40 % de cette même valeur de leur bénéfice. Pour un investissement de 100 000 euros, l'économie d'impôt, s'ajoutant à l'amortissement classique, était, pour un taux normal d'impôt sur les sociétés, d'environ 13 000 euros.
Un tel dispositif a également été prévu pour favoriser le verdissement du transport maritime ( voir article 15 de la présente proposition de loi). Il est aujourd'hui inscrit à l'article 39 decies C du code général des impôts.
Aussi, afin de favoriser les investissements des entreprises, notamment de manutention, sur le domaine portuaire, le présent article vise à encourager l'achat de biens, équipements, matériels, technologies concourant à la fluidité du passage portuaire et de la chaîne logistique, à la productivité des terminaux et à la rapidité du traitement des navires à quai . Sont notamment visés : les portiques, grues, terminaux, technologies de rupture et applications informatiques qui participent de ces objectifs.
Le présent article vise également à encourager l'achat de biens, équipements, matériels, outils qui permettent une réduction d'au moins 25 % des émissions de dioxyde de carbone ou de soufre ou de tout type de pollution par rapport aux équipements qui remplacent, dans une optique de décarbonation économique.
Le dispositif de suramortissement sera accessible aux entreprises désireuses de s'engager résolument dans la compétition internationale et dans la transition énergétique. Il fixe à 30 % le taux de suramortissement pour les biens acquis à compter du 1 er juillet 2021 et jusqu'au 31 décembre 2026. Pour assurer la pleine efficacité du dispositif, le présent article prévoit la rétrocession de l'avantage fiscal au crédit-preneur , à l'instar du dispositif de financement similaire dans le secteur maritime.
Son entrée en vigueur est subordonnée à la validation du dispositif par la Commission européenne, au regard du régime des aides d'État.
La commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé.
Article 8 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français - Conditions d'exécution des services de pilotage maritime et de remorquage portuaire
Cet article comporte plusieurs mesures relatives à l'exécution et à la régulation des services portuaires de pilotage et de remorquage.
La commission a adopté 4 amendements COM-7 , COM-8 , COM-9 et COM-10 visant à supprimer les dispositions du présent article relatives au pilotage maritime, à augmenter de 4 à 7 ans la durée maximale des agréments des sociétés de remorquage, à recentrer le dispositif prévu par l'article s'agissant de la continuité du service sur les seules entreprises de remorquage, et à prévoir une modalité de prévention des conflits et d'organisation du dialogue social pour garantir la continuité du remorquage, y compris en cas de perturbations prévisibles du service.
1. Un règlement européen de 2017 dont l'ensemble des conséquences n'ont pas encore été tirées
Après plusieurs tentatives, l'Union européenne est parvenue à établir un cadre pour la régulation des services portuaires. Le règlement 2017/352 du 15 février 2017 fixe des règles communes relatives à la transparence financière des ports , afin de faciliter l'accès au marché des services portuaires, accroître la transparence financière des aides versées aux services portuaires et améliorer la qualité des services fournis aux utilisateurs. Il donne la possibilité aux autorités portuaires de fixer des exigences minimales aux fournisseurs de services ou des obligations de service public .
À l'heure actuelle, selon la DGITM, l'organisation des services portuaires dans les ports français, ainsi que les conditions d'accès aux infrastructures et les conditions d'installation sur les places portuaires sont équitables et non discriminatoires conformément au règlement européen.
En application du règlement (UE) 2017/352 sur les services portuaires, les autorités françaises ont informé la Commission européenne de la désignation de l'autorité compétente au sens du règlement (article 17) et de la procédure de traitement des plaintes relative à l'application de ce règlement (article 16, paragraphe 7).
La DGITM a été désignée en tant qu'autorité compétente, car elle semble actuellement la plus en mesure d'exercer ce rôle. Elle établit et met en oeuvre la réglementation relative aux services portuaires pour l'ensemble des ports de commerce français, qu'il s'agisse d'Établissements publics ou de ports décentralisés. L'ART, pour sa part, ne dispose pas de mission en matière portuaire.
Il est prévu par décret de doter la DGITM de pouvoirs d'injonction pour qu'elle puisse exercer pleinement son rôle d'autorité compétente et obtenir les informations nécessaires de la part des opérateurs en cas de plainte.
Ce choix est en conformité avec le règlement, qui ne fixe pas d'exigence particulière vis-à-vis de cette autorité, à la différence de la procédure prévue à l'article 16 qui doit assurer une séparation fonctionnelle avec les gestionnaires de port.
C'est le choix qui a par exemple été fait par la Pologne, en désignant les directeurs de l'office maritime. L'Irlande quant à elle a désigné l'office du développement maritime (Irish Maritime Development Office), qui est une agence publique ayant pour mission le développement du secteur de transport maritime. La Suède a désigné l'agence suédoise des transports (Swedish Transport Agency), comparable à l'ART, mais qui disposait déjà de compétences dans le secteur maritime.
La DGITM n'a pas été en mesure de fournir les réponses demandées par le rapporteur concernant l'organisation retenue par l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et l'Italie, ce qui est particulièrement regrettable car ces pays sont nos principaux concurrents dans le domaine portuaire.
Source : à partir des informations transmises par la DGITM.
Dans le cadre de ses travaux, l'attention de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes a été attirée sur deux sujets :
- le coût du passage portuaire en France, élément de compétitivité-prix ;
- la continuité du service , en cas de perturbation prévisible.
Le rapport de la mission IGF-CGEDD consacré à La transformation du modèle économique des grands ports maritimes de novembre 2018 faisait état de coûts du passage portuaire plus élevés en France par rapport à nos principaux concurrents européens.
Si cette observation a fait l'objet de réactions plus ou moins critiques de la part des acteurs concernés, la DGITM a indiqué vouloir relancer les travaux de l'Observatoire des coûts du passage portuaire, mis en place de sa propre initiative et de manière ponctuelle. Le rapporteur souhaite que cette structure soit redynamisée .
L'article 1 er de la présente proposition de loi vise d'ailleurs à intégrer cet observatoire, ou à tout le moins ses missions, dans le Conseil national portuaire et logistique, afin de suivre l'évolution des coûts du passage portuaire en France. La DGITM indique avoir été confrontée à une difficulté majeure de disponibilité des données puisque ces dernières relèvent de négociations commerciales entre acteurs privés. Elle indique cependant que les ports français se situent dans la moyenne de leurs concurrents européens. Ces observations générales ne rejoignent que partiellement les éléments relevés par la mission d'information de la commission lors de ses auditions et déplacements.
Si le pilotage maritime 21 ( * ) apparaît aujourd'hui fortement encadré, raison pour laquelle il avait d'ailleurs été exclu d'une partie du champ d'application du règlement européen de 2017 22 ( * ) , tel n'est pas le cas pour le remorquage 23 ( * ) . Un rapport CGEDD-IGAM de 2011 avait d'ailleurs invité le Gouvernement à avancer sur le chemin d'une meilleure régulation de ces services tant pour des motifs de compétitivité que de disponibilité.
La durée actuelle des agréments délivrés aux sociétés de remorquage apparaît en effet excessive aujourd'hui par rapport aux enjeux concurrentiels ( voir tableau ci-après) .
|
Grand port maritime |
Remorquage Société |
Nbre de Coques + réserve |
Fin date agrément |
Lamanage Société |
Fin date agrément |
Durée |
|
|
Dunkerque |
Boluda |
8 |
26/11/22 |
7 ans |
Société coopérative des lamaneurs du port de Dunkerque |
16/03/23 |
5 ans |
|
Le Havre |
Boluda |
8 |
08/10/25 |
7 ans |
Société coopérative de lamanage des ports du Havre et d'Antifer |
07/12/25 |
7 ans |
|
Rouen |
Société de remorquage maritime de Rouen - Groupe Thomas |
6 |
2021 |
6 ans |
Coopérative de lamanage de Rouen |
05/11/23 |
8 ans |
|
Nantes Saint-Nazaire |
Boluda |
7 |
30/04/20 (à renouveler) |
7 ans |
BDL du Grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire |
13/02/27 |
7 ans |
|
Société Huchet Desmars |
13/02/27 |
7 ans |
|||||
|
La Rochelle |
Boluda |
3 |
30/06/23 |
15 ans |
Lamanage et services des ports de La Rochelle - Charente - SAS |
01/02/23 |
15 ans |
|
Bordeaux |
Société de remorquage maritime de Bordeaux - Bassens - Groupe Thomas |
4 |
01/01/22 |
7 ans |
Société du lamanage du port de Bordeaux |
(agrément signé le 24/02/2010) |
sans limitation de durée |
|
Marseille |
Boluda |
10 |
2023 |
8 ans |
Coopérative de lamanage de Marseille et du golfe de Fos |
25/09/25 |
6 ans |
En outre, le rapporteur constate que la fiabilité sociale des ports français est encore perfectible .
Face aux épisodes de grève liés à la réforme des retraites qui a durement éprouvé nos places portuaires, les représentants du secteur ont été réunis à la demande du ministre Jean-Baptiste Djebbari, le 21 janvier dernier , avec la ministre Agnès Pannier-Runacher. Des réunions ont été organisées avec les acteurs économiques, les grands ports maritimes et les services de l'État afin d'évaluer les conséquences de ces mouvements pour les entreprises et identifier les mesures commerciales ou économiques capables de reconquérir les trafics perdus. Des mesures commerciales ont ainsi été décidées pour améliorer l'attractivité de la place française.
Ces mouvements ont conduit à des interruptions des trafics maritimes, fluviaux, ferroviaires et routiers, à l'annulation d'escales de navires et la réorganisation des flux logistiques, à des blocages des accès des zones industrialo-portuaires empêchant notamment l'accès des transporteurs routiers notamment et à un ralentissement des opérations d'approvisionnement de raffinerie qui n'a pas cependant occasionné d'épisodes de rupture d'approvisionnement en carburant. En moyenne, le trafic a reculé sur l'ensemble des GPM en janvier 2020 de - 15 % par rapport à la même période en 2019 et jusqu'à - 25 % pour certains ports (notamment Le Havre, Nantes et Marseille).
Face à cette situation et dans le contexte de la crise sanitaire, une charte de 4 engagements a été signée le 7 octobre dernier par des acteurs des chaînes logistiques françaises dans laquelle les signataires s'engagent au nom de la solidarité nationale à oeuvrer en faveur des ports français et des filières stratégiques maritime, fluviale et ferroviaire.
2. Inscrire une partie du règlement européen de 2017 dans le code des transports et garantir l'exécution continue du service de remorquage portuaire
Cet article renvoie aux propositions n o 4 et 5 du rapport de M. Michel Vaspart.
Le 1° tend à insérer un chapitre préliminaire au sein du titre IV du livre III de la cinquième partie du code des transports pour rappeler la possibilité ouverte aux autorités administratives compétentes de fixer des exigences minimales pour la fourniture de services portuaires et des obligations de service public au sens des articles 4 et 7 du règlement européen de 2017.
Les 2° et 3° apportent plusieurs évolutions aux dispositions régissant le remorquage portuaire dans les GPM. Ils prévoient une limitation de la durée de l'agrément délivré à ces sociétés à quatre ans et visent à sanctionner le non-respect, par ces entreprises, des exigences fixées par l'autorité portuaire en matière de disponibilité du service.
La proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul ne comporte pas de dispositions sur ce sujet.
3. Répondre à l'inquiétude des acteurs en supprimant toute référence au pilotage maritime, sécuriser les conditions d'exercice du remorquage portuaire en tant que composante du service public portuaire
Interrogée par le rapporteur, la DGITM indique que « bien que le règlement sur les services portuaires soit d'application directe, des modifications du chapitre II du titre IV du livre III de la cinquième partie du code des transports portant sur les services portuaires sont envisagées par le Gouvernement », notamment pour intégrer des dispositions de nature réglementaire portant sur « les exigences minimales, en ce qui concerne les qualifications professionnelles, l'équipement, la sécurité maritime et la sûreté générale, ainsi que les autres points clés du règlement ». Toutefois, elle n'envisage pas d'intégrer de dispositions concernant les sujets de préoccupation de la mission d'information de ma commission . Elle considère que la création d'un service minimum n'est pas possible en l'état actuel du droit, pour le remorquage et précise que « les agréments peuvent imposer la continuité du service, permettant ainsi de garantir la disponibilité du service portuaire, pour l'ensemble des utilisateurs, sans interruption ». Le rapporteur s'interroge sur la réalité de ces exigences de continuité du service compte tenu des situations constatées à l'hiver 2019-2020.
Plusieurs options ont été proposées au rapporteur, dont certaines auraient conduit à établir un véritable service minimum pour le remorquage portuaire ou à étendre les pouvoirs de réquisition du président du directoire du GPM. L'application des dispositions du code du travail relatives aux personnels des entreprises, organismes et établissements publics ou privés chargés de la gestion d'un service public a également été évoquée. En l'espèce, elles pourraient trouver à s'appliquer car le remorquage, s'il ne constitue pas en tant que tel un service public, se voit fixer des exigences et des obligations de service public.
En outre, le rapport CGEDD-IGAM de 2011 indiquait que des services de remorquage étaient exécutés dans le cadre de délégations de service public dans les ports décentralisés . Ces éléments constituent donc un faisceau d'indices qui peuvent conduire à qualifier l'activité de remorquage de service public. Le pilotage maritime est quant à lui clairement identifié comme un service public , selon la jurisprudence du Conseil d'État.
Dans les réponses adressées au rapporteur, le ministère de l'économie indique que « s'agissant du défaut de continuité de service à l'occasion des mouvements sociaux, nous constatons qu'il résulte davantage de l'arrêt des opérations de manutention que du remorquage, lamanage ou pilotage » et d'ajouter qu'une disposition « prévoyant un s ervice minimum de l'ensemble des opérations de service portuaire pourrait être étudiée en concertation avec le ministère des transports, les GPM et leurs fournisseurs » . Le rapporteur appelle donc le Gouvernement à travailler sur un dispositif qui permettrait de traiter durablement cet enjeu majeur de compétitivité-hors-prix pour nos ports .
En attendant qu'un tel travail aboutisse, en concertation avec l'ensemble des acteurs et dans le cadre d'un dialogue social et économique constructif, le rapporteur a souhaité prévoir un dispositif équilibré , sans renoncer à l'intention initiale de l'auteur de la proposition de loi.
Au-delà, faute de temps supplémentaire dans l'examen préparatoire du texte, la piste d'une régulation plus forte des services portuaires, notamment via l'Autorité de régulation des transports (ART), n'a pas pu être exploitée . Le rapporteur relève toutefois que l'IGF et le CGEDD ont recommandé de confier, à terme, une mission de régulation du secteur portuaire à l'ART. Cette piste devrait être étudiée de façon approfondie.
Aussi, afin de tenir compte des remarques formulées par les acteurs consultés par le rapporteur, la commission a adopté quatre amendements du rapporteur visant à :
- supprimer les dispositions du présent article relatives au pilotage maritime ( COM-7 ) ;
- augmenter de 4 à 7 ans la durée maximale des agréments des sociétés de remorquage afin de prévoir une durée raisonnable pour l'amortissement des investissements consentis ( COM-8 ) ;
- recentrer le dispositif prévu s'agissant de la continuité du service sur les entreprises de remorquage, pour exclure explicitement le lamanage ( COM-9 ) ;
- prévoir une modalité de prévention des conflits et d'organisation du dialogue social pour garantir la continuité du remorquage, y compris en cas de perturbations prévisibles du service ( COM-10 ).
La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.
CHAPITRE III - Renforcer l'information du Parlement sur la politique portuaire nationale
Article 9 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français (Supprimé) et Article 7 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Demande de rapport sur les coûts et les conséquences de l'assujettissement des grands ports maritimes à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties
Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement évaluant, pour chaque grand port maritime, les coûts et les conséquences de l'assujettissement de tout ou partie de leur domaine à la taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
La commission a adopté un amendement COM-11 du rapporteur de suppression de l'article.
1. Le récent assujettissement des GPM à la taxe foncière ne s'est pas suivi d'une solution globale
Une décision du Conseil d'État de juillet 2014 a mis fin à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dont bénéficiaient les GPM depuis 1942 du fait d'une décision ministérielle. Compte tenu de l'importante surface foncière des ports, l'assujettissement des GPM à la taxe foncière représenterait un surcoût considérable qui nuirait à leur compétitivité et qui susceptible d'être répercuté sur les amodiataires des GPM .
Face à cette situation, plusieurs mesures législatives ont été adoptées ces dernières années, sans pour autant traiter la problématique dans son ensemble . Ainsi, l'article 33 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificatives pour 2014 rétablit une exonération de TFPB pour les GPM à partir de 2015, en laissant la possibilité aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de la supprimer ou de la limiter. Néanmoins, la plupart des collectivités ou de leurs groupements ont délibéré pour supprimer cette exonération. L'article 95 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificatives pour 2015 institue deux nouvelles exonérations de TFPB à compter de 2016, concernant les biens transférés par l'État lorsqu'ils sont affectés à un service public ou sont d'utilité générale et non productifs de revenus. L'article 156 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 permet enfin de sécuriser les méthodes d'appréciation des valeurs locatives foncières.
La mission d'information préconise, dans sa proposition n° 7 , de définir dès le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 un forfait fiscal adapté pour atténuer les effets de l'assujettissement des GPM à la fiscalité foncière et placer les ports français à armes égales avec leurs principaux concurrents.
2. Demande de rapport sur le coût de l'assujettissement des GPM à la taxe foncière
Dans la logique de la proposition n° 7, l'article 9 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement évaluant le coût financier , pour chaque GPM, de l'assujettissement de tout ou partie de leur domaine à la TFPB et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties , les conséquences pour leurs amodiataires et proposant une modalité particulière pour l'évaluation de leur valeur locative.
L'article 7 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Suppression de la demande de rapport par coordination avec le PLF pour 2021
Depuis plusieurs années, un travail a été engagé avec les représentants des acteurs économiques et l'Union des ports de France. Ce travail s'est traduit par l'adoption, à l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement dans le PLF pour 2021, mettant en place un dispositif qui permet d'évaluer la valeur locative des quais et terre-pleins associés en fonction du nombre de mètres linéaires de quai et qui s'appliquera aux impositions dues à compter de 2024 .
Le rapporteur considère que cette initiative va dans le bon sens : elle permettra de limiter la dégradation de la compétitivité des grands ports maritimes tout en permettant aux collectivités territoriales de bénéficier d'une ressource nouvelle, qu'elles ne percevaient pas avant la décision du Conseil d'État. Aussi, compte tenu de ce dispositif, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement de suppression COM-11 .
La commission a supprimé l'article 9.
Article 10 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français (Supprimé) et Article 8 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Demande de rapport sur les leviers permettant de dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires
Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les leviers permettant de dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires.
La commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement COM-12 de suppression de l'article.
1. La nécessaire identification de leviers pour dynamiser l'activité portuaire
Le rapporteur de la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes a jugé souhaitable d'étudier la possibilité de créer des « zones logistico-portuaires franches », qui consistent à mettre en place des dispositions fiscales et douanières permettant de stimuler l'activité économique et les exportations.
L'annonce du gouvernement britannique, en février 2020, de créer une dizaine de « ports francs » aux portes de l'Europe, pose également un réel défi en matière d'attractivité.
2. Demande de rapport sur les leviers permettant de dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires
L'article 10 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart prévoit la remise au Parlement, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, d'un rapport sur les leviers permettant de dynamiser l'attractivité des zones industrialo-portuaires, présentant les avantages et inconvénients de la création de zones franches douanières dans la circonscription des GPM ou à proximité de celle-ci et présentant les éventuelles conséquence de la création de zones franches au Royaume-Uni pour le transport de marchandises à destination ou en provenance de la France.
L'article 8 de la proposition de loi n° 80 rect. (2019-2020) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Suppression de la demande de rapport compte tenu de la création de zones de relance économique temporaires à l'article 7 bis
Compte tenu du dispositif de zones de relance économique temporaires introduit par l'amendement COM-5 du rapporteur, qui crée un article additionnel 7 bis, et étant donné qu'une mission d'inspection est en cours sur le sujet , la commission a adopté un amendement de suppression de l'article COM-12 .
La commission a supprimé l'article 10.
Article 11 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 9 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Demande de rapport sur les conséquences économiques et sociales de l'extension de la convention collective nationale unifiée ports et manutention aux ports intérieurs
Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les conséquences économiques et sociales de l'extension de la convention collective nationale unifiée ports et manutention aux ports intérieurs.
La commission a adopté un amendement COM-13 du rapporteur de suppression de l'article.
1. La question de l'extension de la CCNU aux ports de Paris
L'intégration des ports de l'axe Seine (Le Havre, Paris, Rouen), pose la question du cadre social pour les activités portuaires et de manutention. Le rapporteur de la mission d'information M. Michel Vaspart précise qu'une éventuelle extension de la CCNU doit « être étudiée avec attention ».
La mission d'information s'est notamment fait le relais des inquiétudes de la filière fluviale quant à cette possibilité : « Selon les estimations faites par l'Association française des ports intérieurs (AFPI), la hausse salariale équivaudrait par ETP à + 9 mois de salaires au port de Lille et à + 3 mois de salaire au port de Mulhouse ». Dans sa proposition n° 4, elle préconise ainsi de faire aboutir les travaux sur le sujet.
Enfin, une mission d'inspection doit être lancée pour évaluer les conséquences de cette potentielle extension aux ports intérieurs.
2. Une demande de rapport visant à évaluer les conséquences d'une potentielle extension
L'article 11 de proposition de loi de M. Michel Vaspart prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les conséquences économiques et sociales de l'extension de la CCNU aux ports intérieurs.
L'article 9 de la proposition de loi n° 80 rect. (2019-2020) de Mme Martine Filleul est identique.
3. La position de la commission : suppression de cette demande de rapport en raison d'une mission en cours sur le sujet
Le rapporteur considère que le sujet est bien identifié par les différents acteurs dans les ports, ministères et entreprises. En outre, la mise en place prochaine d'Haropa, avec la récente nomination de M. Stéphane Raison, permettra d'évoquer cette question. Dans ce contexte, le Parlement dispose d'autres voies et moyens qu'une demande de rapport pour suivre ce sujet. La commission a ainsi adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement COM-13 de suppression de l'article .
La commission a supprimé l'article 11.
Article 12 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 11 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Demande de rapport sur la progression de la stratégie des nouvelles routes de la soie de la République populaire de Chine
Cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport relatif à la progression de la stratégie des nouvelles routes de la soie de la République populaire de Chine.
1. Une augmentation des participations chinoises dans les ports européens
Lancée en 2013 , la stratégie « One Belt, One Road », également appelée « Nouvelles routes de la soie », vise à conforter l'influence mondiale de la Chine et se traduit par un plan d'investissements massifs en matière d'infrastructures (lignes de chemin de fer, infrastructures portuaires, terminaux intermodaux, zones économiques spéciales, infrastructures numériques...), en grande partie à destination du continent eurasiatique mais dont les contours sectoriels et géographiques sont mouvants.
En Europe, cette stratégie se matérialise notamment par une augmentation rapide des participations chinoises dans les ports. D'après M. Olaf Mersk, spécialiste du transport maritime au forum international des transports à l'OCDE, ces prises de participations sont réalisées par le biais d'un opérateur public privatisé (comme au Pirée 24 ( * ) ), d'opérateurs intégrés (comme à Zeebruges où COSCO - premier armateur chinois - a repris en 2017 le terminal de conteneurs APM Terminals, qui est une filiale de l'armateur Maersk), par un fonds d'investissement ou encore par un opérateur indépendant.
Pour l'heure, deux entreprises d'État chinoises sont actives en Europe : COSCO et China Merchants Group. Les participations chinoises concernent un total de 16 terminaux dans 13 ports européens . En 2019, elles représentaient 11 millions d'équivalents vingt pieds, soit 10 % du volume européen.
La mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes a été alertée sur ce sujet. D'après son rapporteur, M. Michel Vaspart, cette stratégie fait peser d'importantes menaces en matière de souveraineté et de compétitivité des ports français.
La mission estime que l'Europe ne s'est pas dotée d'une doctrine claire et consistante vis-à-vis des projets chinois et que la prise de conscience est trop tardive sur ce sujet. En outre, elle appelle à renforcer les dispositifs prévus en matière de contrôle des investissements étrangers, tant en droit national qu'en droit européen.
Dans ce cadre, la proposition n° 10 de la mission préconise d'établir une réponse coordonnée à l'échelle européenne face aux « nouvelles routes de la soie » chinoises et de nommer, en France, un interlocuteur unique sur le sujet.
2. Demande de rapport évaluant les conséquences de la stratégie chinoise sur le secteur maritime et portuaire français
Afin d'évaluer l'impact de cette stratégie, l'article 12 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart, identique à l'article 11 de la proposition de loi de Mme Martine Filleul, prévoit la remise au Parlement d'un rapport relatif à la progression de cette stratégie, qui précise notamment l'état des participations détenues par des entreprises publiques chinoises dans le secteur maritime et portuaire français , ainsi que les conséquences de ce programme sur l'organisation des chaînes logistiques .
L'article 11 de la proposition de loi n° 80 rect. (2019-2020) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Maintien de la demande de rapport
Le rapporteur partage la volonté de protéger les ports français , qui sont des actifs stratégiques , face à d'éventuelles menaces en matière de souveraineté . Il considère par ailleurs qu'une réponse coordonnée doit être apportée au niveau européen.
Sur ce point, consultée par le rapporteur, Mme Lamia Kerdjoudj-Belkaid, secrétaire générale de la Feport a indiqué: « La Commission européenne travaille actuellement sur un projet de texte concernant les investissements étrangers financés par des États tiers comme la Chine (subventions publiques). Il est important que cette initiative voie le jour et que tous les secteurs stratégiques listés dans la Directive 2008/114/CE soient dans le champ du texte (Transport maritime, ports...etc.). Il faut en effet être vigilant quant aux risques réels qui existent que des filiales de manutention situées dans des ports européens et intégrées à des entreprises maritimes européennes ne soient pas cédées à des opérateurs de pays tiers sans que les États Membres n'aient leur mot à dire. »
La commission a adopté l'article 12 sans modification.
CHAPITRE IV - Accroître les moyens de nos ports maritimes et soutenir le verdissement du transport de marchandises
Article 13 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 12 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Augmentation de la trajectoire d'investissements de l'Agence de financement des infrastructures de transports fixée par la loi d'orientation des mobilités
Cet article vise à élever la trajectoire d'investissements de l'Agence de financement des infrastructures de transports entre 2021 et 2027 fixée par la loi d'orientation des mobilités.
Soucieuse d'améliorer la desserte des places portuaires par les modes massifiés, la commission a validé cette nouvelle trajectoire.
1. La faible massification des acheminements portuaires ne permet pas aux GPM d'étendre leur hinterland
La mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes a identifié le sous-investissement chronique dans les infrastructures des dessertes portuaires comme l'une des causes de la faible performance des ports français. Si ce constat dépasse largement le strict cadre portuaire, la mission relève que 80 % des pré- et post-acheminements portuaires reposent encore sur le mode routier . Cette situation nuit à la compétitivité des GPM dans la mesure où elle ne leur permet pas d'étendre leur hinterland.
La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) prévoit des inflexions . Son article 2 fixe notamment la trajectoire de dépenses de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afitf) : 13,7 milliards d'euros sur la période 2019-2023 et 14,3 milliards d'euros sur la période 2023-2027.
L'un des cinq programmes d'investissements prioritaires définis par la LOM vise à renforcer l'efficacité et le report modal dans le transport de marchandises. D'après le rapport annexé à la loi, l'État y consacrera 1 milliard d'euros dans les cinq ans et 2,3 milliards d'euros sur la décennie . À cet égard, il est notamment prévu que l'État soutienne les programmes d'investissements des GPM et de leur hinterland.
La mission considère la trajectoire d'investissements fixée par la LOM insuffisante au regard des besoins et recommande, a minima, dans sa proposition n° 3 de doubler le niveau d'investissements prévu au titre du cinquième programme d'investissements prioritaires de la LOM pour le porter à près de 5 milliards d'euros , afin d'améliorer la desserte des places portuaires par les modes massifiés.
2. Doubler le niveau d'investissements prévu par la LOM en faveur du report modal dans le transport de marchandises
L'article 13 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart, ainsi que l'article 11 de la proposition de loi de Mme Martine Filleul, tendent à traduire la proposition n° 3 de la mission d'information et élèvent la trajectoire de dépenses de l'Afitf fixée à l'article 2 de la LOM. L'objectif est de doubler les 2,3 milliards d'euros prévus d'ici 2027 et fléchés vers le report modal.
En retenant l'hypothèse selon laquelle les 14,3 milliards d'euros prévus sur la période 2023-2027 sont uniformément répartis sur les 5 ans, la nouvelle trajectoire obtenue est la suivante :
L'article 13 prévoit de remplacer les enveloppes prévues à l'article 2 de la LOM à destination de l'Afitf par ces nouveaux montants.
L'article 12 de la proposition de loi n° 80 rect. (2019-2020) de Mme Martine Filleul est identique.
3. Validation de l'augmentation de la trajectoire de dépenses de l'Afitf en faveur du report modal
La commission considère que le report modal vers des modes massifiés des acheminements portuaires doit constituer une priorité .
Le rapporteur salue les 175 millions d'euros prévus par le PLF pour 2021 pour le verdissement des ports, qui seront en partie dédiés au développement d'infrastructures de report modal, mais considère que ce montant n'est pas à la hauteur de l'ambition .
Une véritable politique de report modal suppose des investissements bien plus importants, compte tenu notamment de l'état des réseaux ferroviaire et fluvial. C'est pourquoi la commission a validé la nouvelle trajectoire d'investissements de l'Afitf proposée par l'article 13.
La commission a adopté l'article 13 sans modification.
Article 14 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 13 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Augmentation de la trajectoire d'investissements de l'Agence de financement des infrastructures de transports fixée par le rapport annexé à la loi d'orientation des mobilités et approbation du rapport annexé à la présente proposition de loi
Cet article vise à tirer les conséquences de l'augmentation de la trajectoire de l'investissement de l'Afitf prévue à l'article 13, en modifiant le rapport annexé à la loi d'orientation des mobilités et en précisant que les moyens supplémentaires seront destinés à accroître la desserte des places portuaires par des modes massifiés et à créer de nouvelles plateformes logistiques. Il approuve le rapport annexé à la présente proposition de loi.
En cohérence avec l'article précédent, l'article 14 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart, ainsi que l'article 12 de la proposition de loi de Mme Martine Filleul, consistent à augmenter la trajectoire de l'Afitf dans le rapport annexé à la LOM .
En outre, cet article approuve le rapport annexé à la présente proposition de loi , qui détaille les moyens consacrés au renforcement de la compétitivité des ports français.
Ce rapport annexé comporte deux parties :
- la première, intitulée « mettre en oeuvre un plan de relance portuaire, améliorer le pilotage stratégique des grands ports maritimes et accompagner la transformation de leur modèle économique » prévoit notamment les modalités de mise en oeuvre d'un plan de relance à hauteur de 150 millions d'euros par an pendant 5 ans ;
- la seconde, intitulée « renforcer la compétitivité et la fluidité du transport de marchandises et de la chaîne logistique française » décrit les priorités en matière d'infrastructures, de soutien au transport combiné et de fluidification des chaînes logistiques.
L'article 9 de la proposition de loi n° 80 rect. (2019-2020) de Mme Martine Filleul est identique.
En cohérence avec l'adoption de l'article 13, la commission a validé l'augmentation de la trajectoire de l'Afitf dans le rapport annexé de la LOM, ainsi que le rapport annexé de la présente proposition de loi, dont elle partage les priorités.
La commission a adopté l'article 14 sans modification.
Article 15 de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français et Article 14 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Prolongement du dispositif de suramortissement fiscal en faveur du verdissement du transport maritime
Cet article vise à prolonger jusqu'en 2025 le dispositif de suramortissement fiscal pour les investissements concourant au verdissement du transport maritime.
La commission propose a adopté un amendement COM-14 du rapporteur visant à prolonger ce dispositif jusqu'en 2026.
1. Un dispositif récent qui peine encore à s'appliquer
L'Organisation maritime internationale (OMI) a fixé des objectifs de diminution de l'intensité carbone du transport maritime international de 40 % d'ici 2030 et de 50 % d'ici 2050.
Or, d'après la mission d'information relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes, d'importants investissements doivent être réalisés par les armateurs, dans des délais contraints, pour respecter ces objectifs.
L'article 39 decies C du code général des impôts vise à accompagner ce mouvement par la mise en place d'un dispositif de suramortissement en faveur de l'achat de navires utilisant des énergies propres . Les entreprises concernées peuvent ainsi déduire de leur résultat imposable :
- une somme égale à 125 % des coûts supplémentaires liés à l'installation d'équipements permettant l'utilisation d'hydrogène ou de toute autre propulsion décarbonée comme énergie propulsive principale ;
- une somme égale à 105 % des coûts supplémentaires liés à l'installation d'équipements permettant l'utilisation du gaz naturel liquéfié comme énergie propulsive principale ;
- une somme égale à 85 % des coûts supplémentaires liés à l'installation des biens destinés au traitement des oxydes de soufre, oxydes d'azote et particules fines contenus dans les gaz d'échappement ;
- une somme égale à 20 % de la valeur d'origine des biens destinés à l'alimentation électrique durant l'escale par le réseau terrestre ou au moyen de moteurs auxiliaires utilisant le gaz naturel liquéfié ou une énergie décarbonée.
Ce dispositif a été introduit par la loi de finances pour 2019, mais n'a été pleinement applicable qu'un an plus tard car il a dû être validé par la Commission européenne.
La mission d'information considère que ce mécanisme, qui doit s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2022, devrait être prolongé jusqu'en 2025 .
2. Prolonger le mécanisme jusqu'à 2025 pour permettre sa pleine mise en oeuvre
L'article 15 de la proposition de loi de M. Michel Vaspart, ainsi que l'article 14 de la proposition de loi de Mme Martine Filleul, prévoient de prolonger ce dispositif jusqu'en 2025.
3. Un dispositif à prolonger davantage afin de donner un maximum de visibilité aux acteurs
La commission est favorable à un prolongement du dispositif. À l'Assemblée nationale, un amendement a été adopté pour l'étendre de 2022 à 2024. La commission considère que cet amendement va dans le bon sens, mais qu' il est souhaitable d'étendre cette prolongation jusqu'en 2026, afin de donner un maximum de visibilité aux différentes parties prenantes et compte tenu des coûts que représente l'achat d'un navire .
La commission a ainsi adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement COM-14 en ce sens.
La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Article 15 bis de la proposition de loi n° 723 (2019-2020) de M. Vaspart et plusieurs de ses collègues relative à la gouvernance et à la performance des ports maritimes français (nouveau) - Création, à titre expérimental, d'une instance de discussion chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan d'optimisation des coûts de manutention et, le cas échéant, de réduction du surcoût de manutention fluviale
Cet article, introduit par un amendement COM-25 du rapporteur, tend à permettre aux grands ports maritimes volontaires de mettre en place, à titre expérimental, une instance de concertation chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan visant à optimiser les coûts de manutention dans un objectif de report modal et, le cas échéant, à réduire les éventuels surcoûts de manutention fluviale.
Le mode fluvial souffre d'un traitement différencié par rapport aux modes routier et ferroviaire, qui s'explique par l'absence du mode fluvial lorsque les termes des contrats entre manutentionnaires et armateurs et ceux des Terminal Handling Charges (THC) ont été fixés dans les années 1990. Le chargement ou le déchargement des conteneurs d'une barge fluviale n'est pas inclus dans la THC et ce coût est facturé directement par le manutentionnaire aux transporteurs fluviaux .
Les transporteurs fluviaux ayant peu de marge de négociation avec les entreprises de manutention, cette situation nuit à la compétitivité et au développement du transport fluvial . La part modale du transport fluvial, qui est pourtant fiable, capacitaire et qui permet de desservir le coeur des villes dépasse à peine les 2 %.
La loi d'orientation des mobilités instaure à son article 131 la possibilité de conclure des conventions de terminal qualifiées de conventions d'occupation domaniale, qui peuvent prévoir une part dégressive au sein de la redevance due par l'exploitant , en fonction du trafic ou de la performance environnementale de la chaîne de transport, par dérogation avec les règles de droit commun du code général de la propriété des personnes publiques.
Aussi, et afin d'aller plus loin dans la démarche sans pour autant conduire à une remise en cause de la nature de ces contrats , la commission a adopté un amendement COM-25 du rapporteur pour prévoir la création, à titre expérimental, d'une instance réunissant l'ensemble des parties prenantes sur la problématique, qui serait chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre un plan de réduction de ce surcoût .
Cette expérimentation fait l'objet d'une évaluation dont les résultats sont transmis au Parlement et au Conseil national portuaire et logistique.
La commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé.
Articles 16 et 17 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français et Articles 17 et 18 de la proposition de loi n° 80 rect. (2020-2021) de Mme Filleul et plusieurs de ses collègues relative à l'amélioration de la gouvernance et au renforcement de la performance des ports maritimes français - Décret en Conseil d'État et conséquences financières de la proposition de loi
Ces articles portent d'une part, sur conséquences financières de la proposition de loi et, d'autre part, sur les conditions d'application.
L' article 16 du présent texte prévoit que les conséquences financières qui résultent de la proposition de loi sont compensées , à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 57 A du code général des impôts.
L' article 17 prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour fixer les conditions d'application de la présente loi.
Ce décret pourra notamment préciser les modalités d'application des articles 1 er , 2, 3, 4, 6 et 7, en complément des décrets déjà prévus par la présente proposition de loi à ces mêmes articles.
La commission a adopté les articles 16 et 17 sans modification.
* 1 Décret n°2002-647 du 29 avril 2002 relatif à la composition, aux attributions et à l'organisation du Conseil supérieur de la marine marchande.
* 2 Articles L. 5312-9 à L. 5312-10 et articles R. 5312-27 à R. 5312-35 du code des transports.
* 3 Articles L. 5312-7 à L. 5312-8-1 et articles R. 5312-10 à R. 5312-26 du code des transports.
* 4 Article L. 5312-11 et articles R. 5312-36 à R. 5312-39-1 du code des transports.
* 5 Selon la DGITM, les comités d'audits se réunissent en général une à deux fois entre chaque conseil de surveillance (4 par an). Donc entre 4 et 8 fois par an. Ils sont consacrés soit à une analyse approfondie des éléments soumis pour délibération au conseil de surveillance notamment en ce qui concerne les comptes, les perspectives financières, la politique tarifaire, la politique de contrôle interne, mais ils peuvent aussi, en tant que de besoin, se consacrer à des sujets plus particuliers comme la politique domaniale ou de maintien des actifs en conditions opérationnelles d'un port.
* 6 La DGITM indique qu'un renforcement du contrôle des conflits d'intérêts par les commissaires du gouvernement auprès des grands ports maritimes a été mis en place qui se traduit par une standardisation des déclarations d'intérêt et une relance systématique chaque année afin que les administrateurs transmettent leur déclaration d'intérêt actualisée.
* 7 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
* 8 Voir les articles L. 5312-9 à L. 5312-10 et R. 5312-27 à R. 5312-35 du code des transports.
* 9 Le pilotage par l'État s'effectue dans le cadre du décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'État sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social.
* 10 En pratique, l'Agence des participations de l'État est associée au recrutement du directoire de chaque GPM et participe à leur sélection, notamment en proposant de recourir aux services de cabinets de recrutement comme cela a pu être fait pour les GPM Nantes et Marseille.
* 11 Les dispositions relatives à la composition, aux missions et au fonctionnement des conseils de développement des grands ports maritimes sont précisées aux articles L. 5312-11 et R. 5312-36 à R. 5312-39-1 pour les GPM métropolitains et R. 5713-8 pour les GPM ultramarins. L'inscription au sein du code des transports résulte de la codification réalisée par l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010. Auparavant, ces dispositions figuraient à l'article L. 102-6 du code des ports maritimes.
* 12 Article 23 de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016.
* 13 Articles D. 5312-47 à D. 5312-53.
* 14 Articles D. 5312-54 à D. 5312-60.
* 15 Articles D. 5312-60-1 à D. 5312-60-5.
* 16 Articles D. 5312-60-2 à D. 5312-60-8.
* 17 L'article D. 5312-42 prévoit déjà cette fréquence de réunion, sur convocation du président du CCI.
* 18 Article 9 de l'ordonnance n° 2010-1307 du 28 octobre 2010 relative à la partie législative du code des transports.
* 19 Décret n° 2017-423 du 28 mars 2017
* 20 Cour des comptes, Le bilan de la réforme des grands ports maritimes, rapport public annuel 2017.
* 21 Articles L. 5341-1 à L. 5341-8 et R. 5341-1 à R. 5341-87 du code des transports.
* 22 Article 10 du règlement européen précité.
* 23 Articles L. 5342-1 à L. 5342-6 et D. 5342-1 à D. 5342-2 du code des transports.
* 24 En Grèce, le port du Pirée appartient à 67 % à l'armateur chinois COSCO depuis 2016.