Projet de loi de finances pour 2021 : Conseil et contrôle de l'État

III. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

Observations principales sur le programme

- Les crédits demandés pour 2021 s'élèvent à 172,1 millions d'euros en CP , dont 147,2 millions d'euros de dépenses de personnel hors contribution au CAS « Pensions », soit une légère augmentation de 0,3 % par rapport à 2020.

- Les dépenses hors T 2 sont stables en volume, une partie des dépenses de fonctionnement étant couverte par les ressources propres des juridictions financières.

- Le schéma d'emploi du programme 164 évolue à la hausse, dix ETP étant ajoutés par rapport à 2020. Cette augmentation des effectifs doit notamment permettre la préparation de la candidature de la Cour des comptes au Comité des commissaires aux comptes de l'Organisation des Nations-Unies, pour le mandat 2022-2028.

- Les juridictions financières poursuivent à moyens constants leurs activités de contrôle , dont les plus récentes : l'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales, et le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) et des établissements de santé privés.

A. UNE EXTENSION CONTINUE DES ACTIVITÉS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES QUI S'EFFECTUE À MOYENS QUASI CONSTANTS

1. Une modeste augmentation du budget du programme par rapport à l'année précédente

a) Une quasi-stabilité des crédits demandés pour le programme

Le programme 164 retrace les crédits de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), ces dernières regroupant 18 chambres régionales des comptes (CRC) et cinq chambres territoriales des comptes (CTC), situées en outre-mer.

Il rassemble 0,06 % du budget général de l'État.

Les crédits demandés pour 2021 s'élèvent à 172,1 millions d'euros en CP dont 147,2 millions d'euros de dépenses de personnel hors CAS et 24,9 millions d'euros concernant les autres titres, soit une légère augmentation de 0,3 % (0,5 million d'euros) par rapport à 2020.

Évolution des crédits demandés et ventilation par titre

(en millions d'euros)

	LFI 2017		LFI 2018		LFI 2019		LFI 2020		PLF 2021		Évolution 2021/2017 en valeur		Évolution 2021/2017 en %
Titres	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Hors CAS pensions	141,25	141,25	143,41	143,41	146,28	146,28	146,71	146,71	147,22	147,22	5,97	5,97	4,2%	4,2%
CAS pensions	47,71	47,71	48,66	48,66	48,80	48,80	48,81	48,81	49,01	49,01	1,30	1,30	2,7%	2,7%
Titre 2	188,96	188,96	192,07	192,07	195,08	195,08	195,52	195,52	196,23	196,23	7,27	7,27	3,8%	3,8%
Titre 3	29,76	24,57	25,74	24,28	35,79	23,44	26,88	23,76	21,60	23,89	- 8,16	- 0,68	-27,4%	-2,8%
Titre 5	1,08	1,08	0,97	0,97	1,23	1,28	1,94	1,05	7,22	0,91	6,14	- 0,17	568,5%	-15,7%
Titre 6	0,05	0,05	0,05	0,05	0,05	0,05	0,04	0,04	0,05	0,05	-	-	0,0%	0,0%
Hors T2	30,89	25,70	26,76	25,30	37,07	24,77	28,86	24,85	28,87	24,85	- 2,02	- 0,85	-6,5%	-3,3%
Total	219,85	214,66	218,83	217,37	232,15	219,85	224,38	220,37	225,10	221,08	5,25	6,42	2,4%	3,0%

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

L'évolution globale des crédits entre 2017 et 2021, couvrant cinq exercices budgétaires, est de 2,4 % en AE et 3,0 % en CP.

Cette évolution limitée découle en partie de la forte rigidité du budget de la Cour des comptes et des juridictions financières, du fait du poids des dépenses de personnel.

b) Une trajectoire en-deçà de celle fixée par la loi de programmation pluriannuelle

Le niveau de crédits du programme 164 pour 2020 poursuit donc une trajectoire stable, quoiqu'inférieure à la programmation pluriannuelle.

Programmation pluriannuelle des crédits du programme 164

(en CP en millions d'euros)

Années (par défaut, programmation)	2018 (LPFP)	LFI 2018	2019 (LPFP)	LFI 2019	2020 (LPFP)	LFI 2020	2021 (LPFP)	PLF 2021	2022 (LPFP)
Dépenses de titre 2	192,07	192,37	195,07	195,08	197,35	195,52	198,63	196,2	199,27
dont hors CAS « Pensions »	143,41	144,1	145,5	146,28	146,38	146,71	147,35	147,2	147,82
dont CAS « Pensions »	48,66	48,27	49,57	48,8	50,97	48,81	51,29	49	51,45
Dépenses hors titre 2	25,3	25,3	25,3	24,84	25,3	24,84	25,3	24,8	25,3
Total	217,37	217,67	220,37	219,92	222,65	220,36	223,93	221	224,57

Source : commission des finances, d'après les réponses de la Cour des comptes au questionnaire budgétaire

Comme les années précédentes, les crédits demandés hors titre 2 sont conformes à la trajectoire définie en loi de programmation, malgré les mesures les ayant impactés en 2019 et 2020 (débasage des loyers budgétaires en 2019 et augmentation forfaitaire de remboursement des frais de mission en 2020).

Les crédits de titre 2 se situent également en deçà des montants prévus par la loi de programmation des finances publiques, malgré un schéma d'emploi positif en 2021.

2. Une légère progression des dépenses de personnel, dans un contexte marqué par une extension des missions confiées à la Cour

a) Les dépenses de personnel représentent 89 % des crédits du programme.

Le budget du programme 165 est composé à près de 89 % de crédits de masse salariale, soit 196,23 millions d'euros en CP pour le PLF 2021 . Celles-ci sont principalement responsables de la hausse constatée en 2021 ; concernant le titre 2, l'augmentation des dépenses de rémunération sur la période 2017-2021 est de 3,8 % .

(1) Une hausse des dépenses de personnel du fait d'une hausse positive du schéma d'emplois

Le schéma d'emploi du programme 165 évolue à la hausse, dix ETP étant ajoutés par rapport à 2020.

Conformément à la lettre plafond du 26 juillet 2019, 15 ETP supplémentaires bénéficieront au programme 164 sur la période 2020-2022 : 5 de plus en 2020, en 2021 et en 2022, qui s'ajoutent au 15 ETP autorisés pour l'exercice 2019. Au total, ce sont donc 30 ETP qui devaient ainsi être créés sur la période 2019-2022.

Ce schéma a été confirmé et accentué par la lettre plafond du 31 juillet 2020, qui autorise 5 emplois supplémentaires à partir de 2021 . Cette augmentation des effectifs doit notamment permettre la préparation de la candidature de la Cour des comptes au Comité des commissaires aux comptes de l'Organisation des Nations-Unies, pour le mandat 2022-2028.

Évolution du schéma d'emplois

(en ETPT)

	2019	2020	2021	2022	Total
Lettre plafond de 2017	+ 15	+ 15	+ 10	+ 10	+ 50
Lettre plafond de 2020	+ 15	+ 5	+ 10	+ 5	+ 35
Écart 2017 / 2019	0	- 10	0	- 5	- 15

Source : commission des finances, d'après les réponses de la Cour des comptes au questionnaire budgétaire

En outre, les juridictions financières font évoluer la structure des effectifs du programme. La stratégie liée à la requalification des emplois se traduit par une déflation des effectifs des catégories B et C au profit des A et A ⁺ .

Plafond d'autorisation d'emplois rémunérés par l'État (en ETPT)

Source : commission des finances, d'après les réponses de la Cour des comptes au questionnaire budgétaire

(2) Un faible impact de la crise sanitaire sur la consommation du plafond d'emplois

En exécuté 2019 comme en prévision 2020, le nombre d'emplois dans les juridictions financières est légèrement inférieur au plafond d'emplois du programme.

En exécution, l'année 2019 s'est caractérisée par une sous-consommation du plafond d'emplois à hauteur de 24 ETPT. 1 772 ETPT ont en effet été consommés, comme en 2018, pour un plafond d'emplois de 1 796 ETPT. Le niveau d'exécution devrait donc atteindre 99,8 %. L'écart entre la ressource initiale (LFI et fonds de concours) et l'exécution est stable par rapport à l'exercice 2019.

En 2020, la prévision est de 1 772 ETPT également, alors que le plafond prévu en loi de finances pour 2020 s'élève à 1 802 ETPT. En ce qui concerne l'exécution budgétaire, la crise sanitaire n'a pas eu d'incidence sur la consommation des crédits du titre 2 dès lors que, son taux d'exécution se situant à 66 % au 31 août 2020, l'exécution s'effectue à un rythme comparable à celui des années précédentes.

Consommation des plafonds d'emplois depuis 2018

(en ETPT)

	Plafond d'emplois	Exécution	Comparaison prévision / exécution
2018	1 840	1 772	- 68
2019	1 796	1 772	- 24
2020	1 802	1 772	- 30

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Le plafond d'emplois doit désormais être actualisé chaque année, afin de prendre en compte l'article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

La sous-consommation du plafond d'emplois découle de plusieurs facteurs. Selon les informations fournies au rapporteur spécial, cette différence s'explique par le calendrier des recrutements, les entrées de personnel étant principalement réalisées sur les derniers mois de l'année.

Elle résulte également de raisons conjoncturelles, à savoir un nombre élevé de sorties en 2019. 222 sorties ont été constatées, soit près de 12 % de l'effectif en fonctions dans les juridictions financières.

L'exécution est également influencée par les modalités de recrutement des magistrats financiers. Un nombre réduit de magistrats Cour et CRTC est en effet recruté à la sortie de l'ENA, par comparaison à celui des magistrats qui quittent les juridictions financières. Cette voie de recrutement ne compense pas le déficit naturel des deux corps de magistrats, raison pour laquelle un plan de recrutement a été mis en oeuvre pour les chambres régionales et territoriales des comptes, notamment au travers de l'instauration du concours direct qui a permis de recruter 36 magistrats entre 2013 et 2019.

La mise en place de l'affectation des auditeurs de la Cour des comptes sur des missions relevant des politiques publiques prioritaires du Gouvernement, environ trois ans après la sortie de l'ENA devrait accentuer cette tendance. En 2019, 4 magistrats de la Cour des comptes ont ainsi été concernés par ce dispositif de mobilité pour des départs entre septembre 2019 et janvier 2020. Le nombre de magistrats de la Cour impactés par ce dispositif devrait être du même ordre en 2020.

D'autre part, et de manière structurelle, la Cour veille au maintien d'un volant de sécurité d'ETPT pour assurer l'éventuelle réintégration des magistrats à l'extérieur des juridictions financières. Un tiers des magistrats de la Cour exerce hors de celle-ci et peut-être amené à être réintégré parmi les effectifs.

b) Un élargissement des compétences des juridictions financières mais une stabilité des moyens

Le périmètre des missions des juridictions financières n'a cessé de s'élargir au cours des dernières années , alors même que la technicité de leurs missions s'est accrue.

Outre leurs missions de certification des comptes de l'État, des régimes généraux de sécurité sociale et des assemblées parlementaires et le développement des missions de conseil et d'appui au Gouvernement et au Parlement, les juridictions financières disposent depuis 2015 de deux nouvelles compétences.

L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales, introduite par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi « NOTRe ») doit entrer en 2021 dans sa deuxième phase. La première, close à l'été 2021, portait sur l'accompagnement des collectivités par les juridictions financières dans l'évaluation de la fiabilité de leurs comptes. De 2021 à 2023, les juridictions financières vont procéder à la réalisation de certifications préparatoires.

Cette nouvelle compétence s'est réalisée à moyens constants depuis 2016, par redéploiement interne de ressources humaines et budgétaires, 10 ETP environ étant affectés au pilotage de cette expérimentation depuis 2016 d'après les informations transmises au rapporteur spécial.

Plus importante encore est l'extension du contrôle des juridictions financières aux établissements et services sociaux et médico-sociaux mise en place par la loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016.

La certification des comptes des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Le contrôle des comptes des établissements et services sociaux et médico-sociaux, en incluant les organismes de droit privé, a été instauré par la loi n° 2016-41 de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016.

L'intervention des juridictions financières dans le secteur médico-social était jusqu'ici limitée au seul secteur public ou associatif financé par le biais de subventions publiques, qui ne permettait pas d'avoir une vision sur l'ensemble des activités du secteur.

Ce nouveau champ de compétences porte sur plusieurs dizaines de milliers d'établissements supplémentaires ( 38 000 dont 36 000 établissements et services sociaux et médico-sociaux et 2 000 établissements privés représentant 47 milliards d'euros d'argent public ) à contrôler au plan national, tant pour la Cour que pour les chambres régionales de comptes.

Outre l'aspect quantitatif, cet élargissement suppose une montée en compétences significatives des équipes de contrôle. La Cour et les chambres régionales de comptes ont développé une approche concertée pour définir une programmation ciblée, une formation interjuridiction se réunissant régulièrement.

Les juridictions financières ont donc procédé aux premiers contrôles par échantillonnage en 2019, en débutant par les établissements médico-éducatifs.

L'année 2021 sera consacrée à la poursuite du déploiement des contrôles.

S'il est difficile de quantifier le nombre d'agents dédiés au suivi des établissements médico-sociaux, dans la mesure où, passée la première période de formation du personnel, ce contrôle est intégré à un programme de travail, cette nouvelle compétence correspond à environ 5 200 jours travaillés par an.

Le nombre total de rapports d'observations définitives et d'avis rendus par les chambres régionales et territoriales s'est élevé à 1 086 en 2019. Par ailleurs, en 2019, les 15 chambres régionales des comptes (13 métropolitaines et 2 dans les outre-mer) et les 2 chambres territoriales des comptes ont adressé 379 communications administratives, autres que les rapports d'observations définitives et les avis rendus.

Les délais moyens pour l'examen de la gestion dans les chambres régionales et territoriales des comptes sont en légère augmentation, de 14 mois en moyenne en 2017 à 15,5 mois en 2019.

Nombre d'organismes dotés d'un comptable public soumis au contrôle
des chambres régionales et territoriales des comptes

Type d'organisme	Nombre soumis au contrôle des CRCT
Collectivités territoriales	2 555
Etablissements publics locaux	11 645
Etablissements publics nationaux	1 446
Etablissements et services sociaux et médico-sociaux	38 000
Total	53 646

Source : commission des finances, d'après les réponses de la Cour des comptes au questionnaire budgétaire

3. Un effort de maîtrise qui passe essentiellement par les dépenses hors T2 et peu influencé par la crise sanitaire

À l'exception des dépenses de personnel, les crédits du programme demeurent gelés en valeur à 24,9 millions d'euros depuis 2018. Entre 2017 et 2021, les crédits hors titre 2 diminuent de 6,6 % en AE et de 3,3 % en CP.

Une partie des dépenses de fonctionnement de la Cour est couverte par ses ressources propres , les montants d'attribution de produits s'élevant en 2020 à 300 000 euros. Les gains sont essentiellement réemployés vers des dépenses stratégiques, et en particulier vers l'informatisation des ressources des juridictions financières.

Ventilation par titre des autorisations d'engagement, hors dépenses de personnel

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Toutefois, le montant d'AE pour les dépenses d'investissement connait une augmentation importante en PLF 2021, en raison de l'intégration de deux projets immobiliers majeurs : d'une part la relocalisation d'une chambre régionale et territoriale des comptes impliquant une co-localisation dans une cité administrative à construire, pour un total de 3,69 millions d'euros ; et d'autre part l'optimisation des espaces de la Cour des comptes à hauteur de 1,59 million d'euros. Les variations des AE sur la période sont en outre liées à la généralisation de la pluri-annualité dans les baux et des marchés.

D'autre part, la proportion des dépenses incompressibles dans le budget des juridictions financières limite les mesures structurelles de réduction.

Les grandes réformes de maîtrise des dépenses sont intervenues en 2012 et 2016, notamment par la rationalisation de l'implantation territoriale des CRC métropolitaine et leur diminution de 22 à 13. Le rapporteur spécial note que les économies structurelles envisageables ont d'ores et déjà été réalisées, expliquant en partie le dynamisme à la hausse des crédits hors T2 en 2021.

Lors de sa prise de fonction, en juin 2020, le Premier président de la Cour des comptes a annoncé vouloir établir un projet stratégique pour les juridictions financières en 2025 et définir les méthodes et l'organisation du travail permettant la mise en oeuvre de ce projet. Celui-ci a été lancé à l'été 2020 et se prolongera jusqu'au printemps 2021.

La crise sanitaire n'a pas eu d'impact majeur sur la construction du budget 2021 . En effet, les dépenses imprévues de matériel sanitaire et l'équipement des agents en matériel informatique nécessaire au travail à distance ont été effectuées en 2020.

Ces dépenses ont été financées par redéploiements, compte tenu notamment des économies réalisées sur les frais de mission et dépenses de déplacements, suspendues pendant la période de confinement et fortement ralenties depuis. Pour l'ensemble des juridictions financières, l'économie globale est estimée à 0,91 million d'euros en AE et CP.

Les achats de matériels sanitaires ont quant à eux représenté un montant global de 0,43 million d'euros en AE et CP et ceux de matériel informatique un total de 0,29 million d'euros.

La différence entre les dépenses imprévues et les dépenses évitées est ainsi de 0,19 million d'euros, permettant notamment, selon les informations fournies au rapporteur spécial, de financer le projet de réforme de juridictions financières.

Les priorités de la Cour des comptes dans le budget 2021
hors dépenses de rémunération

Les principales priorités du budget hors-titre 2 concernent essentiellement les moyens informatiques et immobiliers .

Les juridictions financières voient le cadre d'exercice de leurs missions profondément modifié par la numérisation des administrations contrôlées, et cette dynamique a été encore accentuée par la crise sanitaire.

En conséquence, le poste « Informatique et télécommunications » est augmenté de 18,5 % en CP par rapport à 2020 et s'élève à 5,37 millions d'euros en CP sur le titre 3.

Cela se traduit en 2021 par la poursuite des projets informatiques à fort enjeu dans l'appui aux missions exercées par les équipes de la Cour et des chambres régionales des comptes.

Les projets menés concernent la dématérialisation des contrôles et des échanges, les besoins en matière de pilotage des travaux des juridictions financières et les outils d'aide au contrôle.

Concernant le parc immobilier des juridictions financières, les évolutions portent sur la densification et la rénovation énergétique des bâtiments . Celui-ci est constitué du siège de la Cour des comptes et de 17 sièges des chambres régionales et territoriales des comptes. Le regroupement des chambres régionales et territoriales des comptes, en accompagnement de la redéfinition de la carte régionale initiée en 2015, a induit une diminution des sièges des chambres régionales et territoriales de 27 à 17 soit une baisse de près d'un tiers des surfaces occupées (97 084 m²).

Un schéma pluriannuel de stratégie immobilière 2019-2023 des juridictions financières a été défini, représentant un investissement total sur la période de 22,2 millions d'euros.

Les travaux engagés par ce schéma portent sur trois types d'actions :

- les actions en faveur du développement durable (diminution de la facture énergétique, confort thermique des CRTC et accessibilité pour les personnes à mobilité réduite), 4,1 millions d'euros à investir ;

- des travaux de sécurisation des sites, 0,2 million d'euros ;

- des travaux d'entretien, 16,7 millions d'euros.

Dans le même temps, la réhabilitation de la CRC La Réunion-Mayotte a été lancée. Un diagnostic a été réalisé en 2016 afin de connaitre l'état sanitaire de l'édifice et a été complété en 2018 par un deuxième diagnostic. L'ensemble de ces investissements est estimé à 1,2 million d'euros, et sont rendus nécessaire par l'état dégradé des bâtiments de la CRC.