Projet de loi de finances pour 2021 : Enseignement scolaire

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Gérard LONGUET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Près de 76 milliards d'euros sont demandés en 2021 au titre de la mission « Enseignement scolaire », en hausse de 2,58 % en 2021 par rapport à la loi de finances pour 2020. Une fois retranchées les dépenses abondant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits de la mission s'élèvent à 55,1 milliards d'euros.

2. Les dépenses de rémunération constituent le poste majeur de la mission à hauteur de 69 milliards d'euros . Durant l'année scolaire 2018-2019, 1,15 million de personnes ont été rémunérées par le ministère de l'Éducation nationale au titre de l'enseignement scolaire, dont 871 000 enseignants .

Les dépenses de personnel sont tirées à la hausse par les effets de la reprise du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », à part égale avec les effets de la revalorisation globale de 400 millions d'euros pour l'année 2021 annoncée par le Gouvernement afin d'accompagner diverses mesures inscrites à l'agenda social .

3. Le schéma d'emplois de la mission est négatif malgré le recrutement de nouveaux personnels. Si 1 273 ETP supplémentaires sont recrutés parmi les effectifs des enseignants du premier degré, ils sont compensés par la suppression de 893 ETP dans le secondaire public et de 282 ETP dans le secondaire privé .

La gestion des enseignants devra s'adapter aux à la baisse des effectifs d'élèves découlant de celle de la natalité. Ainsi, le premier degré aura perdu près d'un sixième de ses élèves en cinq ans et cette dynamique devrait atteindre le second degré après 2024. La diminution du nombre d'élèves devrait permettre de diminuer le taux d'encadrement, qui est le plus élevé de l'Union européenne dans le premier degré , pour améliorer la productivité du système scolaire français.

4. La priorité accordée au premier degré se poursuit et commence à porter ses fruits. Le dédoublement progressif des classes de CP et de CE1 mis en oeuvre dans le réseau d'éducation prioritaire (REP) et le réseau renforcé (REP+) en 2017 a permis de baisser significativement la proportion d'élèves en très grande difficulté.

5. Le rapporteur spécial salue l'investissement des enseignants pendant la crise sanitaire, ainsi que la politique de « reconquête » de l'année scolaire qui a pu être mise en oeuvre grâce à un usage quasi généralisé du numérique scolaire . Toutefois, la place du numérique dans le premier degré doit être renforcée.

6. Les évaluations nationales comme internationales indiquent que la France se situe dans l'ensemble au niveau des autres pays européens, à l'exception d'une insuffisante maîtrise de l'écrit, et plus encore des compétences en sciences et en mathématiques . Ces analyses doivent être déployées à l'échelle des établissements, notamment grâce au Conseil d'évaluation de l'école dont le rapporteur spécial salue la création.

7. La réforme des lycées conduit à une dispersion de l'offre scolaire , à la fois en terme de disciplines et d'accès géographique. Le coût de la réforme, s'il est difficile à évaluer, implique pour les établissements de faire face à des injonctions contradictoires, la fermeture d'une spécialité limitant l'accès des élèves des territoires ruraux à certaines disciplines.

8. La baisse du nombre d'enseignants dans les collèges et lycées agricoles se poursuit , alors même que le nombre d'élèves est en hausse pour la première fois depuis une décennie. Le rapporteur spécial s'interroge donc sur la soutenabilité de la dynamique à l'oeuvre.

À la date du 10 octobre 2020, date limite prévue par la LOLF, le rapporteur spécial avait reçu :

- 100 % des réponses au questionnaire budgétaire adressé au ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse ;

- 87,8 % des réponses au questionnaire budgétaire adressé au ministère de l'agriculture et de l'alimentation.

I. LA MISSION RESTE LA PLUS IMPORTANTE DU BUDGET GÉNÉRAL, SON POIDS ÉTANT ENCORE ACCRU DU FAIT DES DÉPENSES CONSÉCUTIVES À LA CRISE SANITAIRE

A. LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DEMEURE CETTE ANNÉE ENCORE LA PLUS IMPORTANTE DU BUDGET DE L'ÉTAT

Cette année encore, la maquette de la mission « Enseignement scolaire » est stable, sa dernière modification remontant à la loi de finances pour 2006.

La mission « Enseignement scolaire » comporte six programmes :

- le programme 140 - « Enseignement scolaire public du premier degré » ;

- le programme 141 - « Enseignement scolaire public du second degré » ;

- le programme 230 - « Vie de l'élève ». Celui-ci comporte une nouvelle action destinée à prendre en compte les conséquences de la généralisation de la scolarisation dès trois ans ;

- le programme 139 - « Enseignement privé du premier et du second degré » ;

- le programme 214 - « Soutien de la politique de l'éducation nationale ». Ce programme comporte également une nouvelle action, centrée sur la mise en oeuvre des politiques relatives à la vie associative ;

- le programme « 143 - « Enseignement technique agricole ».

Leur ampleur budgétaire est néanmoins extrêmement inégale, dans la mesure où le budget du programme 141 est près de 25 fois supérieur à celui du programme 143 . À eux seuls, les programmes 140 et 141 représentent 76 % des dépenses de la mission , contre seulement respectivement 3 % et 2 % pour les programmes 214 et 143.

Part des différents programmes dans les dépenses de la mission

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Près de 76 milliards d'euros sont ainsi demandés en 2021 au titre de la mission « Enseignement scolaire ». Ces montants en font comme chaque année la première mission du budget général en termes de crédits budgétaires, devant la mission Défense, dotée d'un budget prévisionnel de 46 milliards d'euros.

En norme pilotable, c'est-à-dire une fois retranchées les dépenses abondant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits demandés pour la mission s'élèvent à 55,1 milliards d'euros .

Répartition des crédits demandés pour l'année 2021
entre les programmes de la mission « Enseignement scolaire »

(en millions d'euros)

Nom du programme	Autorisations d'engagement demandées pour 2021 (y.c CAS « Pensions »)	Part des autorisations d'engagement demandées dans l'ensemble de la mission	Variation 2021/2020	Crédits de paiement demandés pour 2021 (y.c CAS « Pensions »)	Part des crédits de paiement demandés dans l'ensemble de la mission	Variation 2021/2020
140 - Enseignement scolaire public du premier degré	23 655,98	31,10 %	+2,54 %	23 655,98	31,15 %	+2,54 %
141 - Enseignement scolaire public du second degré	34 088,99	44,82%	+1,35 %	34 088,99	44,89%	+1,35 %
230 - Vie de l'élève	6 428,31	8,45%	+7,74 %	6 428,31	8,46 %	+7,74 %
139 - Enseignement privé du premier et du second degré	7 766,20	10,21 %	+1,69 %	7 766,20	10,22 %	+1,69 %
214 - Soutien de la politique de l'éducation nationale	2 633,13	3,46%	+11,24 %	2 501,36	3,29 %	+12,19 %
143 - Enseignement technique agricole	1 484,01	1,95 %	+0,46 %	1 484,01	1,95 %	+0,46 %
Total de la mission	76 056,63		+2,57 %	75 924,86		+2,58 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires