ARTICLE 2
DIVERSES HABILITATIONS À LÉGIFERER
PAR ORDONNANCES
A. LE CADRE GÉNÉRAL DES HABILITATIONS ET LES DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC
Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article 2 comprend trois habilitations à légiférer par ordonnances, contre cinq dans le projet de loi initial .
Comme l'a souligné le Conseil d'État, cet article regroupe des dispositions « qui n'ont pas de lien avec les conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19 et (qui) ne figurent dans le projet de loi qu'en raison du souhait du Gouvernement, du fait des incertitudes affectant le calendrier parlementaire, de permettre l'adoption dans les plus brefs délais des mesures envisagées » 128 ( * ) .
Sur le plan technique, l'habilitation permet d'étendre et d'adapter les dispositions des ordonnances aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, régies par le principe de spécialité législative.
Par cohérence avec sa position à l'article 1 er , la commission des lois a :
- réduit de six à trois mois le délai des habilitation s ( amendement COM-55 du rapporteur) ;
- supprimé la dispense générale de consultation ( amendements COM-56 du rapporteur et COM-20 d'Éric Kerrouche). Pendant la rédaction de ses ordonnances, le Gouvernement devra ainsi consulter les instances prévues par les lois et règlements ;
- réduit de trois à deux mois le délai laissé au Gouvernement pour déposer devant le Parlement les projets de loi de ratification (amendement COM-57) .
1. Missions des comités sociaux des agences régionales de santé (ARS)
Le 4°de l'article 2 tend à habiliter le Gouvernement à adapter par ordonnance les missions des comités d'agence et des conditions de travail des agences régionales de santé (ARS) « notamment pour définir leurs compétences et déterminer leurs ressources en matière d'activités sociales et culturelles »
Les comités d'agence ont été créés par la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique 129 ( * ) et ont notamment pour mission de connaître des questions et projets intéressant l'ensemble des personnels des agences régionales de santé. Ces comités sont les pendants des comités sociaux institués par cette même loi dans les trois versants de la fonction publique et viennent se substituer aux comités d'agence et aux comités d'hygiène et de sécurité des comités d'agence et des conditions de travail préexistants au sein des ARS. Ils devaient initialement être institués avant le 16 juin 2020 mais cette date a été repoussée au 1 er janvier 2021 par l'article 5 de l'ordonnance n° 2020-347 du 27 mars 2020 adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives pendant l'état d'urgence sanitaire.
La demande d'habilitation est justifiée par le Gouvernement par le fait que « l'article L. 1432-11 du code de santé publique n'a pas clairement prévu que, à l'instar des précédents comités d'agence, les comités d'agence et des conditions de travail dotés de la personnalité civile disposeraient d'un budget propre d'une part et exerceraient les compétences par ailleurs dévolues par le code du travail aux comités sociaux et économiques dans le champ des activités sociales et culturelles d'autre part » 130 ( * ) .
La commission des lois est favorable à cette mesure mais a adopté l'amendement COM-68 à l'initiative de son rapporteur afin que l'habilitation ne concerne que les points évoqués par l'étude d'impact et non l'ensemble des missions des comités d'agence.
2. La gestion des fonds européens
Pour la période 2014-2020, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite « loi MAPTAM » a prévu que l'État pourrait déléguer la gestion des programmes européens aux régions ou à des groupements d'intérêt public mis en place par une ou plusieurs régions, soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion.
L'autorité de gestion peut ensuite déléguer tout ou partie des actions relevant du Fonds social européen aux départements ou aux collectivités et organismes chargés du pilotage des plans locaux pour l'insertion par l'emploi, par délégation de gestion.
La collectivité qui assure la fonction d'autorité de gestion des programmes européens supporte la charge des corrections et sanctions financières mises à la charge de l'État pour les programmes concernés 131 ( * ) .
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La gestion des différents fonds européens en France Les régions sont autorités de gestion de la quasi-totalité du FEDER 132 ( * ) . Cependant, elles doivent respecter la réglementation européenne, qui définit des critères d'éligibilité ou des obligations de fléchage des crédits sur certains thèmes, et inscrire leurs actions dans les orientations nationales définies dans l'accord de partenariat. Pour le FSE , le principe a été retenu de confier 35 % de l'enveloppe aux régions, en particulier pour les interventions relevant de la formation professionnelle, de l'apprentissage et de l'orientation, et d'établir un programme national pour 65 %, répartis pour moitié sur le champ de l'emploi et pour moitié sur le champ de l'inclusion, en recourant à des délégations de gestion sur la partie insertion aux départements ou à certaines intercommunalités pour les programmes locaux d'insertion par l'économie (PLIE). Mais cette gestion partagée a rendu indispensable un dialogue entre les autorités de gestion : au niveau régional, entre chaque région et la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), chargée de mettre en oeuvre la part territorialisée du programme national FSE ; au niveau national, la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) du ministère du travail est l'autorité nationale de coordination du FSE, ce qui l'amène à réunir régulièrement l'ensemble des acteurs de ce fonds. Pour le FEADER , le choix, présenté à l'époque comme une première étape de décentralisation qui en appellerait des suivantes, a consisté à confier l'autorité de gestion aux régions, tout en laissant à l'État le soin d'instruire et de payer l'essentiel des mesures. Pour autant, les marges de manoeuvre des régions sont très limitées du fait de l'imbrication des responsabilités de l'État et de celles des régions. Le cadre national FEADER définit les modalités de mise en oeuvre et la répartition des enveloppes financières des mesures d'envergure nationale, que les régions appliquent. Mais le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a, par exemple, modifié unilatéralement le cadre national en cours de programmation et a décidé seul de la répartition des transferts de crédits entre le premier et le second pilier de la PAC. En réalité, les régions n'ont la main que sur une part très limitée des crédits FEADER, relative aux investissements. Pour le FEAMP , la réglementation européenne prévoit un programme opérationnel unique et la désignation d'une autorité de gestion nationale unique, avec la possibilité pour cette dernière de déléguer une partie des tâches à un ou plusieurs organismes intermédiaires - spécificité du FEAMP. En tant que services déconcentrés de l'État, les directions interrégionales de la mer et les directions de la mer sont les relais de l'autorité de gestion sur le terrain. La gestion du FEAMP est déléguée pour certaines mesures selon deux modalités : à FranceAgriMer, pour la gestion des mesures nationales et mesures régionales « continentales » ; aux régions qui ont exprimé le souhait d'être organismes intermédiaires, pour la gestion des mesures qu'elles ont elles-mêmes choisies de mettre en oeuvre, dites « mesures régionales », par convention de délégation de gestion avec l'autorité de gestion. Concrètement, les régions sont responsables de la gestion de leur subvention globale : elles sont chargées de recueillir les dossiers de demande d'aide et de les instruire, mais elles n'ont pas la capacité de moduler leurs orientations. Certes, il existe une importante coordination entre régions, mais qui est promue par les régions elles-mêmes au travers de Régions de France, sans structuration par la direction de la pêche et des affaires maritimes (DPMA) du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. Source : Rapport d'information sur la sous-utilisation des fonds européens. |
La mission d'information sénatoriale sur la sous-utilisation des fonds européens 133 ( * ) recommandait en septembre 2019 que la décentralisation des fonds européens soit confirmée en donnant aux régions les moyens d'assurer leurs missions et en clarifiant les responsabilités respectives de l'État et des régions .
La prolongation de la décentralisation de la gestion des fonds européens constitue l'objet de l'habilitation demandée par le Gouvernement au 3° de l'article 2 du projet de loi. Cet alinéa propose en effet d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prolonger la durée de la délégation de gestion aux collectivités territoriales prévue pour la gestion des programmes européens , tout en prévoyant les adaptations rendues nécessaires par les évolutions du droit de l'Union européenne .
Le futur cadre financier pluriannuel 2021-2027 de l'Union européenne étant actuellement en discussion 134 ( * ) , le recours à une ordonnance apparaît justifié et les objectifs poursuivis conformes aux recommandations du Sénat.
* 128 Conseil d'État, 4 mai 2020, avis n° 400 060 sur le projet de loi.
* 129 Article 7 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.
* 130 Étude d'impact, page 103.
* 131 Article L. 1511-1-2 du code général des collectivités territoriales.
* 132 À Mayotte, le FEDER est géré par la préfecture (SGAR).
* 133 Rapport d'information n° 745 (2018-2019) de Mme Colette Mélot, fait au nom de la mission d'information sur la sous-utilisation des fonds européens, déposé le 25 septembre 2019. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r18-745/r18-745.html .
* 134 La Commission européenne devrait présenter une proposition actualisée pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027 à la fin du mois de mai 2020.