Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 138

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11a

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

(Programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité », 181 « Prévention des risques », 174 « Énergie, climat et après-mines », 345 « Service public de l'énergie », 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » )

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteur spécial : Mme Christine LAVARDE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Mission « Écologie, développement et mobilité durables »
(hors transports)

Analyse générale de la mission et programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »

1. 20,8 milliards d'euros de crédits de paiement sont demandés au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en 2021 , soit une hausse de 57 % par rapport à 2020 à périmètre courant (+ 7,6 milliards d'euros ). Toutefois, cette hausse des crédits résulte de nombreux changements de périmètre . S'agissant des programmes étudiés dans le cadre du présent rapport, les crédits s'élèvent à 15,7 milliards d'euros (+ 7,08 milliards d'euros) , notamment en raison de la budgétisation des charges de service public de l'énergie, auparavant retracées sur le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » (+ 6,6 milliards d'euros) et de la budgétisation des dépenses du fonds de prévention des risques naturels majeurs (+ 205 millions d'euros) jusqu'alors financé de façon extrabudgétaire. 350 millions d'euros sont également prévus au titre de la bascule du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) vers la prime de rénovation énergétique, financée par le programme 174 en 2021 pour les ménages aux niveaux de revenus « intermédiaires ». En réalité, les crédits de paiement alloués à la mission « Écologie » hors transports diminuent de 6 % à périmètre constant . Le budget alloué à l'écologie est néanmoins complété par les crédits du plan de relance.

2. Le schéma d'emplois ministériels du présent projet de loi de finances prévoit une réduction de 779 ETP et un plafond d'emplois de 36 241 ETPT pour 2021. 50 % des départs à la retraite ne sont pas remplacés. Les opérateurs de la présente mission ne sont pas épargnés par la baisse des effectifs (- 106 ETPT sur le périmètre des programmes étudiés).

Sur les politiques environnementales

(programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité » et 181 « Prévention des risques »)

3. Seul le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » voit ses crédits augmenter en 2021 à périmètre constant (+ 14 % en CP, soit + 28,5 millions d'euros). Cette hausse découle de l'augmentation de la subvention pour charges de service public versée à l'Office français de la biodiversité (OFB) afin de rééquilibrer ses comptes et de 24 millions d'euros de mesures nouvelles. 8 millions d'euros seraient ainsi consacrés au renforcement des aires protégées. Le Président de la République a en effet décidé d'accroître la part des espaces naturels protégés, avec un objectif de 30 % d'aires protégées, dont un tiers sous protection forte d'ici 2022. Ces crédits supplémentaires sont bienvenus, dans le contexte de l'élaboration de la nouvelle stratégie 2020-2030 sur les aires protégées ; toutefois , l'éclatement des moyens alloués à la protection de la biodiversité entre le programme 113, le « Plan biodiversité » et le plan de relance complexifie la lecture des moyens totaux alloués et surtout, rend difficile le suivi de l'exécution des crédits .

4. Les opérateurs du programme 113 seront activement mobilisés dans le cadre du plan de relance. 250 millions d'euros seront ainsi alloués sur deux ans aux agences de l'eau pour sécuriser les infrastructures d'eau potable, d'assainissement et de gestion des eaux pluviales en métropole. De même, 85 millions d'euros seront gérés par l'Office français de la biodiversité (restauration des continuités écologique, aires protégées et infrastructures d'eau potable et assainissement en outre-mer). Les schémas d'emplois prévus pour ces opérateurs en 2021 (respectivement - 29 et - 20 ETP) paraissent difficilement compatibles avec l'accroissement de leurs missions et de leurs moyens financiers.

5. L'année 2020 a marqué le premier exercice budgétaire de l'Office française pour la biodiversité (OFB), dans le contexte de la crise sanitaire. L'opérateur a disposé de 423,4 millions d'euros de ressources, et afin de faire face au niveau de dépenses, le budget a été équilibré par un prélèvement de 10 millions d'euros sur le fonds de roulement. La subvention versée par l'État à l'opérateur est augmentée de 10 millions d'euros en 2021 : cet effort permet un maintien du niveau de dépenses de l'OFB mais ne permettra pas de faire face aux missions et dépenses supplémentaires.

6. Les moyens alloués à la prévention des risques sont stables, mais les besoins en crédits de paiement devraient augmenter ces prochaines années , du fait de l'accélération de la mise en oeuvre des mesures prescrites par les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) . La prévention des risques technologiques est marquée par l'adoption quasi-totale de ces plans, alors que l'importance de cette politique a été ravivée par les incendies des sites de Lubrizol et de Normandie Logistique en septembre 2019 et l'explosion d'un entrepôt de stockage à Beyrouth en août 2020.

7. Le budget du programme 181 « Prévention des risques » pour 2021 est marqué par la budgétisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) : 205 millions d'euros de crédits sont ainsi prévus . L'article 25 du présent projet de loi de finances affecte au budget général de l'État la taxe jusqu'à présent versée au fonds dans la limite d'un plafond de 137 millions d'euros. Le plafonnement des recettes du fonds ne lui permettait plus d'assurer l'exercice de ses missions ni de faire face à un niveau de dépenses croissant. La budgétisation des moyens du fonds « Barnier » permettra au Parlement de se prononcer sur les moyens budgétaires qui lui sont alloués et non plus seulement sur le niveau de recettes qui lui est affecté.

8. La subvention versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), désormais Agence de la transition écologique, diminue de 37 millions d'euros en 2021 (551,6 millions d'euros). Toutefois, les mesures annoncées dans le cadre du plan de relance vont se traduire par une augmentation très significative des budgets incitatifs de l'ADEME en 2021 et 2022. Le budget de l'agence en AE hors plan de relance s'élève à 757 millions d'euros et dans le cadre du plan de relance, 823 millions d'euros d'AE sont prévues pour 2021. Dans ce contexte, le principal enjeu pour l'ADEME est la baisse des effectifs : il est ainsi prévu un schéma d'emplois de - 18 ETPT en 2021. Pour faire face à l'extension de ses missions, notamment dans le cadre du plan de relance (gestion du « plan hydrogène » par exemple), l'ADEME envisage de recruter 93 ETP en intérim, dont la durée de mission est limitée à 18 mois. Le plan de relance s'étalant sur deux ans, une perte de compétence est à craindre alors même que les projets ne seront pas achevés.

9. L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) voit ses moyens financiers renforcés : 49 millions d'euros supplémentaire en AE sont prévus pour le nouveau bail de son siège central. L'évolution des charges de l'ASN pourrait conduire à faire apparaître des besoins supplémentaires, notamment au regard de la montée en charge de la problématique du démantèlement .

Sur les charges de service public de l'énergie
(programme 345 « Service public de l'énergie »)

10. Les charges de service public de l'énergie , qui étaient financées jusqu'en 2015 par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) en dehors de tout contrôle parlementaire sont désormais retracées dans le budget de l'État par le programme 345 « Service public de l'énergie » , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » ayant pour sa part été supprimé à compter du 1 ^er janvier 2021.

11. Ces charges , dont le montant est arrêté tous les ans par une délibération de la commission de régulation de l'énergie (CRE), représenteront 9,1 milliards d'euros en 2021 , soit une hausse de 3,2 % par rapport à 2020.

12. 5,7 milliards d'euros sont prévus pour le soutien aux énergies renouvelables électriques , un montant en hausse de 20 % par rapport au montant initialement prévu en 2020 en raison de la baisse des prix du marché de gros de l'électricité provoquée par la crise économique et sanitaire liée à la Covid-19 , à laquelle s'ajoute l'augmentation des capacités installées .

13. Les dépenses en faveur de l'injection de biométhane vont plus que doubler en 2021 pour atteindre 543,8 millions d'euros , ce qui doit conduire à réfléchir au bon dimensionnement des dispositifs de soutien pour assurer le développement de la filière tout en en maîtrisant l'impact budgétaire .

14. La solidarité avec les zones non interconnectées (ZNI) représentera 2,1 milliards d'euros , en hausse de 1,3 % par rapport à 2020. Un arrêté, réclamé de longue date, permettra de mieux tenir compte des réalités locales pour évaluer la rentabilité des capitaux investis dans les actifs de production d'électricité dans les ZNI.

15. Le soutien à la cogénération va baisser de -9,5 % à 677,6 millions d'euros, le dispositif ayant été abrogé en août 2020, si bien qu'il n'y aura plus de nouveaux projets soutenus à l'avenir.

Sur les aides aux ménages dans la transition énergétique
(programme 174 « Énergie, climat et après-mines »)

16. Depuis 2020, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » porte plusieurs dépenses destinées à accompagner la transition énergétique des ménages , en particulier le chèque énergie , les primes versées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) aux ménages modestes dans le cadre de la transformation du crédit d'impôt transition énergétique (CITE) et les aides à l'acquisition de véhicules propres (bonus automobile et prime à la conversion).

17. Le chèque énergie, qui bénéficiera à 5,5 millions de ménages en situation de précarité énergétique en 2021, est présenté par le Gouvernement comme la principale contrepartie à la hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques. Comme en 2020, son montant moyen sera de 200 euros en 2021, ce qui restera insuffisant pour compenser l'augmentation des taxes qui ont touché les plus modestes de nos concitoyens ces dernières années.

18. À la fin de l'année 2020, le CITE disparaîtra et les ménages aux revenus « intermédiaires » qui continuaient en 2020 à bénéficier du CITE seront désormais éligibles à la prime de rénovation. 740 millions d'euros de crédits budgétaires sont donc prévus sur le programme 174 en 2021 pour la prime de rénovation énergétique , contre 390 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2020. Ces crédits sont par ailleurs complétés par des moyens exceptionnels de soutien à la rénovation énergétique des logements privés alloués sur le plan de relance.

19. Les crédits relatifs aux aides à l'acquisition de véhicules propres , pour lesquelles 800 millions d'euros avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2020, devraient finalement atteindre 1,4 milliard d'euros après avoir été considérablement renforcés par le troisième collectif budgétaire pour 2020 afin de faire face à l'effondrement des ventes d'automobiles.

20. Pour 2021, 507 millions d'euros sont prévus sur le programme 174, auxquels viendront s'ajouter 732 millions d'euros portés par le plan de relance, soit un total de 1,2 milliard d'euros . Si les critères du bonus automobile, nettement assouplis, paraissent pertinents, ceux de la prime à la conversion sont trop restrictifs, les critères adoptés en juin 2020 étant durcis une fois les 200 000 primes aux ménages qui pouvaient en bénéficier ayant été écoulées.

21. La filière automobile étant de nouveau très gravement fragilisée , il apparaît indispensable de revenir à ces critères plus souples de juin 2020 et d'augmenter de 500 millions d'euros les crédits du plan de relance destinés à financer la prime à la conversion .

Sur le compte d'affectation spéciale « Financement
des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACE) »

22. Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACE) retrace les aides versées aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité pour le financement des travaux d'électrification en zone rurale dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

23. Le montant des aides versées par le FACE sera stable en 2021 à 360 millions d'euros, mais 20 millions d'euros sont prévus en 2021 par le plan de relance pour améliorer la résilience des réseaux électriques. Le FACE joue un rôle essentiel pour accompagner les territoires ruraux dans leur développement démographique et économique en matière de réseaux électriques .

Au 10 octobre 2020, date limite fixée par la LOLF, 90 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues au rapporteur spécial.