Projet de loi de finances pour 2021 : Recherche et enseignement supérieur

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL : VANINA PAOLI-GAGIN)

Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » qui relèvent du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation bénéficient d'un budget en hausse pour la troisième année consécutive en 2021.

En effet, les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » représentent au total 16,91 milliards d'euros de CP, soit une progression de 2,3 % (+ 375 millions d'euros).

Le budget de l'enseignement supérieur s'inscrit donc dans la trajectoire dessinée par la loi de finances pour 2020, avec une évolution comparable du total des crédits alloués aux programmes.

Évolution des crédits de paiement alloués
aux programmes « Enseignement supérieur »

(en % et en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » est doté dans le projet de loi de finances pour 2021 de 14,01 milliards d'euros de CP, en augmentation de 242 millions d'euros par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2020), soit une variation de + 1,8 % .

En parallèle, le programme 231 « Vie étudiante » se voit doté de 2,90 milliards d'euros de CP, en augmentation de 133 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI 2020, soit une variation de + 4,8 % .

Les crédits des programmes 150 et 231 représentent un peu plus de 80 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur.

Les autres crédits sont répartis dans d'autres programmes au sein du ministère (programme 192 et 142) ou dans un autre périmètre ministériel (Enseignement scolaire, Culture, Programme d'Investissements d'avenir).

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

A. UNE HAUSSE SUBSTANTIELLE DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le présent programme regroupe 14,01 milliards d'euros pour 2021 (en CP) contre 13,77 milliards d'euros en 2020, soit une progression de 1,9 % (+ 242 millions d'euros) répartie sur 9 actions.

Évolution des crédits par action du programme 150

(en millions d'euros)

		LFI 2020	PLF 2021	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (volume)	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (%)	FDC et ADP attendus en 2021
Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	AE	3 409,1	3 534,2	+ 125,1	+ 3,7 %	0
	CP	3 409,1	3 534,2	+ 125,1	+ 3,7 %	0
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master	AE	2 556,7	2 578,6	+ 21,9	+ 0,9 %	0
	CP	2 556,7	2 578,6	+ 21,9	+ 0,9 %	0
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat	AE	376,8	381,6	+ 4,9	+ 1,3 %	0
	CP	376,8	381,6	+ 4,9	+ 1,3 %	0
Action 04 Établissements d'enseignement privés	AE	84,9	93,9	+ 9,0	+ 10,6 %	0
	CP	84,9	93,9	+ 9,0	+ 10,6 %	0
Action 05 Bibliothèques et documentation	AE	452,1	456,3	+ 4,2	+ 0,9 %	0
	CP	452,1	456,3	+ 4,2	+ 0,9 %	0
Action 13 Diffusion des savoirs et musées	AE	127,1	127,7	+ 0,6	+ 0,5 %	0
	CP	127,1	127,7	+ 0,6	+ 0,5 %	0
Action 14 Immobilier	AE	1 204,1	1 122,6	- 81,5	- 6,8 %	5
	CP	1 235,6	1 221,1	- 14,5	- 1,2 %	19,06
Action 15 Pilotage et support du programme	AE	1 571,6	1 584,8	13,2	+ 0,8 %	0,54
	CP	1 571,6	1 584,8	13,2	+ 0,8 %	0,54
Action 17 Recherche	AE	3 954,9	4 033,6	78,7	+ 2,0%	0
	CP	3 954,9	4 033,6	78,7	+ 2,0%	0
Total programme 150	AE	13 738	13 913,2	+ 175,2	+ 1,3 %	5,54
	CP	13 768,8	14 011,7	+ 242,95	+ 1,8 %	19,6

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement représentent plus de 93 % des crédits du programme 150 et près de 80 % des crédits consacrés à l'enseignement supérieur .

1. Une hausse quasiment intégralement absorbée par les opérateurs du programme

Les subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs de la mission représentent 13,09 milliards d'euros en 2021 contre 12,83 milliards d'euros en 2020 soit la quasi-totalité de ces dépenses de fonctionnement.

L'année 2020 s'est caractérisée par une évolution notable du paysage des opérateurs de l'enseignement supérieur , avec la création de huit établissements expérimentaux , au travers de la fusion d'universités ou de communautés d'universités et établissements (COMUE).

La création d'établissements expérimentaux

L'article 52 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC) a habilité le Gouvernement à prendre l'ordonnance du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Ce texte octroie aux établissements d'enseignement supérieur la possibilité d'expérimenter de nouvelles formes de regroupement , de nouveaux modes d'organisation et de fonctionnement ou de coordination territoriale ou d'intégration.

Cette nouvelle faculté vise à mieux coordonner l'offre de formation, en contribuant au rapprochement entre universités, écoles, autres établissements d'enseignement supérieur et organismes de recherche, afin de les rendre plus visibles et attractifs au niveau international.

Ainsi, à compter du 1 ^er janvier 2020, huit établissements expérimentaux ont été créés :

- l'université de Paris (fusion avec Paris V-Paris VII et absorption de la COMUE Université Sorbonne Paris Cité) ;

- l'université Grenoble Alpes (fusion de l'université Grenoble-Alpes et de la COMUE Grenoble Alpes) ;

- l'université Paris Saclay (fusion de Paris XI et de la COMUE Saclay) ;

- CY Cergy Paris Université (fusion de l'université de Cergy et de la COMUE Paris Seine) ;

- l'université Côte d'azur (fusion de l'université de Nice et de la COMUE Côte d'azur) ;

- Centrale Lille Institut (fusion de Centrale Lille et de l'École Nationale Supérieure de Chimie de Lille) ;

- l'université Gustave Eiffel (fusion de l'université Marne La Vallée et de l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux, IFFSTAR) ;

- l'université Paris Sciences et Lettres (ex COMUE Paris Sciences et Lettres).

De plus, des COMUE ont été dissoutes en 2020 : COMUE Languedoc Roussillon, COMUE Université Bretagne Loire, COMUE Centre Val de Loire.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Ainsi, 166 établissements perçoivent désormais directement près de 99 % des crédits de fonctionnement du programme :

- 70 universités et assimilés , dont 8 établissements expérimentaux ;

- 34 écoles d'ingénieur publiques sous tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur ;

- 37 établissements assurant des missions d'enseignement supérieur et de recherche sous différents statuts , dont 21 établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), 14 établissements publics à caractère administratif (EPA) et 2 fondations reconnues d'utilité publique ;

- 16 opérateurs de soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche , incluant les quatre chancelleries des académies de Lyon, Toulouse, Versailles et Paris ayant le statut d'EPA ;

- l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Ile-de-France (EPAURIF) , placé sous la tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur ;

- 8 communautés d'universités et établissements (COMUE) , les dix autres ayant été dissoutes en 2020.

En 2021, la subvention pour charges de service public versée à ces établissements progresse de 256,6 millions d'euros , absorbant ainsi 96,4 % des 266,2 millions d'euros de moyens nouveaux alloués au programme 150 .

Évolution des crédits du programme 150

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ces moyens nouveaux représentent en quasi-totalité (à 96 %) des crédits de masse salariale , le reste étant constitué de dépenses de fonctionnement permettant d'assurer la compensation de l'exonération de droits d'inscription des étudiants boursiers et l'extension du dialogue stratégique et de gestion.

2. La traduction budgétaire, dans un contexte encore incertain, de la loi de programmation pour la recherche

Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit, en premier lieu, une hausse de 164,2 millions d'euros pour financer les mesures nouvelles prévues dans la loi de programmation pour la recherche (LPR), à savoir :

- la création de 385 emplois supplémentaires - sur un total de 700 emplois créés dans l'enseignement supérieur et la recherche. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, ces emplois seront créés en mobilisant la vacance sous plafond d'emploi, ce dernier demeurant globalement stable à périmètre constant (voir infra ).

- les revalorisations indemnitaires des différents corps de l'enseignement supérieur (enseignants-chercheurs, maîtres de conférence), pour un total de 49 millions d'euros ;

- des mesures statutaires , avec un reclassement indiciaire et une augmentation de la rémunération des nouveaux recrutés ;

- une augmentation et une revalorisation de 30 % des contrats doctoraux, pour environ 6 millions d'euros ;

- l'ouverture de nouvelles voies de recrutement pour les enseignants-chercheurs.

Selon les informations transmises au rapporteur spécial, les enveloppes exactes allouées à ces différentes mesures ne seraient pas encore arrêtées.

A ce stade, seule la répartition par action est donc véritablement connue . Ainsi, plus de 44 % de ces crédits supplémentaires - soit une enveloppe de 72,8 millions d'euros - seront portés par l'action 17 « Recherche » , les sept autres actions bénéficiant du reliquat de 91,2 millions d'euros.

Répartition des moyens de la LPR par action

(en millions d'euros)

Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	36,9
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master	26,9
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat	3,8
Action 05 Bibliothèques et documentation	3,7
Action 13 Diffusion des savoirs et musées	0,6
Action 14 Immobilier	4,9
Action 15 Pilotage et support du programme	14,4
Action 17 Recherche	72,8
Total programme 150	164,2

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

En pratique, les crédits supplémentaires alloués à l'action 17 se décomposent en deux volets :

- un volet « moyens pour la recherche » , bénéficiant d'une ouverture de crédits de 30 millions d'euros , dont 10 millions d'euros au profit des laboratoires, 10 millions d'euros pour le dialogue contractuel et 10 millions d'euros de dotation au démarrage pour les jeunes chercheurs ;

- un volet « ressources humaines » doté de 32,8 millions d'euros , pour financer des revalorisations indemnitaires et des mesures destinées à favoriser les échanges entre recherche publique et recherche privée.

Pour le rapporteur spécial, les incertitudes pesant sur le calendrier de publication des textes d'application de la loi de programmation pour la recherche risquent de rendre particulièrement complexe la mise en oeuvre de cet ensemble de mesures au cours de l'année 2021 , alors que le contexte de crise sanitaire dicte un déploiement simple, efficace et accéléré .

3. La poursuite du « plan Étudiants » et de la réforme des études de santé

La subvention pour charges de service public versée aux opérateurs progressera de 92,1 millions d'euros, pour assurer le financement de deux initiatives lancées au début du quinquennat, à savoir le « Plan Étudiants » et la réforme des études de santé.

a) La poursuite du Plan Étudiants

En 2021, comme en 2019 et en 2020, les moyens nouveaux auront en premier lieu vocation à financer, à hauteur de 53,9 millions d'euros , le « Plan Étudiants ». Initié en 2017, ce dernier vise à accompagner l'effort mené par les universités pour augmenter les capacités d'accueil dans les filières en tension.

Le « Plan Étudiants » et la loi ORE

Le 30 octobre 2017, le Premier ministre a présenté le « Plan étudiants » pour répondre à l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur et à l'échec massif des étudiants en licence. Des moyens financiers conséquents, de l'ordre d'un milliard d'euros, ont été annoncés pour accompagner la mise en place du plan, dont 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat. Portés par le programme 150, ces crédits supplémentaires devaient permettre d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension .

Traduction législative du « Plan étudiants », la loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants ^{3 ( * )} , dite loi ORE , a conduit à une augmentation des moyens budgétaires dévolus aux universités.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Cet abondement de crédits se révèle conforme aux prévisions, et comparable aux dotations supplémentaires allouées en 2018 (45 millions d'euros), 2019 (52,8 millions d'euros) et 2020 (43 millions d'euros), ayant permis la création de 39 000 places depuis 2019 , puis 20 000 en 2020 (en incluant les places créées au titre du plan de relance), soit près de 60 000 places au total .

En pratique, le financement par place a atteint 1 600 euros en moyenne lors de la première campagne de créations de places dans Parcoursup, avant qu'il ne soit décidé d'allouer une dotation forfaitaire comprise entre 1 600 euros et 2 500 euros par place ouverte - montant en tout état de cause inférieur au coût réel constaté par les établissements, et que le ministère entend désormais revoir à la hausse.

Répartition des moyens budgétaires alloués au « Plan Étudiants »
entre 2018 et 2021

(en euros)

	2018	2019	2020*
Création de places	19 114 408	45 178 387	71 128 838
Étude des dossiers, directeurs des études, accompagnement pédagogique	5 831 661	11 142 044	11 142 044
Rémunération indemnitaire des personnels	5 000 000	2 010 000	2 010 000
Dispositifs et parcours d'accompagnement "oui si"	7 657 039	25 436 581	30 251 204
Investissement - fonctionnement	6 980 883	13 587 779	8 898 844
Total alloué aux établissements	44 583 992	97 354 791	123 430 931
en flux		+ 52 770 799	+ 26 076 140

* hors moyens nouveaux qui ont été alloués prochainement dans le cadre du dialogue de gestion.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Les données définitives de l'exécution 2020 ne sont pas disponibles à ce jour ; par conséquent, l'extension des mesures en année pleine sur 2021 ne peut être chiffrée.

En parallèle, pour 2021, la ventilation exacte des moyens nouveaux dédiés au « Plan Étudiants » se fera dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion .

Néanmoins, dans les grandes lignes, environ 50 % de cette enveloppe devrait être dévolue à l'augmentation des capacités d'accueil dans les filières en tension, un quart au développement des dispositifs d'aide à la réussite (« oui si ») et un quart à la valorisation de l'investissement pédagogique et au financement de projets d'investissements.

Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, contrairement aux années précédentes, cette budgétisation ne s'accompagne pas d'une cible précise quant au nombre de places supplémentaires à créer , ce dernier ayant vocation à être déterminé dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion.

Pour rappel, en 2020, une enveloppe de 17 millions d'euros de moyens nouveaux dédiés à la mise en oeuvre du « Plan Étudiants » devait être répartie dans le cadre de ce dialogue : 13 millions d'euros pour le financement des places supplémentaires en licence, dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion et 4 millions d'euros pour le financement des campus connectés.

En 2021, les crédits destinés à la mise en oeuvre de la loi ORE seront complétés par les moyens ouverts dans le cadre du plan de relance pour faire face aux impacts de la crise sanitaire et notamment à l'afflux de nouveaux bacheliers. Les 60 millions d'euros inscrits au titre du plan de relance pour l'année 2021 devraient ainsi permettre la création de 10 000 places supplémentaires (voir infra ).

b) La mise en oeuvre de la réforme des études de santé

Au terme de l'article 1 ^er de la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ^{4 ( * )} , la première année commune aux études de santé (PACES) a été supprimée à compter de la rentrée 2020 , de manière à rendre possible l'accès aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques par des voies diversifiées, le numerus clausus étant supprimé.

La réforme de l'accès aux études de santé

Au terme de la loi relative à l'organisation et la transformation du système de santé (OTSS), plusieurs cursus permettent désormais d'accéder aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques.

Le décret du 4 novembre 2019 relatif à l'accès aux formations de médecine, de pharmacie, d'odontologie et de maïeutique ^{5 ( * )} détermine les conditions et les modalités de l'admission eu deuxième et troisième années du premier cycle des études médicales, en instaurant notamment des règles de répartition en fonction du parcours de formation antérieur de l'étudiant. Il précise notamment quels sont les parcours de formation permettant d'accéder au premier cycle des études médicales . Il s'agit :

- des parcours menant à des diplômes nationaux de licence, et proposant des enseignements du domaine de la santé ( licence avec accès santé « LAS » ) ; il s'agit souvent de licences existantes (biologie, physique, mathématiques, lettres, philosophie, histoire, droit), auxquelles ont été ajoutées des unités d'enseignement relevant du domaine de la santé ;

- des parcours comportant une première année spécifiquement conçue pour permettre l'accès en santé et la poursuite d'études dans d'autres filières ( parcours d'accès spécifique santé dit « PASS » ) ;

- des voies d'admission à partir de formations paramédicales (il n'est pas nécessaire de terminer sa formation et d'être diplômé pour candidater aux formations médicales).

La liste de ces formations a été portée à la connaissance des étudiants sur la plateforme Parcoursup lors de l'ouverture de la procédure d'inscription en vue de la rentrée universitaire 2020.

Le droit à tenter deux fois sa chance d'accéder aux études médicales, pharmaceutiques, odontologiques et maïeutiques est par ailleurs maintenu grâce à la possibilité de concourir à différents moments du parcours choisi.

La loi OTSS réforme également l'accès au 2 ^ème et au 3 ^ème cycle des études de santé ; elle supprime ainsi les épreuves opérant un classement national et leur substitue une procédure d'affectation reposant sur un ensemble de critères associant évaluation des connaissances et des compétences des étudiants à partir d'épreuves plus diverses, ainsi que sur la prise en compte de leur parcours de formation et leur projet professionnel . Le dispositif a pour ambition de garantir une compétence minimale des étudiants-internes de 3 ^ème cycle en début de formation et de mieux valoriser l'acquisition de compétences et la construction du projet professionnel.

Cette réforme impose de revoir de manière globale les modalités et la progressivité des contrôles et évaluations et de concevoir des dispositifs permettant d'aider les étudiants dans la définition progressive de leur orientation.

Elle impose notamment que les communautés universitaires adaptent un certain nombre de leurs approches et outils pédagogiques. Sa mise en oeuvre visera in fine une meilleure adéquation entre les aptitudes et les aspirations professionnelles des étudiants de nature à réduire l'insatisfaction ressentie par un certain nombre d'entre eux à l'issue de leur choix de spécialité de 3 ^ème cycle.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Pour accompagner la mise en oeuvre de cette réforme, le programme 150 a bénéficié en 2020 de 17 millions d'euros supplémentaires :

- 6 millions d'euros pour compenser la hausse transitoire des effectifs étudiants ;

- 10 millions d'euros attribués dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, pour accompagner la mise en oeuvre des évolutions pédagogiques induites par la réforme ;

- un million d'euros dans le cadre de la révision des effectifs d'enseignants-chercheurs.

Si l'article 2 de la loi précitée relative à l'organisation et à la transformation du système de santé prévoyait également une réforme de l'accès au 2 ^ème et au 3 ^ème cycle des études de médecine au cours du 1 ^er semestre 2020, le contexte sanitaire a conduit à voter le report partiel de ces modifications ^{6 ( * )} .

Les nouvelles dispositions s'appliqueront donc aux étudiants qui entrent en première année du deuxième cycle des études de médecine à la rentrée universitaire 2021 et devraient ainsi accéder au troisième cycle en 2024.

Néanmoins, pour que les étudiants de la cohorte 2020 puissent bénéficier du travail déjà fourni, certaines mesures sont applicables dès la rentrée universitaire 2020 ; ainsi, l'évaluation des compétences tiendra compte des dernières innovations pédagogiques - notamment les examens objectifs structurés, en remplacement du certificat de compétences cliniques - déjà éprouvées dans certains pays voisins.

En 2021, une enveloppe globale de 19,2 millions d'euros supplémentaires est destinée à la réforme des études de santé .

Mise en oeuvre de la réforme des études de santé depuis 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Ces moyens nouveaux financeront à hauteur de 8 millions d'euros , l'achèvement de la transformation de la PACES en « parcours d'accès santé spécifique » (PASS) et « licence avec accès santé » (LAS).

Un montant de 11 millions d'euros sera en parallèle dévolu au lancement de la réforme du deuxième cycle des études de santé , dont :

- 5 millions d'euros pour les créations de places en 1 ^ère année de 2 ^ème cycle de médecin, odontologie, pharmacie et maïeutique, pour accueillir une promotion 2021 exceptionnellement importante du fait de la disparition du numerus clausus et de la volonté de préserver le taux d'admission des redoublants PACES ;

- 3 millions d'euros pour l'acquisition de matériels de simulation ;

- 3 millions d'euros pour la mise en place des examens cliniques objectifs et structurés (ECOS).

4. Une extension significative du dialogue stratégique et de gestion

En 2018, le Mesri a initié, de manière expérimentale, un dialogue stratégique et de gestion avec 10 établissements d'enseignement supérieur volontaires, adossé à des financements supplémentaires de l'ordre de 5 millions d'euros en 2019 .

Le dialogue stratégique et de gestion

Le Mesri a engagé et mené depuis 2018 une expérimentation avec dix établissements volontaires, afin de développer un nouvel espace de dialogue avec les opérateurs. Ce dialogue s'est articulé principalement autour de 3 objectifs :

- proposer un dialogue stratégique auquel sont associés les organismes de recherche, les collectivités territoriales et les autres partenaires des établissements ;

- attribuer aux établissements une partie des moyens financiers de l'État dans le cadre d'un dialogue, sur des actions qui s'inscrivent dans les politiques publiques prioritaires du Mesri ;

- optimiser les marges de manoeuvre annuelles des établissements en générant un effet de levier, en leur sein et auprès de leurs partenaires.

Le dialogue noué sur ces bases doit ainsi permettre de lier partiellement l'attribution des moyens, la stratégie des établissements et la gestion de leurs ressources .

Le bilan dressé à la demande du ministère par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) confirmerait l'intérêt et les attentes des responsables des établissements pour ce nouveau dialogue, lesquels relèvent son caractère positif en dépit des améliorations à apporter.

L'IGAENR souligne ainsi que l'exercice a été bien compris par les établissements qui ont présenté des projets en phase avec leurs axes stratégiques de développement.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En 2020, le ministère a décidé de généraliser ce dialogue à environ 80 établissements , pour un montant total de 50 millions d'euros . Ce dernier s'est articulé autour de deux phases :

- une première phase du dialogue , dotée de 35 millions d'euros et réalisée à partir du mois de décembre 2019, a porté sur la trajectoire financière pluriannuelle des établissements , ainsi que la manière dont ces établissements se saisissent des politiques publiques initiées par le Mesri (à savoir la mise en oeuvre de la loi ORE et la réforme des études de santé) ;

- une seconde phase du dialogue , bénéficiant d'une enveloppe de 15 millions d'euros et menée au cours du premier semestre 2020, a permis à chaque établissement de proposer deux ou trois projets s'inscrivant dans les axes stratégiques du contrat quinquennal et parmi les priorités gouvernementales.

En 2021, le périmètre du dialogue stratégique et de gestion sera étendu :

- d'un point de vue organique , puisqu'il inclura désormais les établissements passés aux responsabilités et compétences élargies de plus de 500 étudiants, passant ainsi de 84 à 103 établissements ;

- d'un point de vue fonctionnel , avec la répartition de la majeure partie des crédits ouverts au titre du projet de loi de programmation pour la recherche d'une part, et du plan de relance d'autre part.

Extension du dialogue stratégique et de gestion depuis 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

En 2021, l'enveloppe allouée à ce dialogue - hors mesures résultant de la LPR - représentera donc 54 millions d'euros, dont :

- 35 millions d'euros consacrés au premier volet destiné à mobiliser les établissements sur les objectifs de la politique nationale - soit le même montant qu'en 2020 ;

- 19 millions d'euros ciblés sur le deuxième volet, relatif aux stratégies propres à chaque établissement (+ 4 millions d'euros par rapport à 2020 ).

5. Un schéma d'emplois en hausse, rompant avec plusieurs années de stabilité

Les universités ayant désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) au plus tard le 1 ^er janvier 2013 conformément aux dispositions de la loi du 10 août 2007 ^{7 ( * )} , les emplois et dépenses de masse salariale afférentes à ces opérateurs ^{8 ( * )} ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années .

Ces dépenses sont donc dorénavant couvertes par les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. Par conséquent, les emplois du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont, à 97 %, budgétairement localisés dans les opérateurs.

Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires . Le contrôle budgétaire est par ailleurs assuré au premier niveau par les rectorats, et piloté par le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.

Enfin, les emplois des opérateurs n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (« opérateurs non RCE ») demeurent financés par le titre 2 du programme 150.

Il convient donc de distinguer :

- les emplois sous-plafond d'État du programme, portés par le titre 2 et rémunérés sur crédits budgétaires, destinés aux opérateurs non RCE ;

- les emplois sous-plafond d'État des opérateurs RCE, portés par le titre 3 et rémunérés par les opérateurs sur crédits budgétaires ;

- les emplois hors-plafond des opérateurs, rémunérés par les opérateurs à l'aide de leurs ressources propres.

Contrairement aux années précédentes , le schéma d'emplois prévoit, au titre de la loi de programmation de la recherche, la création de 15 emplois sur les opérateurs non RCE , et 370 emplois sur les opérateurs RCE.

Évolution des plafonds d'emplois pour les opérateurs non RCE en 2021

(en ETPT)

Catégorie d'emploi	Plafond autorisé pour 2020	Effet des mesures de transfert pour 2021	Impact des schémas d'emploi pour 2021	Plafond demandé pour 2021
Enseignants-chercheurs titulaires	2048	- 49	+ 15	2 014
Autres enseignants et assimilés	692	0	0	692
A - Personnels d'encadrement	1392	- 51	0	1 341
B - Autres personnels BIATSS ^9 ( * ) , bibliothèques et musées	1641	- 65	0	1 576
C - BIATSS, bibliothèques et musées	1219	- 48	0	1 171
Total	6 992	- 213	+ 15	6 794

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

S'agissant des emplois des opérateurs non RCE, rémunérés sous-titre 2, le plafond progresse donc de 15 ETPT à périmètre constant, les diverses mesures de transfert au sein du programme 150 entrainant une diminution, à périmètre courant de 213 ETPT - avec notamment la dissolution des COMUE, la création de l'établissement Centrale Lille institut ou encore la mise en place de points de contacts nationaux au sein de l'administration centrale.

Le plafond d'emplois des opérateurs RCE, rémunérés sur titre 3, demeure en revanche stable , la progression de 190 ETPT par rapport au plafond défini en 2020 résultant uniquement de mesures de transferts. Les 370 nouveaux emplois prévus par la loi de programmation pour la recherche seront donc créés en mobilisant la vacance sous plafond d'emploi .

En effet, les établissements d'enseignement supérieur ne disposant pas de ressources de masse salariale suffisantes pour recruter à hauteur du plafond d'emplois notifié, un écart substantiel s'est créé, au cours des dernières années.

Ces créations d'emploi concerneront notamment la mise en place de nouveaux contrats d'enseignants chercheurs (« tenure tracks »), permettront de recruter les premiers professeurs juniors et d'engager une première tranche de l'augmentation de 20 % des contrats doctoraux.

Enfin, pour ce qui concerne les emplois rémunérés par les opérateurs sur leurs ressources propres (hors plafond) , la prévision est en diminution de 177 ETPT par rapport à la LFI 2020. Cette évolution serait la conséquence directe des dissolutions de COMUE intervenues au 1 ^er janvier 2020.

Évolution des emplois du programme 150

(en ETPT)

	LFI 2019	LFI 2020	PLF 2021	Variation 2020/2021 (en ETPT)
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 2	7 298	6 992	6 794	-198
Emplois sous-plafond rémunérés sur titre 3	164 838	165 939	166 129	190
Total des emplois sous-plafond	169 136	172 931	172 923	- 8
Emplois hors-plafond rémunérés par les opérateurs	27 179	29 432	29 255	-177

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

6. Une diminution des dépenses immobilières dans l'attente des nouveaux contrats de plan État-régions

L'action 14 « immobilier » regroupe les moyens humains et financiers que le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur sous sa tutelle . Dans ce contexte, les crédits de l'action 14 sont destinés à financer des opérations immobilières des établissements d'enseignement supérieur :

- des constructions nouvelles, des restructurations ou réhabilitations , qu'elles soient inscrites dans des contrats de plan État-régions (CPER) ou financées hors CPER, réalisées sous le régime du code des marchés publics (loi MOP) ou faisant l'objet d'un contrat de partenariat public-privé (PPP) ;

- des actions de maintenance et de logistique immobilière financées essentiellement par des crédits intégrés dans les dotations globales de fonctionnement ;

- des opérations de mise en sécurité des locaux universitaires, y compris la rénovation du campus de Jussieu dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'Établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF) ;

- les dotations de dévolution pour les universités ayant bénéficié d'un transfert de propriété du patrimoine de l'État en 2011.

En 2021, hors dépenses de titre 2, l'action 14 voit ses crédits diminuer de 82,1 millions d'euros en AE (- 7,76 %) et 13,6 millions d'euros en CP (- 1,2 %).

Ventilation de la dépense immobilière en 2020 et 2021

(en millions d'euros)

	LFI 2020		PLF 2021		Variation
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
CPER 2015-2020	172,89	193,21	-	149,53	-	- 17,94 %
CPER 2021-2027 + CCT	-	-	90,29	9,03	-	-
Opérations hors CPER hors PPP	21,75	17,45	39,96	30,46	+ 83,72 %	+ 74,56 %
Campus - PPP	61,75	76,62	40,97	80,71	- 33,65 %	+ 5,34 %
Constructions restructurations	256,39	287,28	171,22	269,72	- 33,22 %	- 6,11 %
Masse salariale RCE	421,78	421,78	427,19	427,19	+ 1,28 %	+ 1,28 %
Maintenance et logistique	430,55	430,55	426,41	426,41	- 0,96 %	- 0,96 %
Sécurité	54,43	54,43	52,04	52,04	- 4,39 %	- 4,39 %
Dépense immobilière totale	1 159,0	1 189,9	1076,86	1175,36	- 7,76 %	- 1,22 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Cette baisse s'expliquerait principalement par une diminution des crédits budgétés au titre des contrats de plan État-régions (CPER) , la nouvelle génération de contrats portant sur la période 2021-2027 étant toujours en cours de négociation.

L'enveloppe inscrite en 2021 correspond donc à une anticipation au titre des CPER 2021-2027 , de l'ordre de 90,3 millions d'euros en AE et 9,03 millions d'euros en CP.

Les contrats de plan État-région 2015 - 2020

Pour la génération de CPER 2015-2020, le Ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation a fait de la rénovation du parc immobilier universitaire, vieillissant et vétuste, une priorité , afin d'en maîtriser l'évolution des coûts de fonctionnement et d'entretien.

Le Mesri a donc engagé un vaste plan de réhabilitation et d'aménagement des campus et en faisant la promotion de la performance et de la sobriété énergétique (« réhabilitations exemplaires »).

Les moyens contractualisés pour l'enseignement supérieur se sont élevés à 1 033,3 millions d'euros, dont 933,7 millions d'euros sur le programme 150 (opérations immobilières des établissements publics d'enseignement supérieur) et 99,57 millions d'euros sur le programme 231 (opérations immobilières concernant le logement étudiant). A ces moyens se sont ajoutés des financements des régions (environ 1 000 millions d'euros), d'autres collectivités locales (de l'ordre de 350 millions d'euros) et parfois des établissements (environ 100 millions d'euros).

En pratique, les CPER 2015-2020 comprennent plus de 520 opérations, dont plus de la moitié sont consacrées à des restructurations, réhabilitations ou démolitions/reconstructions, prévoyant notamment une amélioration de la performance énergétique des bâtiments.

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

À la fin de l'année 2020, le taux d'exécution du CPER 2015-2020 en AE sur la base de l'enveloppe contractualisée de 1 033,3 millions d'euros devrait atteindre 90,1 % pour l'ensemble des programmes « Enseignement supérieur » (89,1 % pour le programme 150 et 97,6 % pour le programme 231).

Ces autorisations d'engagement seraient jusqu'à présent couvertes à hauteur de 50,6 % en crédits de paiement (47,2 % pour le programme 150 et 82,4 % pour le programme 231). Afin de continuer à couvrir les AE ouvertes sur la génération 2015-2020 des CPER, le projet de loi de finances pour 2021 prévoit l'ouverture d'une enveloppe supplémentaire de 148,45 millions d'euros en CP .

Exécution des CPER 2015-2020

(en millions d'euros)

	P150		P231		TOTAL		Taux d'exécution cumulé
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Montant contractualisé	933,73		99,57		1 033,3
2015	100,1	11,0	17,6	4,7	117,8	15,7	11,4 %	1,5 %
2016	139,5	24,9	18,5	13,9	158,1	38,8	26,7 %	5,3 %
2017	176,5	51,4	17,7	14,2	194,2	65,6	45,5 %	11,6 %
2018	137,7	74,6	15,1	18,1	152,8	92,7	60,3 %	20,6 %
2019	126,3	137,2	14,0	14,7	140,2	151,9	73,8 %	35,3 %
2020	152,2	142,1	14,3	16,4	168,4	158,5	90,1 %	50,6 %
TOTAL	832,3	441,2	97,2	82,1	931,4	523,3	90,1 %	50,6 %
Taux d'exécution	89,1 %	47,2 %	97,6 %	82,4 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Concernant la nouvelle génération de CPER, le Mesri a indiqué qu'il souhaitait poursuivre la rénovation du parc immobilier des établissements d'enseignement supérieur , dont la situation demeure très dégradée , au point de nécessiter des investissements de l'ordre de 7 milliards d'euros .

Les CPER 2021-2027 s'articuleraient ainsi autour des trois priorités suivantes :

- les campus durables , en soutenant la réhabilitation du parc immobilier comprenant notamment la rénovation énergétique, ainsi que le développement d'une offre de logement étudiant de qualité ;

- la santé , en accordant une attention particulière aux projets de remise à niveau des locaux destinés aux formations de santé, qu'il s'agisse des formations médicales ou paramédicales ;

- la transition numérique , en adaptant les locaux aux nouvelles pratiques d'enseignement et d'apprentissage, avec le développement des infrastructures numériques et l'émergence d'espaces dédiés à l'enseignement à distance.

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* ³ Loi n°2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants.

* ⁴ Loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé.

* ⁵ Décret n° 2019-1125 du 4 novembre 2019 relatif à l'accès aux formations de médecine, de pharmacie, d'odontologie et de maïeutique.

* ⁶ Article 24 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

* ⁷ Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités.

* ⁸ Quelques autres établissements disposent également de ce statut et des communautés d'universités et d'établissements (COMUE) commencent, à leur tour, à passer aux responsabilités et compétences élargies (RCE).

* ⁹ Personnels des bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques, sociaux et de santé (BIATSS).