EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE 1
Création
d'un fonds d'urgence en faveur des Français de l'étranger
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. Le présent article propose d'instituer un fonds d'urgence en faveur des Français résidant habituellement hors de France qui, dans leur pays de résidence, sont exposés à des menaces sanitaires graves ou sont victimes de catastrophes naturelles, de guerres civiles ou étrangères, de révolutions, d'émeutes ou d'autres faits analogues. Il a pour mission d'aider sans délai ses bénéficiaires à faire face à la menace à laquelle ils sont exposés ou à subvenir à leurs besoins essentiels. Les aides distribuées peuvent être financières ou matérielles et les conditions dans lesquelles elles sont accordées et calculées sont fixées par un décret en Conseil d'État. Le présent article prévoit également que l'État soit subrogé dans les droits des bénéficiaires du fonds contre les éventuels responsables des dommages subis. Le fonds qu'il est proposé d'instituer est complémentaire des aides sociales, directes et indirectes, dont peuvent d'ores-et-déjà bénéficier les Français de l'étranger. Ces aides, dont une faible partie correspond à des aides ponctuelles attribuées pour faire face à des situations difficiles, s'adressent aux Français de l'étranger connaissant des difficultés personnelles sans que ne soit établi de lien entre ces difficultés et une éventuelle crise politique, sanitaire ou sociale qui toucherait le territoire concerné. Elles sont par conséquent de très faible ampleur et leurs attributions ne sont pas précisément retracées dans les documents budgétaires d'exécution. La crise sanitaire et économique actuelle témoigne, s'il en était besoin, de la nécessité de pouvoir soutenir les Français de l'étranger les plus démunis lorsque surviennent des événements graves, comme cela est fait pour les Français établis en France. Parallèlement à l'aide d'urgence récemment créée pour les Français résidant en France les plus précaires, le Gouvernement a mis en place un dispositif d'aides d'urgence pour les Français de l'étranger les plus vulnérables face à la crise actuelle. Il a, pour ce faire, abondé le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » de 50 millions d'euros et défini une doctrine d'attribution et de calcul des aides. Il a également redéployé des crédits vers les aides déjà existantes, dont l'utilisation est renforcée. Le rapporteur salue l'élaboration d'un plan de soutien aux Français de l'étranger et l'enveloppe mise à leur disposition pour les aider face aux conséquences immédiates de la crise. Mais il souligne également la nécessité de disposer d'un « véhicule » juridique et financier permettant, à chaque fois qu'une crise d'ampleur intervient, de mobiliser des aides d'urgence et d'en assurer la traçabilité, plutôt que de procéder par à-coups et au cas par cas. Il n'a donc présenté à la commission des finances que des amendements visant à préciser le champ d'application du fonds proposé et à en simplifier l'utilisation. La commission des finances a établi le texte de commission en adoptant cinq amendements. |
I. LE DROIT EXISTANT : DES DISPOSITIFS D'AIDE AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER INSUFFISANTS POUR FAIRE FACE À DES CRISES D'AMPLEUR
A. DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER EN DIFFICULTÉ EXISTENT DÉJÀ
1. Les aides sociales directes
Des aides sociales directes sont attribuées à certains Français de l'étranger , quel que soit le contexte économique, sanitaire et social du pays. Ces crédits sont gérés par les postes consulaires et sont destinés à trois publics spécifiques : les personnes âgées à faible revenu, les personnes handicapées et les enfants en détresse .
Elles ont représenté 13,4 millions d'euros en 2019 , dont la majeure partie a été distribuée en Afrique.
Répartition géographique des aides sociales directes en 2019
Source : ministère de l'Europe et des affaires étrangères - réponse au questionnaire
a) Les aides sociales régulières
Les aides sociales régulières servies aux Français résidant à l'étranger sont comparables à celles qui sont accordées en France. Elles sont constituées de :
- l'allocation mensuelle de solidarité , inspirée du principe de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) accordée en France ;
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Elle peut être attribuée aux conditions suivantes : - le demandeur doit être âgé de 65 ans ou plus ou, en cas d'inaptitude au travail, de plus de 60 ans (l'inaptitude au travail est constatée par le médecin conseil du poste.) ; - il doit être régulièrement inscrit au registre mondial des Français établis hors de France, auprès du poste consulaire territorialement compétent ; - les revenus personnels de l'intéressé, et autres avantages (absence de frais au titre du logement, aides familiales...) doivent être pris en compte. L'allocation est différentielle, les ressources éventuelles du bénéficiaire venant en déduction du « taux de base » de l'allocation fixé pour le poste consulaire de résidence. Le montant de l'allocation accordée est fixé en euros pour l'année. L'allocation est versée mensuellement en monnaie locale au taux de chancellerie en vigueur le jour du paiement. |
- l'allocation mensuelle « adulte handicapé » ou « enfant handicapé » .
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L'allocation adulte handicapé (AAH) est attribuée aux personnes : - titulaires d'une carte d'invalidité délivrée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées et présentant un taux d'incapacité permanent au moins égal à 80 % ; - régulièrement inscrits au registre mondial des Français établis hors de France ; - disposant de revenus personnels inférieurs au « taux de base » des allocations. Le taux de l'allocation adulte handicapé est, dans chaque pays, aligné sur le « taux de base » des allocations de solidarité. L'allocation versée est par principe différentielle, les ressources personnelles éventuelles des bénéficiaires ainsi que les avantages dont ils pourraient bénéficier, venant en déduction du « taux de base » des allocations. L'allocation enfant handicapé (AEH) est accordée aux personnes (ou éventuellement à l'organisme) qui assument la charge effective d'un enfant ou d'un adolescent handicapé âgé de moins de 20 ans, régulièrement inscrit au registre mondial des Français établis hors de France et titulaire d'une carte présentant un taux d'incapacité permanent d'au moins 50 %. |
Le taux de base de ces allocations est fixé, chaque année, en euros pour chaque poste, en fonction du niveau de vie local et de l'évolution du taux de change combinée à l'inflation constatée, après avis de la commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger.
b) Les aides sociales ponctuelles
Des aides ponctuelles peuvent également être servies dans le cas de difficultés temporaires ou ponctuelles :
- l'allocation à durée déterminée , versée à une personne se trouvant temporairement dans une situation difficile à la suite d'événements personnels ou familiaux difficiles ou en cas de graves difficultés financières temporaires ;
- le secours mensuel spécifique qui est une aide à l'enfance en détresse ;
- les aides ponctuelles constituées de secours occasionnels devant permettre à une personne de résoudre des difficultés ponctuelles pour lesquelles il n'existe aucune autre possibilité d'assistance et d' aides exceptionnelles permettant de venir en aide à des Français de passage, à des ressortissants résidents non-inscrits au registre mondial des Français établis hors de France ainsi qu'aux Français détenus.
2. Les aides sociales indirectes
Les organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES) jouent également un rôle majeur dans le soutien aux Français de l'étranger, complémentaire de celui des consulats. Ils répondent en effet à des situations qui, par leur urgence ou leur nature, ne peuvent trouver de solutions dans le cadre réglementaire des conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS).
Les crédits attribués aux OLES en 2019 ont représenté 412 810 euros .
Répartition géographique des crédits attribués aux OLES en 2019
Source : ministère de l'Europe et des affaires étrangères - réponse au questionnaire
B. AUCUN FONDS D'URGENCE N'EST TOUTEFOIS PRÉVU POUR FAIRE FACE À DES SITUATIONS EXCEPTIONNELLES, CIBLÉES GÉOGRAPHIQUEMENT OU GÉNÉRALISÉES
1. En cas d'évènement grave, sanitaire, politique ou social, seules les aides de droit commun existent...
Parmi les aides qui peuvent être attribuées aux Français de l'étranger et qui ont été décrites ci-dessus, seuls les secours occasionnels permettent de soutenir une personne faisant face à des difficultés ponctuelles pour lesquelles il n'existe aucune autre possibilité d'assistance. Ils font partie des aides ponctuelles dont les crédits s'élèvent en 2020 à 477 860 euros .
2. ... alors que pour les Français vivant en France, des fonds d'urgence existent
Comme le rappelle l'exposé des motifs de cette proposition de loi, plusieurs fonds d'urgence ou de secours existent pour venir en aide à certaines populations face à des situations exceptionnelles . C'est notamment le cas du fonds de secours pour l'outre-mer ou celui du fonds d'extrême urgence.
a) Le fonds de secours pour l'outre-mer
Le fonds de secours pour l'outre-mer (FSOM) a été créé, dans sa forme actuelle, par la circulaire du 11 juillet 2012. Il vise à aider financièrement les sinistrés ultramarins à la suite d'un événement naturel d'une intensité exceptionnelle. Il a ainsi vocation à pallier la faible couverture assurantielle des particuliers ou exploitants outre-mer et à prendre en charge l'indemnisation partielle des dégâts causés aux infrastructures et équipements publics des collectivités territoriales.
Il peut intervenir pendant et après une catastrophe naturelle et peut être mobilisé dans l'urgence. Après le passage de l'ouragan Irma, 1,3 million d'euros ont ainsi été rapidement délégués, au titre de ce fonds, au préfet de Guadeloupe. La demande d'intervention est adressée au ministre chargé des outre-mer par le représentant de l'État dans le territoire concerné au plus tard trois mois après la catastrophe naturelle.
Budgétairement, le fonds est, depuis 2015, doté en loi de finances initiale , au sein du programme 123 « conditions de vie outre-mer » de la mission interministérielle « Outre-mer » du budget de l'État, de 10 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. En cas de crise majeure, des ouvertures de crédits complémentaires peuvent intervenir.
b) Les secours d'extrême urgence, mobilisés à plusieurs reprises pour faire face à des catastrophes naturelles
Les secours d'extrême urgence aux victimes d'accident, de sinistre ou de catastrophe de grande ampleur ont été définis par une circulaire du 12 juillet 2017 .
Celle-ci indique qu'à titre subsidiaire et de façon très exceptionnelle l'État peut attribuer des secours d'extrême urgence aux particuliers , afin de manifester l'expression de la solidarité nationale en faveur des victimes. Ces secours d'extrême urgence sont destinés aux victimes d'accident, sinistre ou catastrophe liés à tous les cataclysmes naturels, accidents technologiques ou actes de malveillance ayant entraîné sur un plan collectif, du fait de leur gravité, une évacuation des populations, une importante détérioration ou la destruction de biens meubles ou immeubles. Ils sont exclusivement destinés aux particuliers. L'aide d'extrême urgence accordée est d'un montant maximum de 300 euros par adulte et de 100 euros par enfant à charge.
Dans ce cadre, un crédit annuel est ouvert en loi de finances au sein du programme 161 « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ». Il est géré par la direction de la sécurité civile et de la gestion des crises (DSCGC).
Lorsque les circonstances l'exigent, le ministre de l'intérieur informe les préfectures concernées du déclenchement du dispositif de « secours d'extrême urgence ».
Ces crédits ont été mobilisés en 2017 afin de venir en aide aux sinistrés de l'île de Saint-Martin à la suite du passage de l'ouragan Irma (2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement). Ils ont également servi en 2018 à venir en aide aux sinistrés des communes du Val-de-Marne à la suite de la crue de la Seine et de ses affluents de janvier et février 2018 et de l'Aude à la suite des inondations d'octobre 2018 (1,3 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement).
Dans les deux cas, les crédits exécutés ont été largement supérieurs aux crédits prévus en loi de finances initiale (100 000 euros chaque année).
C. FACE À LA CRISE SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE ACTUELLE, LE GOUVERNEMENT A CRÉÉ UNE AIDE PONCTUELLE D'URGENCE POUR LES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
Le 30 avril dernier, les ministres Jean-Yves Le Drian, Gérald Darmanin et Jean-Baptiste Lemoyne ont annoncé un dispositif de soutien pour les Français de l'étranger et le réseau d'enseignement français à l'étranger d'un montant de 240 millions d'euros.
Au sein de cette enveloppe, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a engagé sur le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » un montant de 50 millions d'euros pour abonder les crédits consacrés à l'aide sociale .
Par ailleurs, 1,9 million d'euros de crédits, prévus en loi de finances initiale pour 2020 pour le soutien au tissu associatif des français de l'étranger (STAFE), ont été redéployés .
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Les actions financées par les crédits supplémentaires alloués pour soutenir les Français de l'étranger Des crédits supplémentaires ont été alloués aux organismes locaux d'entraide et de solidarité. Les crédits octroyés aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES) ont presque doublé, passant de 393 000 euros en loi de finances initiale pour 2020 à 632 000 euros par redéploiement de crédits. Les OLES sont en effet en première ligne pour venir en aide aux Français de l'étranger, aux côtés des centres médico-sociaux (CMS), qui ont reçu 192 000 euros en anticipation par rapport au calendrier de versement initialement prévu. Les crédits du dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l'étranger (STAFE) votés en loi de finances initiale pour 2020 sont également redéployés vers les OLES . Une nouvelle aide ponctuelle d'urgence a été mise en place. Un secours occasionnel de solidarité a été créé pour les Français de l'étranger qui se trouveraient en situation de grande difficulté financière du fait du COVID-19. Ce dispositif est calqué sur celui qui a été annoncé le 15 avril par le Gouvernement pour les foyers les plus modestes en France : attribution ponctuelle d'une aide de 150 euros par ménage et d'un supplément par enfant à charge de 100 euros. Ces montants seront pondérés par les montants des taux de base appliqués dans chaque pays, tels qu'ils ont été validés par la Commission permanente pour la protection sociale des Français de l'étranger le 13 mars dernier et notifiés aux postes. Pour bénéficier de cette aide d'urgence, les Français de l'étranger doivent : - être inscrits au registre mondial des Français établis hors de France ; - ne pas disposer de moyens propres pour traverser cette crise ; - ne pas pouvoir disposer d'aide familiale, amicale ou associative (présence d'OLES sur place) ; - être inéligibles au dispositif d'aide mis en place par les autorités du pays de résidence. |
Les crédits dédiés à l'aide à la scolarité ont également été abondés de 50 millions d'euros afin de répondre aux difficultés des familles françaises de deux façons :
- pour le trimestre en cours, les familles peuvent déposer des recours gracieux auprès de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) pour obtenir des bourses de soutien afin de faire face aux écolages du troisième trimestre. À ce jour, 1500 demandes ont été reçues, pour un montant estimé entre 10 et 15 millions d'euros ;
- pour l'année prochaine, en révisant les critères de demande de bourses attribuées par les commissions locales des bourses. Les revenus 2019 seront toujours pris en compte, mais la situation financière des familles en 2020 le sera également.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN FONDS D'URGENCE POUR AIDER SANS DÉLAI LES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER FAISANT FACE À UN ÉVÉNEMENT GRAVE
Le premier alinéa du présent article institue un fonds d'urgence en faveur des Français résidant habituellement hors de France et régulièrement immatriculés auprès des autorités consulaires qui, dans leur pays de résidence :
- sont exposés à des menaces sanitaires graves ;
- sont victimes de catastrophes naturelles ;
- sont victimes de guerres civiles ou étrangères ;
- sont victimes de révolutions, d'émeutes ou d'autres faits analogues.
Il prévoit que les crédits de ce fonds sont inscrits au budget général de l'État après consultation de l'Assemblée des Français de l'étranger.
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L'Assemblée des Français de l'étranger L'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) est une assemblée composée de 90 conseillers élus par et parmi les 447 conseillers consulaires pour 6 ans au suffrage universel indirect dans 15 circonscriptions couvrant le monde entier. Son président est élu par et parmi ses membres. Elle est le porte-parole des Français de l'étranger et le défenseur de leurs droits et intérêts. L'assemblée est l'interlocuteur du gouvernement sur la situation des Français établis hors de France et les politiques conduites à leur égard. Elle se réunit au moins deux fois par an en session plénière. Les conseillers consulaires Les conseillers des Français de l'étranger sont des élus de proximité, représentant les Français établis hors de France auprès des ambassades et des consulats, au sein des conseils consulaires. 447 conseillers consulaires ont été élus en 2020 pour 6 ans. Ils se réunissent en conseils consulaires au moins deux fois par an. |
Le deuxième alinéa précise, au-delà des bénéficiaires potentiels du fonds indiqués au premier alinéa, la mission de ce fonds. Il a vocation à aider sans délai ses bénéficiaires à faire face à la menace à laquelle ils sont exposés ou à subvenir à leurs besoins essentiels auxquels ils ne peuvent répondre. Il s'agit donc bien d'un fonds de secours d'urgence, destiné à intervenir pendant la crise et non a posteriori . Le même alinéa indique que les aides apportées peuvent être financières ou matérielles, directes ou indirectes. La nature même des aides versées est donc extrêmement large .
Le troisième alinéa prévoit que l'État est subrogé dans les droits de tout bénéficiaire contre les éventuels responsables des dommages subis et, le cas échéant, dans ses droits assurantiels et qu'il peut engager toute action en responsabilité.
Schéma illustrant le principe de la subrogation
Source : commission des finances du Sénat
Le quatrième alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application du présent article et de préciser les conditions dans lesquelles sont accordées et calculées les aides financières, en indiquant notamment les conditions de ressources auxquelles elles sont soumises.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF QUI PARTICIPE DE LA SINCÉRISATION DES COMPTES ET DE LA LISIBILITÉ DES AIDES ATTRIBUÉES AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER, QUI MÉRITE TOUTEFOIS D'ÊTRE PRÉCISÉ
A. UN OBJECTIF PARTAGÉ DE SECOURS AUX FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER LES PLUS EN DIFFICULTÉ
La présente proposition de loi s'inscrit dans la lignée des nombreuses propositions de loi qui l'ont précédée et qui visaient à soutenir les Français de l'étranger. Très récemment encore, les propositions de loi déposées par nos collègues Olivier Cadic 1 ( * ) et Joëlle Garriaud-Maylam 2 ( * ) visaient à instituer un fonds de solidarité en faveur des Français de l'étranger victimes d'événements graves.
Elle s'en distingue également en répondant à une logique de secours aux plus vulnérables et non à une logique assurantielle d'indemnisation.
En effet, le fonds qu'elle vise à instituer ne serait mobilisé que pour aider financièrement les Français de l'étranger se trouvant dans une situation économique et sociale fragile et mis en situation de grande précarité par la survenue d'un événement exceptionnel.
Les aides versées seraient des aides d'extrême urgence , limitées dans leur montant mais versées immédiatement aux bénéficiaires, afin par exemple de leur permettre d'acquérir des produits de première nécessité ou encore de traiter les conséquences immédiates et urgentes de la crise.
Ce fonds se distingue des aides ponctuelles existantes , qui ne s'adressent pas uniquement aux Français résidant à l'étranger et inscrits au registre des Français établis hors de France d'une part, mais également aux Français de passage qui pourraient se trouver en difficulté, et qui ne visent pas d'autre part à venir en aide aux Français de l'étranger en cas de crise sanitaire ou politique ou en cas de catastrophe naturelle mais en cas de difficultés personnelles. Il permet de cibler l'allocation de crédits vers le(s) poste(s) consulaire(s) concerné(s) par la crise, de manière immédiate, sans avoir à recourir à des abondements à travers des redéploiements de crédits, un décret d'avance, voire un projet de loi de finances rectificative, qui nécessitent des délais supplémentaires et ne permettent pas toujours d'assurer la lisibilité des aides versées .
Il pérennise ce que le plan gouvernemental de soutien aux Français de l'étranger fait actuellement , face à la crise liée à l'épidémie de covid-19. Ce faisant, il remédie au fait que l'ensemble des dispositifs sociaux et sanitaires applicables aux Français de l'étranger sont inadaptés aux situations de crise - comme en a encore témoigné l'amendement déposé par le Gouvernement sur le projet de loi portant dispositions urgentes face à l'épidémie de covid-19 supprimant le délai de carence auxquels sont soumis les Français de l'étranger qui rentrent en France pour bénéficier de leurs droits à l'assurance maladie.
Le rapporteur partage avec les auteurs de la proposition de loi la nécessité de distinguer les aides exceptionnelles d'urgence versées en cas de crise majeure telle que la crise sanitaire actuelle des aides de droit commun répondant à un tout autre objectif . C'est l'objet même du fonds que la présente proposition de loi vise à instituer et que le rapporteur soutient.
B. UNE DÉMARCHE DE SINCÉRISATION DES COMPTES
L'absence de fonds d'urgence pour les Français de l'étranger conduit actuellement à faire porter les aides versées en urgence par les programmes budgétaires existants et, en leur sein, par les dispositifs de droit commun.
Le fonds d'urgence que vise à créer la présente proposition de loi permettrait par conséquent de sincériser les comptes de la mission « Action extérieure de l'État » en isolant les crédits alloués en urgence par certains consulats pour aider leurs ressortissants français à faire face à une crise majeure.
Si la mécanique budgétaire de ce fonds ne peut être précisée dans la présente proposition de loi, compte tenu du domaine réservé des lois de finances, la logique qui le sous-tend peut être explicitée. Un tel fonds pourrait être doté d'au moins 30 millions d'euros. Ces crédits pourraient être abondés par un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles , puisant les crédits au sein du programme 552 de la mission « crédits non répartis » qui a précisément pour objectif de faire face à des impondérables sans recourir aux décrets d'avance. Ils pourraient également être, pour partie, ouverts en loi de finances initiale, et pour partie puisés dans la réserve de précaution en cas de crise nécessitant que le fonds soit actionné.
La réserve de précaution du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » s'est élevée en 2019 à 5,1 millions d'euros . Elle pourrait être augmentée en réservant le taux de crédits hors titre 2 maximal, soit 4 % depuis la loi de finances initiale pour 2020. Elle permettrait donc de couvrir en bonne part l'estimation des crédits nécessaires à ce fonds.
Exécution des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » en 2019
(en euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Numéro et intitulé de l'action ou de la sous-action |
Titre 2 : dépenses de personnel |
Autres titres |
Total |
Titre 2 : dépenses de personnel |
Autres titres |
Total |
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01 - Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger |
181 859 252 |
30 968 900 |
212 828 152 |
181 859 252 |
30 968 900 |
212 828 152 |
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02 - Accès des élèves français au réseau AEFE |
0 |
105 310 000 |
105 310 000 |
0 |
105 310 000 |
105 310 000 |
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03 - Instruction des demandes de visa |
54 978 421 |
0 |
54 978 421 |
54 978 421 |
0 |
54 978 421 |
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Total |
236 837 673 |
136 278 900 |
373 116 573 |
236 837 673 |
136 278 900 |
373 116 573 |
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Mise en réserve initiale 2019 |
4 100 000 |
4 100 000 |
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Surgel 2019 |
1 000 000 |
1 000 000 |
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Total crédits gelés |
5 100 000 |
5 100 000 |
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Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Les documents budgétaires rendraient ainsi compte chaque année de l'utilisation faite des crédits de ce fonds d'urgence, variable selon les crises survenues en cours d'année . Comme le permettent déjà les rapports annuels de performance du programme 161 « sécurité civile » et du programme 123 « conditions de vie outre-mer » pour les secours d'extrême urgence et les secours outre-mer, le rapport annuel de performance du programme 151 identifierait, le cas échéant, les événements ayant nécessité la mobilisation du fonds, les pays concernés et les crédits exécutés.
C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ MÉRITE D'ÊTRE PRÉCISÉ
Si le rapporteur partage l'objectif du présent article, le dispositif proposé présente toutefois quelques difficultés juridiques et rédactionnelles qu'il se propose de corriger.
1. Un champ de bénéficiaires qu'il convient de restreindre légèrement et de préciser
Le premier alinéa du présent article vise à instituer un fonds « en faveur des Français résidant habituellement hors de France et régulièrement immatriculés auprès des autorités consulaires qui, dans leur pays de résidence, sont exposés à des menaces sanitaires graves ou sont victimes de catastrophes naturelles ou de guerres civiles ou étrangères, de révolutions, d'émeutes ou d'autres faits analogues ».
La mention d'une immatriculation auprès des autorités consulaires est relativement imprécise. C'est l'inscription auprès du consulat au registre des Français établis hors de France qui est en réalité visée et qui mériterait d'être inscrite telle quelle dans le dispositif.
Plus fondamentalement, la liste des événements pouvant déclencher la mobilisation du fonds d'urgence institué par le présent article est large. Si les menaces sanitaires graves, les catastrophes naturelles, les guerres - civiles ou étrangères - et les révolutions font l'objet de définitions assez communément admises, il n'en va pas de même des « émeutes et autres faits analogues ». Cette dernière catégorie d'événements fragiliserait juridiquement le dispositif en le soumettant à de nombreuses questions d'interprétation et risquerait de le rendre trop large. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur est favorable à la suppression de cette dernière catégorie d'événements du champ de ce fonds .
Notre collègue Christophe-André Frassa ayant déposé un amendement COM-1 précisant la rédaction du premier alinéa du présent article au sujet de l'inscription au registre des Français établis hors de France et restreignant l'éligibilité au fonds en supprimant la mention des « émeutes et autres faits analogues », votre rapporteur vous propose de l'adopter.
2. Des précisions peuvent être apportées sur la nature même des aides et sur leur procédure d'attribution
Le deuxième alinéa du présent article prévoit que « les aides de ce fonds peuvent être financières ou matérielles, directes ou indirectes ». La mention d'aides directes ou indirectes renvoie à la distinction, décrite ci-avant, entre les aides directes accordées par les conseils consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS) et les aides indirectes attribuées par les OLES.
Le rapporteur juge préférable, pour améliorer la rédaction du dispositif proposé et le rendre plus explicite, de supprimer par un amendement COM-4 la mention d'aides « directes ou indirectes ».
Il propose également d'indiquer, dans cet alinéa, que les aides visées sont accordées sous condition de ressources , plutôt que de laisser cette précision au sein du dernier alinéa relatif au renvoi à un décret en Conseil d'État.
Enfin, il juge souhaitable, par un amendement COM-5 de préciser la procédure d'attribution des aides versées par ce fonds d'urgence, en prévoyant une consultation des conseils consulaires , comme c'est d'ores-et-déjà le cas pour les aides sociales existantes.
3. Un principe de subrogation inopérant
Le troisième alinéa du présent article prévoit que l'État soit subrogé dans les droits des bénéficiaires du fonds contre les éventuels responsables des dommages.
Ce principe de subrogation serait toutefois, de facto , inopérant, compte tenu des dommages visés : crise sanitaire, catastrophes naturelles, guerres civiles ou étrangères et révolutions.
Les guerres civiles ou étrangères ou encore les révolutions qui pourraient avoir des conséquences sur des Français établis hors de France relèvent de la conduite de la politique étrangère de la France et toutes démarches qui pourraient être accomplies le sont auprès d'États tiers, selon les règles du droit international public.
Or l'État ne peut exercer d'action récursoire à l'encontre de tout État ou personne privée de droit étranger en se substituant aux ayant-droits que tant que les textes internationaux ou le droit local l'y autoriseraient. L'État français serait donc de fait dans l'impossibilité d'exiger le remboursement de tout ou partie des dépenses qu'il a engagées en faveur de ressortissants français.
Le rapporteur vous propose par conséquent d'adopter un amendement COM-6 de suppression de cet alinéa.
4. Un allègement rédactionnel du dernier alinéa
En miroir avec les précisions que le rapporteur vous propose d'apporter au deuxième alinéa, il vous propose par un amendement COM-7 d'alléger la rédaction du dernier alinéa du présent article. Le décret en Conseil d'État fixerait donc les modalités d'application du présent article et préciserait les conditions dans lesquelles sont accordées et calculées les aides.
Afin de rendre le dispositif proposé encore plus fidèle à l'esprit qui l'a dicté et de définir plus précisément les contours de ce fonds, le rapporteur vous propose d'adopter ces cinq amendements .
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE
2
Gage financier
. Commentaire : le présent article correspond au gage habituel pour compenser la perte de recette pour l'État des dispositions de la présente proposition de loi.
Le présent article prévoit que la perte de recettes résultant pour l'État de la présente proposition de loi est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.
* 1 Proposition de loi n°390 (2019-2020).
* 2 Proposition de loi n°395 (2019-2020).