IV. LE RÈGLEMENTS D'ENSEMBLE, UNE PRATIQUE UTILE POUR L'ADMINISTRATION ?
A. LA PRATIQUE DES RÈGLEMENTS D'ENSEMBLE
Les « règlements d'ensemble » permettent à l'administration d'accorder au contribuable une minoration du montant des pénalités dues mais également des droits demandés. Cette pratique est utilisée lors de redressements complexes, en matière de fiscalité internationale notamment. Elle vise ainsi à accélérer et à faciliter la conclusion de certains contrôles dans les cas où il existe « des difficultés à établir avec suffisamment d'exactitude le quantum des rectifications 30 ( * ) [...] ou un véritable aléa juridique 31 ( * ) . »
D'après le rapport annuel de la Cour des comptes de 2018 32 ( * ) , « cette pratique ne repose sur aucun fondement légal clairement établi ». Elle a été instituée par une note de la direction générale des impôts en date du 20 juin 2004 qui précise que « dans certaines situations, les services peuvent être conduits à conclure avec l'usager un accord global qui inclut une atténuation des droits. Cet accord ne constitue pas une transaction au sens de l'article L.247 du LPF mais un règlement d'ensemble du dossier. »
La Cour donne quelques exemples de cas complexes transmis par l'administration : évaluation du prix de cession ou estimation de la valeur d'une filiale au sein d'une holding, ou encore le règlement d'un point de droit nouveau et complexe lorsqu'il existe une incertitude forte pour l'administration et pour le contribuable sur l'issue d'un contentieux devant le juge de l'impôt. Cependant, cette procédure n'est pas assortie de garanties pour le contribuable et aucun suivi de ces transactions n'était assuré jusqu'en juillet 2019.
B. LES RÈGLEMENTS D'ENSEMBLE REPRÉSENTENT UN COÛT SUBSTANTIEL POUR LES FINANCES PUBLIQUES
Dans sa rédaction issue d'un amendement de notre collègue députée Christine Pires-Beaune, rapporteure spéciale de la mission « Remboursements et dégrèvements » lors de l'examen du PLF 2020, l'article L. 251 A du livre des procédures fiscales prévoit la remise d'un rapport concernant les règlements d'ensemble et les conventions judiciaires d'intérêt public.
Dans ce rapport, on constate que 116 règlements d'ensemble ont été conclus en 2019, pour un total de 1,64 milliard d'euros. Pour l'essentiel (1,15 milliard d'euros), il s'agit de règlements opérés sur l'impôt sur les sociétés. Ces montants sont particulièrement élevés et interrogent d'autant plus qu'ils sont opérés à la libre appréciation de l'administration.
Le rapporteur spécial considère que ce dispositif devrait être davantage encadré et faire l'objet d'un suivi renforcé. Le pouvoir discrétionnaire laissé à l'administration de renoncer à des droits qui devraient être perçus en vertu de dispositions législatives ne peut satisfaire le Parlement.
* 30 Par exemple : évaluation d'un prix de cession, valorisation d'un actif, estimation d'un taux d'intérêt ou de rémunération notamment en l'absence de cotation de marché.
* 31 Par exemple : absence de précisions doctrinales ou de jurisprudence sur le sujet.
* 32 Cour des comptes, rapport annuel 2018.