Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les dépenses fiscales représentent près de seize fois les crédits budgétaires de la mission

Les dépenses fiscales de la mission « Économie »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

a) Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi représente toujours la principale dépense fiscale de la mission

Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) continue de représenter la principale dépense fiscale, à hauteur de 71,2 % du coût total des dépenses fiscales rattachées à la mission, soit un montant de onze fois supérieur aux crédits budgétaires de la mission.

Cependant, le coût du CICE doit se résorber progressivement, du fait de la transformation du dispositif en baisses de charges sociales à compter du 1 ^er janvier 2019 . L'année 2019 a en effet représenté une année « double » durant laquelle les entreprises ont bénéficié à la fois des droits acquis au titre du CICE pour les années antérieures et de l'allègement de cotisations sociales. De même, en 2020, les entreprises continueront à liquider leurs droits au titre du CICE, tout en bénéficiant de la baisse de leurs charges.

Cet effort particulièrement important pour les finances publiques a permis de conforter la trésorerie d'un grand nombre d'entreprises .

b) Les taux réduits de TVA en faveur de la restauration et de l'hôtellerie représentent un coût persistant pour les finances publiques, sans que leur efficacité n'en soit pour autant démontrée

Mis en place après la crise de 2008, le taux réduit de TVA à 5,5 % applicable à la restauration, à l'hôtellerie et aux campings classés s'est substitué à des aides directes de soutien à l'emploi dans le secteur de l'hôtellerie café restauration (HCR), dont le coût s'élevait à un peu plus de 500 millions d'euros par an. Ce taux a ensuite été réhaussé pour atteindre 10 %. En 2019, il a représenté une aide sectorielle de plus de quatre milliards d'euros .

La baisse de TVA, censée relancer l'emploi dans ce secteur, n'a cependant pas atteint ses objectifs.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) ^{159 ( * )} a en effet estimé en 2015 que le coût du dispositif se situait entre 175 000 et 262 000 euros par emploi créé, soit entre 5 et 8 fois plus que les exonérations de cotisations patronales . Les effets sur les prix ont également été assez limités, une baisse des prix à court terme de 2,5% ayant été constatée (soit une répercussion de seulement 20 % de la baisse du taux de TVA). De 6 000 à 9 000 emplois auraient été créés par an, bien loin des 40 000 annoncés lors de la mise en place de la mesure. Les hausses de 2012 et de 2014 portant le taux réduit de TVA à 10 % ont quant à elles été répercutées sur les consommateurs.

Enfin, le CPO relève que « l'application d'un taux réduit de TVA au secteur de la restauration s'est substituée à un dispositif de soutien direct à l'emploi (prime forfaitaire à l'emploi dans le secteur de l'hôtellerie café restauration, en vigueur entre 2004 et 2009) qui aurait conduit à la création de 7 000 emplois supplémentaires par an, pour un coût total de la mesure de 522 millions d'euros par an, soit un niveau de subvention publique par emploi crée (86 000 euros) près de deux fois inférieur à celui estimé à la suite de la mise en oeuvre du taux réduit de TVA. »

La crise que traverse actuellement le secteur HCR appelle évidemment à maintenir, pour le moment, ce taux réduit de TVA. Cependant, ces différents éléments tendent à démontrer qu'accentuer ce taux réduit n'est sans doute pas l'outil le plus efficient pour favoriser la relance de ce secteur.

2. Pour 2019, le plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques est respecté

Le plafond des crédits votés dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2018-2022 pour 2019 s'élevait à 1 792 millions d'euros en crédits de paiement (à périmètre constant, hors contribution au CAS Pensions), l'exécution s'est élevée à 1 786 millions d'euros. Ainsi, le plafond fixé en LPFP est respecté.

Plafond des crédits de paiement inscrits dans la LPFP 2018-2022
et exécution 2019

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

À l'inverse de la trajectoire générale des dépenses publiques en 2019, en forte augmentation (+ 6 milliards d'euros entre 2018 et 2019), la mission « Économie » continue donc de contribuer à la maîtrise de la dépense publique , avec des crédits en baisse tant en prévision qu'en exécution.

Cependant, pour 2020 et indépendamment des conséquences sur la mission de la crise de covid-19, les crédits de paiement de la mission repartiront à la hausse, du fait du déblocage des crédits de paiement du plan France très haut débit et du renforcement du dispositif de compensation carbone des sites électro-intensifs exposés à la concurrence internationale (+ 173 millions d'euros, soit une hausse de 160 %).

3. Le programme 134, un programme dont les dépenses sont globalement maîtrisées, au détriment des dépenses d'intervention et de soutien à l'économie des territoires

Le programme 134 a fait l'objet d'une annulation de crédits à hauteur de 16,8 millions d'euros en AE et de 2,9 millions d'euros en CP à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 2019 ^{160 ( * )} et de 24 millions d'euros en AE et de 2 millions d'euros en CP dans le cadre du présent projet de loi de règlement.

Exécution du programme 134 en 2019 en autorisations d'engagement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Ainsi, les autorisations d'engagement consommées en 2019 s'élèvent à 872,7 millions d'euros, soit une baisse en exécution de 108,5 millions d'euros par rapport à 2018.

Cette baisse résulte de différents facteurs qui tiennent, d'une part, à des efforts de maîtrise de la dépense et, d'autre part, à des mesures spécifiques d'économies, dont principalement :

- le placement en gestion extinctive du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC - qui représentait encore 13,3 millions d'euros en AE en 2018) ;

- la baisse de la compensation versée à la Poste au titre de l'aide au transport de presse (passée de 111,5 millions d'euros en 2018 à 103,8 millions d'euros en 2019, du fait de l'application du protocole d'accord État-Presse-Poste signé le 16 janvier 2018) ;

- le non-assujettissement à la TVA de Bpifrance Assurance Export (BPI-AE) qui, d'après le chiffrage de la Cour des comptes, aurait conduit à une moindre dépense de 7,5 millions d'euros ;

- la baisse de 2,5 millions d'euros de la subvention à l'association française de normalisation (AFNOR).

Enfin, la consommation des crédits du dispositif de « compensation carbone » est inférieure de 4,6 millions d'euros à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2019. Les 2,4 millions d'euros de dommages et intérêts à la société SOPODIS, issus de la condamnation de l'État du 9 novembre 2018 ^{161 ( * )} , ont ainsi pu être financés.

a) Les mutations de la direction générale des entreprises se poursuivent dans le respect des autorisations budgétaires

En 2019, la DGE a notamment été chargée, via le service à compétence nationale Guichet entreprise, de poursuivre la mise en oeuvre du guichet unique électronique, prévu par les directives 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur et 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 décembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

Ce guichet unique a vocation à simplifier les démarches administratives des entreprises et des professions libérales, notamment celles liées à la création ou à la cessation d'activités, aux modifications de situation ainsi qu'à la reconnaissance, pour l'exercice d'une profession réglementée, de la qualification professionnelle acquise dans un autre État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen .

Les sites internet à destination des entreprises sont accessibles aux adresses www.guichet-entreprises.fr et www.guichet-qualifications.fr.

Surtout, l'organisation de la direction générale des entreprises (DGE) est en profonde mutation . Les axes fixés pour cette transformation sont « plus de stratégie, plus de réactivité et plus d'impact pour les entreprises et pour l'emploi » ^{162 ( * )} .

Les réseaux de la DGE en région sont les premiers concernés par cette évolution, avec la volonté de recentrer les missions de développement économique exercées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) autour de trois priorités stratégiques : l'accompagnement des entreprises en difficulté, le développement des filières stratégiques et le soutien à l'innovation .

Les services économiques de l'État en région (SEER) sont désormais placés auprès du préfet, 359 équivalents temps plein (ETP) du programme 134 devant y être affectés. Au total, 430 ETP devraient être supprimés à long terme au sein des Direccte.

En 2019, le schéma d'emploi du programme 134 a été assez fortement sur-exécuté (- 226 ETP contre - 167 ETP dans les schémas d'emploi), principalement du fait de l'évolution des emplois au sein de la DGE, avec une suppression de 47 ETP supplémentaires par rapport au schéma d'emploi . Des mesures indemnitaires ont été prises pour accompagner les agents concernés par la restructuration des services, à hauteur de 940 000 euros, dont 880 000 euros en provenance du Fonds d'accompagnement interministériel des ressources humaines (FAIRH) .

Cette logique de réduction des capacités d'intervention économique de l'État en région devra se trouver en partie remise en cause par le contexte de crise actuelle .

Les Direccte ont en effet été en première ligne lors de la mise en place du chômage partiel et ont joué un rôle essentiel dans l'instruction des dossiers des entreprises de moins de 400 salariés pour les demandes d'avances remboursables ou de prêts au titre du fonds de développement économique et social.

Les rapporteurs spéciaux considèrent que le réseau territorial de la DGE doit être préservé à court terme, afin de garantir l'efficacité des réponses apportées à la crise dans chacun des territoires .

b) Les dépenses d'intervention de la mission continuent de se réduire, suivant une logique de rabot budgétaire

D'une manière générale, l'effort fourni par le programme 134 relève d'une réduction des moyens alloués à chacun des dispositifs d'intervention et ne dénote pas d'une volonté réelle de rationalisation des dispositifs d'aide, qui ont chacun des objectifs différents et des modalités d'intervention variées (subventions directes et indirectes, prêts, actions de communication, etc.). Les autorisations d'engagement consommées par les différents dispositifs d'intervention du programme en 2019 sont en baisse de 14,6 % par rapport à 2018 .

Les rapporteurs spéciaux déplorent ainsi que le programme 134 soit le cadre d'une sédimentation de dispositifs mal coordonnés, aux objectifs mal évalués. L'absence de vision globale conduit à ce que le pilotage du programme se résume à une simple logique de rabot budgétaire et de réduction des moyens et des ambitions de ces dispositifs.

Les dispositifs d'intervention du programme 134

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette absence de vision est également la conséquence du caractère composite de la mission. Les crédits du programme 134 se répartissent ainsi entre neuf budgets opérationnels de programmes (BOP) et 95 unités opérationnelles (UO). Le pilotage, réparti entre six structures différentes (directions centrales et autorités indépendantes) est sans doute trop complexe pour les gestionnaires, qui se contentent de satisfaire à des exigences de diminution des budgets .

c) Le recours bienvenu au FISAC pour soutenir les commerçants affectés par l'organisation du G7 à Biarritz

En dépit d'une réforme en profondeur du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) en 2014, qui était censée relancer le dispositif en le faisant passer d'une logique de guichet à une logique d'appel à projets, les montants engagés pour le FISAC n'ont cessé de diminuer ces dernières années, passant d'une consommation en AE de 85,7 millions d'euros en 2010 à 13,3 millions d'euros en 2018, soit une baisse de 84,5 % .

En 2019, le FISAC a été placé en gestion extinctive, de sorte que plus aucune autorisation d'engagement n'a été prévue en loi de finances initiale, les crédits de paiement devant seulement servir à couvrir les engagements antérieurs à 2019 .

Cependant, afin de soutenir les commerces fortement affectés par l'organisation du G7 à Biarritz , le Gouvernement a fait le choix bienvenu de mobiliser à nouveau le FISAC, en y effectuant un transfert d'1,2 million d'euros (AE=CP) depuis le programme 347 « Présidence française du G7 » . Ces crédits ont apporté un soutien indispensable aux commerces de la ville.

Le recours au FISAC dans le cadre du G7 démontre l'utilité de ce dispositif pour faire face à des situations de paralysie de l'activité des commerces et de fermetures administratives. Pour faire face à la crise actuelle et apporter des réponses ciblées sur les commerces et les artisans les plus en difficulté, le FISAC devra incontestablement être mobilisé .

d) La débudgétisation des crédits dédiés au financement des garanties Bpifrance n'a pas encore été remise en cause

Les rapporteurs spéciaux l'ont souligné à de nombreuses reprises, l'absence de budgétisation des crédits dédiés au financement des garanties aux entreprises par Bpifrance nuit à la lisibilité budgétaire et au suivi par le Parlement de l'emploi de ces crédits .

Financement de l'activité de garantie de Bpifrance

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres de la Cour des comptes dans la note d'exécution budgétaire sur la mission

La forte baisse des moyens affectés aux garanties en 2019 est en partie compensée par l'évolution de la politique de tarification des commissions facturées aux banques par Bpifrance.

En tout état de cause, la forte variation d'une année sur l'autre de la couverture des besoins de financement et les évolutions constatées dans les politiques de garantie nuisent considérablement à la lisibilité budgétaire de cette action et limite la capacité du Parlement à se prononcer sur le sujet .

S'il est évidemment légitime que les garanties soient en partie financées par les produits financiers du fonds de garantie lui-même, le besoin de financement public doit être clairement présenté au Parlement et faire l'objet d'une budgétisation. C'est ce que les rapporteurs spéciaux ont également rappelé en présentant, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, un amendement de crédit à la mission.

Par ailleurs, à l'occasion de la crise actuelle, le Gouvernement a souhaité mettre en place un dispositif de prêts garantis par l'État ^{163 ( * )} - PGE, article 6 de la loi de finances rectificative du 23 mars 2020. Dans ce cadre ; l'État accorde directement sa garantie aux prêts de trésorerie consentis par des établissements de crédit aux entreprises immatriculées en France faisant l'objet de difficultés de financement et Bpifrance Financement est seulement chargé de la gestion opérationnelle de ces prêts.

La sinistralité de ce type de prêt étant pour l'instant largement inconnue, l'information du Parlement sur l'évolution du coût réel des PGE pour les finances publiques devra également être assurée .

e) Les dépenses des opérateurs du programme 134 sont globalement maîtrisées

Évolution des subventions aux opérateurs du programme 134

(en CP, en millions d'euros)

	Exécution 2018		Exécution 2019	Exécution 2019 / Exécution 2018	Exécution 2019 / LFI 2019
		LFI 2019
ANFr - Agence nationale des fréquences	31,6	39,3	38,8	22,78 %	- 1,27 %
Business France (fusion AFII et Ubifrance)	93,8	92,8	91,8	- 2,13 %	- 1,08 %
EPARECA - Établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux	5,8	6	5,4	- 6,90 %	- 10,00 %
Total SCSP :	131,2	138,1	136	3,66 %	- 1,52 %
Seules sont mentionnées les subventions pour charges de service public (SCSP) du programme 134.
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les dépenses des opérateurs sont globalement maîtrisées. La hausse des dépenses de l'ANFr entre 2019 et 2018 résulte, pour 5 millions d'euros, de l'extension de ses missions à la gestion du signal horaire, conformément à la loi ELAN ^{164 ( * )} , et de la suppression de la taxe additionnelle à l'imposition forfaitaire pour les entreprises de réseau (TA-IFER) qui a entraîné une compensation en faveur de l'opérateur à hauteur de 2,5 millions d'euros.

Concernant Business France, la convention d'objectifs et de moyens (COM 2018-2022) signée le 27 décembre 2018 fixe cinq objectifs à Business France pour améliorer son soutien à l'export :

- renforcer la présence territoriale en France du projet « Team France Export » et étendre son réseau à l'étranger en passant de 65 pays en 2019 à 85 pays en 2022 ;

- mettre en place des outils numériques, via le déploiement d'un outil de gestion de relation clients (CRM) commun entre Business France et les CCI, et des plateformes régionales de solution ;

- renforcer l'accompagnement à l'export des PME et ETI françaises ;

- renforcer l'internationalisation de l'économie française ;

- participer à l'effort de rationalisation de la dépense publique.

4. La lisibilité budgétaire du programme 343 doit être profondément améliorée

a) Une forte sous-exécution des crédits du programme mais des déploiements qui se poursuivent

Le programme 343 porte une partie de la participation de l'État au financement du plan « France très haut débit » (FTHD) , qui s'élève au total à 3,3 milliards d'euros d'ici 2022, soit la moitié du financement public engagé.

Le plan « France très haut débit »

Annoncé par le Premier ministre le 28 février 2013 dans le cadre de la feuille de route numérique du Gouvernement, le plan « France très haut débit » vise à déployer un réseau de fibre optique à très haut débit sur l'intégralité du territoire d'ici 2022, avec un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en 2017 . Sont considérés comme des réseaux « très haut débit » les réseaux offrant un débit supérieur à 30 Mbits/seconde, y compris avec des technologies « cuivre » ou « câble coaxial » traditionnelles. Seuls les réseaux entièrement en fibre optique ( Fiber to the Home - FttH ) offrent un débit supérieur à 100 mégaoctets. Le plan représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022, ainsi répartis :

- 6 à 7 milliards d'euros dans les « zones d'initiative privée » , financés par les opérateurs. Ces zones dites « conventionnées » couvrent environ 10 % du territoire mais 57 % de la population dans les 3 600 communes les plus denses, et donc les plus rentables. Les opérateurs s'engagent à y déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés entre tous les opérateurs ;

- 13 à 14 milliards d'euros dans les « zones d'initiative publique » . Ces zones moyennement ou peu denses, dites « non conventionnées », couvrent 43 % de la population. Y seront déployés des réseaux publics ouverts à tous les opérateurs, en FttH ou avec des technologies intermédiaires. Les réseaux d'initiative publique (RIP) seront financés à moitié par les opérateurs eux-mêmes (dans le cadre de co-financements), et à moitié par des subventions publiques (État, collectivités territoriales, Union européenne).

Sur le plan budgétaire , la participation de l'État au plan FTHD a d'abord été portée, à hauteur de 900 millions d'euros, par le fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir (PIA). Depuis 2014, les crédits restants, soit un total de 2,5 milliards d'euros, sont inscrits sur le programme et interviennent en complément des crédits du FSN .

Si seulement 30 millions d'euros, sur les 163,4 millions d'euros prévus en LFI (18,4 %), ont été consommés, cela résulte principalement du fait que les CP de l'enveloppe PIA au sein du FSN ont été consommés en priorité, à hauteur de 235 millions d'euros.

Ainsi, une fois prise en compte la consommation des crédits de paiement du FSN, la consommation des crédits pour le plan FTHD représente un taux proche de 65 % des crédits prévus pour 2019. Sur les 643 millions d'euros dédiés au RIP sur le PIA depuis le début du plan, 626 millions d'euros ont été consommés au 31 décembre 2019, soit 97,4 % des crédits.

Malgré les retards, l'année 2019 a ainsi été marquée par d'importants déploiements, avec un passage de 20 millions de locaux couverts en très haut débit et 13,6 millions de locaux couverts en FttH au quatrième trimestre 2018 à 23,5 millions de locaux couverts en très haut débit (+ 17,5 %) et 18,3 millions de locaux couverts en FttH (+35 %) au quatrième trimestre 2019. À l'échelle nationale, il y a donc eu une forte accélération du nombre de locaux couverts.

État de la consommation des crédits PIA du FSN

(en millions d'euros)

		Enveloppe dédiée	État de la consommation à fin 2019
Enveloppe PIA totale du FSN -infrastructures fixe et mobile THD		900
Dépenses exécutées ou imputées sur les crédits PIA (hors RIP)	Guichet cohésion numérique des territoires (CNT)	99,20	0,01
	Guichet Continuité territoriale numérique (CTN)	53,00	3,90
	Transfert vers DGOM sur projets spécifiques Outre-Mer	19,89	19,89
	Fonctionnement	30,85	24,23
	Programmes Couverture Mobile	55,28	8,62
	Écoles connectées	0,10	0,10
	Sous total	258,32	56,75
Dépenses exécutées ou imputées aux RIP	Cumulé au 31/12/2019	641,68	626,18

Source : direction générale des entreprises.

Les rapporteurs spéciaux relèvent l'absence quasi-totale d'exécution du guichet « Cohésion numérique », alors que ce dispositif avait été présenté comme le moyen d'assurer une couverture intégrale du territoire.

Pour rappel, le guichet permet aux usagers d'obtenir une subvention d'un montant de 150 euros pour l'achat d'un équipement de réception satellite ou 4G fixe ^{165 ( * )} . En parallèle, les opérateurs mobiles se sont engagés à proposer une offre « 4G fixe » adaptée, et Orange et SFR déploieraient 500 nouveaux sites d'émission 4G fixe dans les zones identifiées par le Gouvernement ^{166 ( * )} .

L'absence de consommation de ces crédits témoigne que ce moyen n'est pas efficace, d'autant plus qu'il s'agit seulement d'un palliatif à l'absence de déploiement. Les rapporteurs rappellent encore une fois la nécessité d'une couverture intégrale du territoire en filaire à horizon 2025.

Par ailleurs, l'association Infranum a publié le 15 juin une étude d'impact de la crise de covid-19 sur les déploiements du plan FTHD. Le chiffre d'affaires durant le confinement aurait baissé en moyenne de 36% pour les acteurs de la filière (avec une activité de 40 à 50% de l'activité nominale sur les déploiements en période de confinement). L'étude souligne en revanche une reprise rapide avec un objectif de 90 % d'activité attendu en septembre. La santé économique de la filière aurait été relativement moins affectée que d'autres secteurs .

Afin d'appuyer le secteur, un mécanisme exceptionnel d'avance de versement de subventions du PFTHD pour 2020 a été mis en place à la demande des porteurs de projet et au profit des opérateurs délégataires.

b) Afin d'atteindre les objectifs de couverture initiaux et dans une perspective de relance de l'activité face à la crise, des nouveaux moyens doivent être consacrés au plan FTHD

Le niveau de sous-consommation des crédits reste cependant important et pourrait se traduire par des retards encore plus accentués sur les chantiers de raccordement. Alors que la crise actuelle consacre plus que jamais la nécessité d'offrir à l'ensemble de nos concitoyens une connexion à internet d'une bonne qualité, les rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est urgent d'assurer le déploiement effectif du réseau et de renforcer le pilotage du plan FTHD dans les réseaux d'initiative publique (RIP).

De plus, ils considèrent qu'il existe un risque réel de remise en cause des objectifs du plan à horizon 2022 (80 % des locaux éligibles). A l'instar de la Cour des comptes, ils estiment que les retards résultent en partie « des contraintes opérationnelles inhérentes au déploiement de réseaux fixes. Si, de par leur nature, il est difficile de prévoir le rythme de décaissements de ces opérations, un travail de fiabilisation des prévisions est cependant nécessaire et devrait être mené en 2020 . » ^{167 ( * )}

Dans le cadre de la crise actuelle, les rapporteurs spéciaux considèrent que le plan FTHD doit constituer un maillon essentiel de la relance de l'activité pour faire face à la crise économique . En ce sens, la réouverture du guichet RIP dans 25 départements, à la suite de l'annonce du ministre Julien Denormandie le 18 septembre 2019, a été un signal positif. Ce déblocage de 140 millions d'euros, issus du reliquat des AE du plan FTHD reporté à 2020, devrait permettre de cofinancer près de 500 millions d'euros de projets afin d'offrir un accès à la fibre optique à plus de 2,5 millions de locaux supplémentaires. Un arrêté du 7 février 2020 ^{168 ( * )} a ainsi approuvé le cahier des charges de la version 2020 du RIP.

Cependant, le montant annoncé par le Gouvernement semble en partie insuffisant pour répondre à la demande des collectivités territoriales porteuses de projet . L'association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca), estime qu'il serait nécessaire de rouvrir à hauteur de 600 millions d'euros le guichet RIP, afin de répondre à l'ensemble des collectivités porteuses de projets, selon un calendrier qui devrait s'adapter à l'état d'avancement des collectivités.

Les rapporteurs spéciaux estiment donc que le renforcement du guichet RIP pourrait s'inscrire au coeur du plan de relance de l'activité mis en place pour répondre aux effets de la crise liée au covid-19, avec une augmentation des autorisations d'engagement progressive, en fonction de l'état d'avancement des projets portés par les collectivités .

Ils demandent en ce sens une plus grande transparence de la part du Gouvernement sur les besoins de financement et une plus grande clarté de l'information à destination des parlementaires.

5. Les crédits en faveur de l'Institut national de la statistique et des études économiques s'inscrivent désormais dans une logique pluriannuelle

a) Une exécution globalement conforme à la loi de finances initiale, malgré une légère sur-exécution qui demeure inexpliquée

L'exécution du programme 220 en 2019 a été très légèrement supérieure aux crédits votés en loi de finances initiale . En effet, le programme a bénéficié de reports de crédits à hauteur de 7,3 millions d'euros et de fonds de concours de 10 millions d'euros. Les crédits mis en réserve ont donc pu être annulés par la loi de finances rectificative pour 2019.

Exécution du programme 134 en 2019
en crédits de paiement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'essentiel de la surconsommation des crédits se concentre sur l'action n° 05 « Pilotage et soutien », pour laquelle les crédits de paiement prévus en LFI s'élevaient à 129 millions d'euros, contre une consommation constatée en 2019 de 135 millions d'euros . Le rapport annuel de performance n'apporte pas d'explication précise sur les causes de ce dépassement.

b) Les crédits de l'INSEE s'inscrivent désormais dans un cadre pluriannuel, qui garantit une meilleur maîtrise des dépenses de l'institut

Le 6 février 2019, un contrat pour la période 2020-2022 a été signé entre l'Insee, le secrétariat général des ministères économiques et financiers (MEF) et la direction du budget . Il s'agit du premier contrat de ce type signé avec une administration appartenant aux MEF.

Évolution des crédits de l'INSEE à horizon 2022

(en milliers d'euros)

	LFI 2018	LFI 2019	2020	2021	2022
AE (hors T2)	88 929	71 458	61 751	70 483	63 945
CP (hors T2)	79 486	69 933	64 264	65 880	66 815
T2 (hors CAS)	271 640	269 470	268 453	269 364	268 123

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

D'ici 2022, les crédits contractualisés connaîtront une nette diminution , avec une baisse de 28 % des autorisations d'engagement sur la période 2018-2022. Cette réduction des crédits est associée à un schéma d'emploi prévoyant une réduction de 67 ETP par an, ce qui équivaut à une stabilisation des crédits du T2.

Pour parvenir à ces objectifs, l'INSEE devra renforcer la dématérialisation des enquêtes, à l'image de ce qui a déjà été fait en matière de recensement ^{169 ( * )} .

De plus, comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, d'importants efforts de maitrise de la dépense ont été effectués en matière immobilière. En effet, malgré les chantiers liés à la réorganisation territoriale de l'INSEE, les loyers demeurent stables, ce qui doit permettre, dans un délai proche, de réaliser des économies de fonctionnement.

6. Les crédits dédiés à la stratégie économique et fiscale de la France ont été fortement sous-consommés

Le programme 305, « Stratégie économique et fiscale » porte principalement les crédits dédiés à la direction générale du Trésor (DG Trésor) et la direction de la législation fiscale (DLF).

a) Le réseau international de la direction générale du Trésor est en profonde mutation

La loi de finances pour 2019 ^{170 ( * )} a été marquée par une importante mesure de transfert du programme 305 vers le programme 105, géré par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères . Ces transferts se sont élevés à 2,2 millions d'euros en dépenses de personnel (79 ETP) et 6,4 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et d'investissement, au titre de la mutualisation des fonctions support des implantations du réseau du Trésor à l'étranger.

La DG Trésor joue en effet un rôle indispensable, tant au niveau européen, au sein du Conseil, qu'au niveau international, au sein des principales instances et via son réseau de services économiques régionaux et d'antennes locales.

Le réseau de la DG Trésor se compose de 128 implantations, réparties dans 105 pays, dont :

- 31 services économiques régionaux ;

- 70 services économiques ;

- 5 délégations / représentations permanentes de la France au sein d'instances multilatérales ;

- 22 délégués ou correspondants de chefs de services économiques.

Entre 2009 et 2018, l'effectif des services économiques à l'étranger est ainsi passé de 1 339 à 622 agents ^{171 ( * )} , soit une baisse de 54 %. Cette réduction résulte à la fois d'évolutions dans le périmètre des interventions de la DG Trésor et d'une nouvelle répartition des compétences en matière de commerce extérieur, ainsi que d'une rationalisation du réseau.

La réduction de la masse salariale de la DG Trésor attendue sur la période 2018-2022 devrait atteindre 3,6 millions d'euros, soit un taux d'effort de 5,9 %. Cette économie se traduirait par la suppression d'une vingtaine de postes par an (quinze à partir de 2021), par la fermeture d'implantations ainsi que par la requalification de certains postes, par exemple le remplacement de cadres de catégorie A + par des cadres de catégorie A ou le recours accru à des volontariats internationaux en administration (VIA) ou à des agents de droit local (ADL).

D'après les informations transmises par le Gouvernement, les évolutions dans la répartition des implantations tiennent compte de l'évolution du poids et de la contribution relative, en termes de croissance mondiale, de chaque zone et sous zone géographique ^{172 ( * )} .

La dévolution progressive des missions commerciales aux bureaux de Business France (anciennement Ubifrance), participe également de cette réduction des besoins en termes d'effectif.

Pour 2019, les crédits affectés à la direction générale du Trésor ont été légèrement sous-consommés, les économies réalisées étant légèrement supérieures aux économies attendues.

b) La réduction des crédits affectés à la Banque de France pourrait atteindre ses limites

La subvention à la Banque de France pour les prestations réalisées pour le compte de l'État, notamment au titre du secrétariat des commissions de surendettement ^{173 ( * )} , poursuit sa baisse en 2019. Par rapport à 2011, la subvention versée à la Banque de France s'est réduite de 22,3 %.

Évolution de la subvention versée à la Banque de France

(en millions d'euros, en AE = CP)

2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
316,64	316,73	304,62	290	279,5	251,56	259,84	249,16	245,89

Source : documents budgétaires et questionnaire budgétaire

Cette nouvelle baisse montre que des gains de productivité ont été réalisés sur les missions confiées par l'État à la Banque de France. Celle-ci doit poursuivre ses efforts de dématérialisation des procédures et de raccourcissement des délais de traitement des dossiers les moins complexes, permis par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires.

Si la Banque de France doit poursuivre ses efforts de dématérialisation, la crise actuelle pourrait remettre en cause la logique de réduction de la subvention versée à la Banque de France .

Les missions financées par la subvention sont en effet particulièrement importantes dans le contexte de crise que traverse notre pays. Les missions liées au secrétariat des commissions pour le traitement du surendettement, à la tenue du compte du Trésor ou encore à la gestion des accords de consolidation des dettes des États n'étant pas de nature à constituer, dans le contexte actuel, de nouvelles pistes d'économies .

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* ¹⁵⁹ Conseil des Prélèvements Obligatoires, la Taxe sur la Valeur Ajoutée, décembre 2015.

* ¹⁶⁰ Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

* ¹⁶¹ Décision du 9 novembre 2018, Cour administrative d'appel de Nantes, 2 ^ème chambre, 09/11/2018, 14NT02365.

* ¹⁶² https://www.entreprises.gouv.fr/dge/transformation-de-la-direction-generale-des-entreprises-nouvelle-direction-d-etat-major-au-sein

* ¹⁶³ Le dispositif des prêts de trésorerie conclus entre le 16 mars 2020 et le 31 décembre 2020, augmentant les capacités de financement de l'emprunteur et dont l'amortissement doit faire l'objet d'un décalage temporel de douze mois minimum, avec possibilité offerte à l'emprunteur de le prolonger jusqu'à six ans.

* ¹⁶⁴ Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (« loi ELAN »)

* ¹⁶⁵ Pour mémoire, le coût d'une parabole pour la réception du signal satellite est d'environ 400 euros, étant entendu que la subvention de 150 euros versée par l'État peut le cas échéant être complétée par les collectivités.

* ¹⁶⁶ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁶⁷ Cour des comptes, Note d'exécution budgétaire sur la mission Économie.

* ¹⁶⁸ Arrêté du 7 février 2020 relatif à l'approbation du cahier des charges de l'appel à projets « France très haut débit - Réseaux d'initiative publique - version 2020 ».

* ¹⁶⁹ Le recensement en ligne a été généralisé en 2015. En 2019, 60 % de la population recensée a réalisé cette démarche via internet.

* ¹⁷⁰ Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ¹⁷¹ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ¹⁷² La DG Trésor a pu déployer des moyens vers les nouvelles zones de croissance. C'est ainsi qu'elle a rouvert en 2013 le service économique de Maputo (au Mozambique), en 2014 celui de Téhéran (en Iran), en 2018 le service économique de Tripoli (en résidence administrative à Tunis) et a renforcé sa présence en Chine. Pour ce faire, dans un contexte de réduction de moyens, des postes ont été supprimés et des services économiques fermés ces dernières années sur des zones moins prioritaires ou couvertes directement par les services régionaux, par exemple à Chicago, Los Angeles, Skopje, Bilbao, La Valette, Wellington, Nicosie, Tirana, Kaboul et Port Louis.

* ¹⁷³ Le contrat de performance signé en 2011 entre l'État et la Banque de France prévoit un paiement au coût réel des prestations effectuées par la Banque de France pour le compte de l'État. Ces prestations sont : le secrétariat des commissions de surendettement ; la tenue du compte du Trésor ; la mise en circulation des monnaies métalliques neuves ; l'organisation des séances d'adjudication des valeurs du Trésor ; la gestion des accords de consolidation des dettes des États étrangers ; le secrétariat du comité monétaire de la zone franc.