B. DEUX SOLUTIONS ÉCARTÉES PAR LA COMMISSION
1. Maintenir l'élection des six sénateurs représentant les Français de l'étranger en septembre 2020
Le premier scénario consiste à ne pas séparer le mandat des sénateurs représentant les Français de l'étranger du mandat des autres sénateurs renouvelables.
Ces six sièges seraient pourvus à l'occasion des élections sénatoriales de septembre 2020 , c'est-à-dire en amont des élections consulaires.
Cette solution n'implique pas l'adoption d'une loi organique, le calendrier des élections sénatoriales étant maintenu, tout comme la durée des mandats parlementaires .
Les conseillers consulaires élus en 2014, qui représentent 95 % du collège électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger, seraient autorisés à voter à trois reprises pour les élections sénatoriales (2014, 2017 et 2020).
Il conviendrait, toutefois, d' examiner les modalités de vote pour un tel scrutin sénatorial . À ce jour, la loi (ordinaire) du 22 juillet 2013 ne prévoit que deux possibilités : le vote à l'urne à Paris et la remise d'un pli à l'ambassadeur ou au consul 15 ( * ) .
Ce scénario présente surtout une incertitude constitutionnelle : il reviendrait à déroger, pour une raison qui s'apparenterait certes à la force majeure , au principe selon lequel un même collège électoral ne peut pas se prononcer deux fois pour pourvoir les mêmes sièges .
|
L'exigence de renouvellement
Conformément à l'article 24 de la Constitution , le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ». En outre, « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ». Le Conseil constitutionnel en déduit que les sénateurs doivent être « élus par un corps électoral qui soit lui-même l'émanation » des collectivités territoriales , afin d'assurer sa représentativité 16 ( * ) . Dans la même logique, toutes les catégories de collectivités doivent être représentées dans le collège des grands électeurs, la représentation des communes devant « refléter leur diversité » et « tenir compte de la population qui y réside ». C'est donc à juste titre que le législateur organique 17 ( * ) a pris soin d'éviter que le collège des grands électeurs soit « en majeure partie composé d'élus exerçant leur mandat au-delà de son terme normal » . Le commentaire de la décision du 15 décembre 2005 du Conseil constitutionnel précise ainsi que ce dernier « a estimé qu'il n'était pas conforme aux prescriptions de l'article 24 de la Constitution (...) que la série A des sénateurs soit élue en septembre 2007 par des élus locaux en prolongement de mandat et dont la représentativité était dans cette mesure "défraîchie" » 18 ( * ) . Dans sa décision du 6 juin 2013 19 ( * ) , le juge constitutionnel semble étendre cette jurisprudence aux Français de l'étranger . Le commentaire de la décision indique, qu'en l'espèce, la prorogation de certains mandats n'a pas conduit « à ce que des élus de l'Assemblée des Français de l'étranger exerçant leur mandat au-delà de son terme normal participent au prochain renouvellement des sénateurs, ce dernier étant postérieur à la date limite de prorogation du mandat ». Il souligne donc, en creux, qu'une solution inverse aurait appelé de sa part une observation ou une censure . |
Au regard de cette jurisprudence, le Gouvernement considère qu'il « ne semble pas possible que les conseillers consulaires sortants puissent élire » les six sénateurs représentant les Français établis hors de France 20 ( * ) .
Le risque contentieux paraît d'ailleurs élevé .
Tout électeur ou tout candidat pourrait saisir le Conseil constitutionnel contre :
- le décret de convocation des grands électeurs, le juge constitutionnel - juge de l'élection - examinant la régularité des actes préparatoires du scrutin 21 ( * ) ;
- l'élection des six sénateurs représentant les Français de l'étranger.
Dans l'hypothèse où l'élection de ces six sénateurs serait annulée, leurs sièges resteraient vacants pendant plusieurs mois , dans l'attente de nouveaux scrutins consulaires et sénatoriaux.
2. Prolonger de trois ans le mandat des six sénateurs représentant les Français de l'étranger
Ce deuxième scénario consiste à reporter l'élection des six sénateurs représentant les Français de l'étranger jusqu'au renouvellement partiel suivant du Sénat, en septembre 2023 .
L'intérêt serait de respecter l'exigence posée par la loi organique du 17 juin 1983 . Cette dernière prévoit explicitement que, sur les douze sénateurs représentant les Français établis hors de France, six sont élus tous les trois ans, à l'occasion de chaque renouvellement partiel du Sénat.
La prolongation de trois ans de six mandats parlementaires présente toutefois un risque sur le plan constitutionnel : elle peut paraître disproportionnée au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi, à savoir tirer les conséquences de la crise sanitaire .
L'organisation des élections consulaires en mai 2021 permettra, en effet, de renouveler le collège électoral des sénateurs représentant les Français de l'étranger, sans besoin d'attendre deux ans supplémentaires pour procéder au scrutin.
|
Les prolongations de mandat :
De jurisprudence ancienne, le Conseil constitutionnel rappelle que les électeurs doivent exercer leur droit de suffrage « selon une périodicité raisonnable » 22 ( * ) , sur le fondement de l'article 3 de la Constitution 23 ( * ) . Le législateur peut néanmoins prolonger la durée d'un mandat, sous réserve de respecter deux conditions 24 ( * ) : - cette prolongation doit être proportionnée à l'objectif d'intérêt général poursuivi ; - elle droit rester « exceptionnelle et transitoire ». Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle restreint sur cette décision du Parlement. Il rappelle qu'il « ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si le but que s'est assigné le législateur pouvait être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif » 25 ( * ) . Le juge constitutionnel procède ainsi à une « pesée des avantages et des inconvénients qui a pour but de vérifier que le législateur a adopté non nécessairement la solution optimale (du point de vue des exigences constitutionnelles et de l'intérêt général), mais une solution non manifestement inappropriée aux objectifs légitimes qu'il poursuit » 26 ( * ) . |
Ce scénario poserait, enfin, la question de la prolongation du mandat des six autres sénateurs représentant les Français de l'étranger, qui seront renouvelables en 2023. Faudrait-il prolonger leur mandat de trois années supplémentaires, pour préserver l'élection à deux dates différentes des douze sénateurs représentant nos compatriotes expatriés ?
* 15 Article 51 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
* 16 Conseil constitutionnel, 6 juillet 2000, Loi relative à l'élection des sénateurs , décision n° 2000-431 DC ; 15 décembre 2005, Loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat , décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005 ; 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales , décision n° 2010-618 DC.
* 17 Loi organique n° 2005-1562 du 15 décembre 2005 modifiant les dates des renouvellements du Sénat.
* 18 Commentaire de la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005 précitée.
* 19 Conseil constitutionnel, Loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de à l'étranger , décision n° 2013-671 DC.
* 20 Source : amendement déposé sur le projet de loi organique.
* 21 Conseil constitutionnel, 4 juin 1988, Élections législatives de 1988 , décision n° 88-5 ELEC.
* 22 Conseil constitutionnel, 6 décembre 1990, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux , décision n° 90-280 DC.
* 23 L'article 3 de la Constitution disposant, notamment, que le suffrage « est toujours universel, égal et secret ».
* 24 Conseil constitutionnel, 6 février 1996, Loi organique relative à la date du renouvellement des membres de l'assemblée territoriale de la Polynésie française , décision n° 96-372 DC.
* 25 Conseil constitutionnel, 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral , décision n° 2013-667 DC.
* 26 Commentaire de la décision n° 2005-529 DC du 15 décembre 2005, Loi organique modifiant les dates des renouvellements du Sénat .