Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (M. BERNARD DELCROS, RAPPORTEUR SPÉCIAL)

A. LE PROGRAMME 112, UN PROGRAMME BUDGÉTAIRE EN PERTE DE VITESSE

1. Les dépenses fiscales rattachées au programme 112 représentent près de trois fois le montant des crédits budgétaires qui lui sont alloués

Dix-huit dépenses fiscales sont rattachées au programme 112, pour un coût de 586 millions d'euros en 2019, en hausse de 31 millions d'euros par rapport à 2018 .

Principales dépenses fiscales du programme 112

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cette hausse s'accompagne d'une révision très importante du chiffrage des dépenses fiscales pour 2018 . En effet, alors que le rapport annuel de performance (RAP) pour 2018 indiquait un chiffrage de 464 millions d'euros, le RAP 2019 affiche désormais un chiffrage définitif de 555 millions d'euros pour cette même année, soit une réévaluation de 91 millions d'euros .

Cette hausse de plus d'un cinquième du montant total résulte de la réévaluation des trois principales dépenses fiscales, à hauteur :

- de 30 millions d'euros pour le coût des taux de TVA réduits en Corse ;

- de 37 millions d'euros pour les exonérations dans les zones de revitalisation rurales ou dans les zones d'aides à finalité régionale ;

- de 30 millions d'euros en faveur du crédit d'impôt pour investissement en Corse.

Les imprécisions du chiffrage initial pour 2018 appellent à un renforcement du pilotage des dépenses fiscales. Ces dernières ne peuvent se résumer à une sédimentation de dispositifs dont le coût réel et la portée seraient insuffisamment contrôlés et évalués.

À l'occasion des travaux de contrôle qu'il a menés avec Rémy Pointereau et Frédérique Espagnac sur les zones de revitalisation rurales ^{78 ( * )} , le rapporteur spécial a rencontré des difficultés similaires pour obtenir les chiffrages précis concernant les différents dispositifs fiscaux et isoler le coût respectif de chacun d'entre eux.

Les conclusions du rapport « Sauver les ZRR, un enjeu pour 2020 » sur les mesures fiscales mises en oeuvre dans les territoires ruraux sont par ailleurs sans équivoque : il s'agit d'un dispositif essentiel pour compenser le différentiel d'attractivité que subissent les territoires ruraux .

Plus globalement, il est indispensable d'assurer un suivi plus précis de ces coûts, qui représentent près de trois fois les crédits budgétaires affectés au programme 112 .

Pour 2019, la hausse des dépenses fiscales résulte pour l'essentiel des principaux dispositifs en faveur de la Corse avec une hausse de 10 millions d'euros du coût des taux réduits applicables sur l'île et une augmentation de 18 millions d'euros du crédit d'impôt en faveur de l'investissement en Corse (CIIC) .

Ce dernier a été particulièrement dynamique au cours des dernières années, son coût passant de 52 millions d'euros en 2017 à 100 millions d'euros en 2019. Pour rappel ce dispositif ne sera applicable qu'aux investissements réalisés jusqu'au 31 décembre 2020.

2. La hausse du niveau des autorisations d'engagement constatée en exécution ne remet pas en cause la baisse continue des moyens affectés par l'État aux politiques en faveur des territoires

Évolution des crédits par action du programme 112

(en millions d'euros et en %)

		2018	2019			Exécution / prévision 2019		Exécution 2018 / 2019
		Exécution	Crédits votés LFI	Prévision LFI	Exécu-tion	en volume	en %	en volume	en %
01 - Attractivité économique et compétitivité des territoires	AE	48,1	60,3	60,3	45,9	- 14,3	- 23,7 %	- 2,1	- 4,4 %
	CP	76,1	81,7	81,7	58,7	- 23,0	- 28,1 %	- 17,4	- 22,9 %
02 - Développement solidaire et équilibré des territoires	AE	74,5	109,4	125,2	106,5	- 18,7	- 14,9 %	+ 32,0	+ 42,9 %
	CP	134,4	129,4	145,1	143,2	- 2,0	- 1,4 %	+ 8,8	+ 6,6 %
04 - Instruments de pilotage et d'étude	AE	29,6	29,7	30,7	29,9	- 0,8	- 2,6 %	+ 0,3	+ 1,1 %
	CP	29,9	29,7	30,7	27,4	- 3,3	- 10,8 %	- 2,5	- 8,4 %
Total programme	AE	152,2	199,4	216,1	182,4	- 33,8	- 15,6 %	+ 30,2	+ 19,8 %
	CP	240,4	240,8	257,6	229,3	- 28,3	- 11,0 %	- 11,1	- 4,6 %

LFI : loi de finances initiale. La prévision en LFI inclut les prévisions de fonds de concours (FDC) et d'attribution de produits (ADP), ce qui n'est pas le cas des crédits votés en LFI. L'exécution constatée dans le projet de loi de règlement inclut les FDC et ADP constatés.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Malgré la hausse de la consommation des autorisations d'engagement (AE) constatée en exécution entre 2018 et 2019, la dynamique de moyen terme du programme reste à la diminution des crédits .

En effet, la hausse de la consommation d'AE par rapport à 2018 résulte principalement d'un effet de rattrapage, après une année 2018 caractérisée par une très forte sous-consommation en AE, notamment sur les contrats de plan État région (CPER) .

Par rapport à l'année 2017, la baisse du niveau des AE à moyen terme reste très forte (- 57 % en LFI et - 43 % en exécution) et témoigne que le programme 112 vise davantage à liquider des engagements antérieurs qu'à conduire une politique ambitieuse d'aménagement du territoire .

Alors que les dépenses du programme répondent pour l'essentiel à une logique de contractualisation pluriannuelle, les restes à payer du programme diminuent donc d'année en année. Ainsi, 66,5 % des CP du programme couvrent des engagements souscrits avant 2019 .

La baisse des crédits de paiement concerne tout particulièrement le Fonds national d'aménagement du territoire (FNADT, hors CPER et maisons de services au public, MSAP), les contrats de ruralité et la prime d'aménagement du territoire.

Niveau de consommation des crédits
sur les principaux dispositifs d'intervention du programme

(en millions d'euros)

Niveau de consommation	Exécution 2018		Exécution 2019		Évolution
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Engagements FNADT -CPER	119,6	107,6	120,3	108,6	+ 0,59 %	+ 0,93 %
FNADT hors CPER et MSAP	7	18,6	7	6,9	0,00 %	- 62,90 %
PAT	14,4	19	9,5	7,7	- 34 %	- 59,5 %
Contrats de ruralité	0	41,5	0	35,9	/	- 13,5 %
Pacte État-métropoles	0	2,9	0	2,7	/	-6,90 %
Services au public dont MSAP	17,4	17,9	29	29	+ 66,7 %	+ 62,01 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note d'analyse d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

3. Une réduction continue et incompréhensible des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire

La prime d'aménagement du territoire (PAT) est devenue une véritable variable d'ajustement du programme 112 . Alors que les crédits engagés s'élevaient en moyenne à 36 millions d'euros par an entre 2010 et 2014, la PAT ne représente plus 9,5 millions d'euros en AE en 2019 .

Le rapporteur spécial tient tout particulièrement à rappeler l'importance de ce dispositif, aux enjeux financiers pourtant très limités. La baisse des crédits consacrés à la PAT est d'autant plus incompréhensible que l'effet de levier de cette prime a été démontré et que les réponses au questionnaire du rapporteur spécial indiquent que « la PAT constitue un outil solide et pertinent pour soutenir le développement économique des territoires fragiles. En particulier, il constitue l'outil idoine pour accompagner l'investissement industriel dans le cadre du programme Territoires d'Industrie de l'Agence . »

Cette baisse est amenée à se poursuivre en 2020, avec seulement 6 millions d'euros en AE au titre de la PAT . Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur spécial avait proposé un amendement, adopté par le Sénat, visant à porter les crédits dédiés à cette prime à 10 millions d'euros. L'amendement n'ayant pas été retenu dans le texte final, la PAT se trouve plus que jamais menacée .

Dans le contexte de crise actuelle, la logique de rabot doit cesser de s'appliquer et les outils les plus adaptés pour soutenir l'activité dans l'ensemble des territoires doivent être mobilisés par l'État .

4. L'accélération de la consommation des crédits dédiés aux CPER ne suffira pas à permettre de rattraper les retards accumulés sur les différents volets

Le volet territorial des contrats de plan État régions (CPER) constitue le principal dispositif d'intervention porté par le programme 112 . En 2019, il représente 52,4 % des AE et 59,5 % des CP exécutés. Pour la génération de contrats 2015-2020, 754 millions d'euros ont été contractualisés sur le FNADT, dont seulement 472 millions d'euros ont été couverts par des AE fin 2019 (soit 62,6 %).

Le volet mobilité des CPER affiche le retard d'exécution le plus marqué, à seulement 51,1 % au 31 décembre 2019. Il a d'ores-et-déjà été acté que ce volet serait prolongé jusqu'en 2022. Ainsi, alors que les négociations sur la nouvelle génération de CPER ont été engagées dès 2019, il a été annoncé que le volet mobilité en serait pour l'instant exclu.

Par ailleurs, notre collègue Jean-François Rapin ^{79 ( * )} , rapporteur spécial de la mission "Recherche et Enseignement supérieur" a documenté le rôle des CPER dans le financement de la recherche. Les CPER permettent de concentrer des moyens financiers sur des investissements emblématiques ^{80 ( * )} .

Il a néanmoins souligné le manque de souplesse des CPER dans le financement de la recherche . La plupart des régions interrogées ont fait valoir qu'en raison des spécificités de l'architecture financière des CPER, les interventions de l'État demeuraient limitées aux seuls projets immobiliers ou équipements scientifiques .

5. L'année 2019 a été une année de transition pour les maisons de services au public

Les 1 350 maisons de services au public (MSAP) délivrent un ensemble de services de proximité dans les territoires . Afin de prendre en compte les différentes critiques et en particulier les recommandations de la Cour des comptes dans son rapport sur L ' accès aux services publics dans les territoires ruraux ^{81 ( * )} , une évolution de ces structures a été engagée par la circulaire du n°6094-SG du 1 ^er juillet 2019, via la labellisation de maisons « France Services ».

La Cour a considéré que les MSAP constituaient « un modèle de service public de proximité à consolider » en soulignant particulièrement l'hétérogénéité de l'offre de services au sein des MSAP, avec un déficit plus marqué dans les maisons mise en place dans des bureaux de Poste (504 maisons).

Rappel des évolutions entre les Maisons de services au public
et les Maisons France services

	Maison de services au public (MSAP)	Maison France services
Horaires	/	Ouverture au moins cinq jours par semaine sur une amplitude minimale de 24 heures hebdomadaires .
Agents	Présence d'un agent	Présence de deux agents polyvalents
Nombre de partenaires	Présence de deux opérateurs minimum sur les sept (Pôle emploi, CNAF, CNAM, CNAV, MSA, La Poste et GRDF). 3,6 opérateurs en moyenne	Neuf partenaires au minimum (CAF, Pôle Emploi, CNAM, CNAV, MSA, Ministère de l'Intérieur, Justice, DGFiP, La Poste) seront présents en « back-office » (joignables avec délai de réponse garanti) des structures labellisées.
Mobilisation locale des opérateurs	Dans la majorité des cas, ils n'assurent pas de permanence physique, ni n'entretiennent de contacts directs avec les agents de « front-office »	Chacun des neuf opérateurs de back-office a désigné au minimum un référent local par département, afin d'assurer le traitement des demandes complexes. De plus, des permanences physiques ou l'usage de systèmes de web-conférence doivent permettre de faciliter l'accès des usagers aux différents opérateurs.
Formation des agents	Pas de standards uniformes de formation.	Avant la labellisation, chaque agent bénéficie de 5,5 jours de formation en présentiel, (posture de l'agent, médiation numérique et maîtrise des outils numériques de la maison ainsi que des modules dispensés par des formateurs de chacun des neuf partenaires du bouquet de service).
Outillage numérique	Poste informatique en libre-accès dans la plupart des MSAP	Équipement minimal d'un poste en libre-accès , d'un ordinateur équipé de webcam , et d'un service de visioconférence avec les neuf opérateurs socles. La Banque des territoires et la Dinsic mettent à disposition plusieurs applications métier pour les agents.
Ergonomie des locaux	/	Présence d'un espace d'accueil de l'usager et d'un espace de confidentialité clos.
Garantie de qualité de service	/	L'ouverture est conditionnée au respect de 30 critères obligatoires de qualité de service . A posteriori, des enquêtes annuelles seront réalisées, complétées, le cas échéant, par des audits qualités.

Source : Cour des comptes

L'exécution 2019 a donc été marquée par une croissance des crédits affectés aux MSAP, qui ont progressé de 67 % en AE et de 62 % en CP par rapport à 2018 .

Les MSAP ont en effet été financées à hauteur de 16,4 millions d'euros par le fonds inter-opérateurs (FIO, constitué de Pôle emploi, de la MSA, de la CNAF, de la CNAV et de la CNAM), et ont bénéficié de 12,1 millions d'euros de crédits budgétaires dédiés , auxquels s'ajoutent des transferts d'un montant total de 4,4 millions d'euros en AE et en CP en provenance du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » pour le ministère de l'action et des comptes publics et du programme 307 « Administration territoriale » pour le ministère de l'intérieur.

D'après la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2019 (NEB) de la Cour des comptes sur la mission cohésion des territoires, un accord-cadre national, signé le 2 novembre 2019, a permis de clarifier la situation financière des MSAP pour 2019. La dette de 4,27 millions d'euros du FIO aux structures non postales a été soldée grâce à la prise en charge de la moitié de cette somme par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) .

Comme le rapporteur spécial l'avait déjà souligné en 2018, le principe de parité du financement entre l'État et les opérateurs n'est pas respecté . En 2019, tant la prise en charge de la dette du FIO que les transferts depuis d'autres programmes remettent en cause ce principe paritaire. Selon le chiffrage de la Cour, « la part de l'État dans le financement des MSAP non postales s'élève à 18,4 millions d'euros, soit 67,6 % du total ».

Le rapporteur spécial considère qu'il est indispensable de respecter la parité du financement entre l'État et les opérateurs. En effet, les services proposés dans ces maisons n'étant que partiellement de la compétence de l'État, les financements doivent être en phase avec la diversité des interventions au sein des MSAP .

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* ⁷⁸ Sauver les zones de revitalisation rurale (ZRR), un enjeu pour 2020, rapport d'information de Bernard Delcros, Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau, 9 octobre 2019 .

* ⁷⁹ Rapport de M. Jean-François Rapin, au nom de la commission des finances n° 740 (2018-2019) - 25 septembre 2019

* ⁸⁰ Par exemple, le CPER Pays de la Loire a compris l'équipement d'un centre de calcul d'envergure nationale, l'Institut de calcul intensif (ICI), avec une équipe de recherche en analyse numérique et en mathématiques qui développe des méthodes de calcul intensif.

* ⁸¹ Cour des comptes, L'accès aux services publics dans les territoires ruraux, 20 mars 2019.