Projet de loi de finances pour 2020 : Aide publique au développement

N° 140

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Rapporteurs spéciaux : MM. Yvon COLLIN et Jean-Claude REQUIER

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. L'exercice 2020 se traduit par la poursuite de l'augmentation des moyens budgétaires dédiés à la politique d'aide au développement , conformément à l'objectif fixé par le président de la République d'atteindre une aide publique au développement représentant 0,55 % de notre revenu national brut (RNB) en 2022 . Ainsi, les autorisations d'engagement (AE) pour la mission « Aide publique au développement » s'élèvent à 7,3 milliards d'euros en 2020 , soit une hausse de 62,6 % . Les crédits de paiement augmentent aussi, mais dans une moindre mesure, puisqu'ils s'établissent à 3,3 milliards d'euros , soit une hausse de 6,7 % par rapport à 2019.

2. Vos rapporteurs spéciaux saluent la poursuite de la hausse substantielle des moyens dédiés à l'aide publique au développement, politique indispensable pour la préservation des biens publics mondiaux, et concourant à l'influence de la France à l'étranger.

3. La forte hausse des autorisations d'engagement résulte néanmoins de la reconstitution des ressources des fonds et organisations multilatéraux qui suivent un rythme triennal . La France augmente toutefois sa contribution, notamment en doublant sa contribution au fonds vert pour le climat pour la période 2019-2023, en l'établissant à 1,5 milliard d'euros, et accroît sa participation à l'Association internationale de développement (AID), en contrepartie d'un renforcement de l'engagement de celle-ci au Sahel.

4. La France est toujours distancée par l'Allemagne et le Royaume-Uni en matière d'aide publique au développement . En 2018, le ratio de son aide publique nette par rapport à son RNB reste à 0,43 % , ce qui constitue néanmoins un progrès notable par rapport au ratio de 2016, fixé à 0,38 %. La trajectoire fixée par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) fixée en février 2019 prévoit toutefois que l'aide publique au développement de la France atteigne 0,47 % de notre RNB fin 2020 , ce qui constituerait un accroissement majeur. Pour mémoire, les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ne regroupent que 40 % de l'aide publique au développement de la France, mais constituent le principal levier budgétaire pilotable.

6. Après des années de réduction des moyens budgétaires de l'aide publique au développement, la France a développé une « préférence » pour le recours aux prêts, au détriment des dons et contrairement à la tendance observée chez les principaux donneurs. Or, cette distorsion en faveur des prêts entraîne un déséquilibre dans l'allocation de notre aide publique au développement. Ainsi, les principaux bénéficiaires de notre aide ne sont pas les pays prioritaires définis par le Gouvernement. L'augmentation des moyens de notre aide publique au développement devra se traduire par un rééquilibrage en faveur des dons, et in fine , de l'aide bilatérale. Or, le budget 2020 prévoit une réduction des ressources permettant à l'Agence française de développement (AFD) d'accorder des dons, de près de 600 millions d'euros en autorisations d'engagement , marquant ainsi un coup d'arrêt à l'expansion des dons, après le versement exceptionnel d'un milliard d'euros supplémentaire en 2019.

7. L'examen et l'adoption l'an prochain d'un projet de loi de programmation de l'aide publique au développement devrait permettre de définir collectivement le cadre stratégique , les priorités et le pilotage de cette politique publique pour les prochaines années. Plusieurs fois repoussé, l'examen du projet de loi devient essentiel pour concrétiser la trajectoire budgétaire mise en oeuvre depuis deux ans.

8. L'AFD fait face depuis plusieurs années à une croissance inédite de ses engagements. Ceux-ci devraient croître d'environ 22 % entre 2018 et 2019 . Elle a entrepris une consolidation de ses acquis, afin de conserver son rôle d'opérateur pivot de notre aide bilatérale.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 91 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.

I. LES MOYENS CONSACRÉS PAR LA FRANCE À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT EN 2020 SONT EN AUGMENTATION, MÊME SI L'ESSENTIEL DE LA HAUSSE INTERVIENDRA APRÈS 2020

Aux termes de la loi de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale ^{1 ( * )} , « la politique de développement et de solidarité internationale de la France a pour ambition une mondialisation mieux maîtrisée et porteuse de valeurs humanistes ». Sa vocation première est de « lutter contre la pauvreté et les inégalités pour aider le sixième de l'humanité, dont une majorité de femmes, qui vit encore dans l'extrême pauvreté, à en sortir et éviter que ceux qui en sont sortis y tombent à nouveau ».

Elle s'inscrit dans le cadre défini par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) , qui fixe la liste des pays bénéficiaires et comptabilise les dépenses pouvant être prises en compte au titre de cette politique, selon des règles qui permettent de comptabiliser au sein d'un même agrégat - l'aide publique au développement au sens de l'OCDE - l'aide provenant des dons et celle provenant des prêts.

La mission « Aide publique au développement » est la principale mission budgétaire concourant à la politique d'aide au développement . Elle constitue en ce sens le coeur des crédits pilotables de l'aide publique au développement, avec le compte de concours financier « Prêts à des États étrangers ».

En 2018, les crédits de la mission « Aide publique au développement » ont représenté 43 % de l'aide publique au développement (APD) française. Les missions « Recherche et enseignement supérieur », « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration » contribuent également de façon importante à l'APD française.

Outre les crédits budgétaires, l'APD française est également financée par des taxes affectées , à savoir la taxe sur les transactions financières (TTF), et la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA).

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne ^{2 ( * )} contribue aussi au financement de l'aide publique au développement, via la participation française à l'aide publique au développement européenne.

Composition budgétaire de l'aide publique au développement française

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du document de politique transversale

Méthodologie de comptabilisation de l'aide publique au développement

La comptabilisation de l'APD répond à trois principes :

- elle s'opère lors du décaissement vers le bénéficiaire de l'aide, qu'il s'agisse d'un pays en développement ou d'une organisation multilatérale ;

- s'agissant des opérations en dons , le montant de crédits budgétaires est le plus souvent comptabilisable intégralement en APD , dès lors que l'opération remplit les conditions d'éligibilité fixées par le comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Dans le cadre des contributions de la France à des organisations multilatérales dont seule une part de l'activité est dirigée vers des pays en développement, un coefficient est alors appliqué à la contribution française pour en déduire le montant d'APD ;

- s'agissant des prêts , l'APD est comptabilisée lors du décaissement du prêt . Le décaissement intervient antérieurement à celui du versement par l'État des crédits de bonifications d'intérêts à l'Agence française de développement (AFD). En effet, les crédits de bonifications d'intérêts sont versés au rythme des remboursements par le bénéficiaire.

Depuis 2018, la comptabilisation de l'APD issue des prêts retient un « équivalent don » des prêts , qui est différent du montant des crédits de bonifications. Auparavant, le volume total du prêt était comptabilisé, puis les remboursements étaient déduits. L'évolution de la méthodologie de comptabilisation et de l'éligibilité à l'aide publique au développement a été amorcée dès 2014 par les membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Elle se caractérise par deux volets :

- les critères d'éligibilité des prêts sont modifiés . Jusqu'en 2018, un prêt pouvait être déclaré en aide publique au développement dès lors qu'il présentait un élément-don d'au moins 25 % ( seuil de concessionnalité ). Désormais, le seuil de concessionnalité s'apprécie selon la catégorie du pays bénéficiaire du prêt : il est fixé à 45 % pour les pays les moins avancés ou à faible revenu, à 15 % pour les pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure, et à 10 % pour les pays à revenu intermédiaire de tranche supérieure. Le calcul de l'élément-don est actualisé selon un taux , variant également selon la catégorie du pays bénéficiaire ;

- le mode de comptabilisation des prêts a été réformé . Dorénavant, seule la partie correspondant à l'équivalent-don de chaque prêt est comptabilisée ( cf. supra ).

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire

A. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » : UNE TRÈS FORTE HAUSSE DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT AU PROFIT DES FONDS MULTILATÉRAUX

La mission « Aide publique au développement » comporte deux programmes :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement » , relevant de la direction générale du Trésor, au ministère de l'économie et des finances. Il porte notamment les crédits destinés aux fonds multilatéraux de développement, au financement des annulations de dette et à la bonification des prêts accordés par l'Agence française de développement (AFD) ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » , relevant de la direction générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE). Il comporte notamment les crédits destinés aux dons bilatéraux, les subventions aux organisations multilatérales, la coopération technique et la contribution de la France au fonds européen de développement (FED).

Pour 2020, les crédits demandés s'élèvent à 7,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,3 milliards d'euros en crédits de paiement , soit une hausse respectivement de 62,6 % et de 6,7 % par rapport à 2019. Par rapport à la loi de finances pour 2018 ^{3 ( * )} , à périmètre constant ^{4 ( * )} , les AE sont multipliés par 2,4 et les CP augmentent de 11 % environ.

Pour l'exercice 2020, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ^{5 ( * )} prévoit un plafond de crédits de paiement fixé à 3,1 milliards d'euros ^{6 ( * )} . En neutralisant les mesures de périmètre intervenues sur la mission en 2019, et en comparant les crédits de paiement selon le même périmètre que celui de la LPFP, les crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » pour 2020 s'élève à 2,99 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de moins que le plafond défini par la LPFP.

Évolution des crédits de la mission « Aide publique au développement »

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement				Crédits de paiement
	LFI 2019	PLF 2020	Évolution (en montant et en %)		LFI 2019	PLF 2020	Évolution (en montant et en %)
110 « Aide économique et financière au développement »	1 305,8	4 472,3	3 166,5	242,5 %	1 074,8	1 144,8	70	6,5 %
Action 01 - Action économique et financière multilatérale	71,5	2 836,3	2 764,8	3 866,9 %	648,4	711,7	63,3	9,8 %
Action 02 - Aide économique et financière bilatérale	1 234,3	1 310,4	76,1	6,2 %	334,3	339,7	5,4	1,6 %
Action 03 - Traitement de la dette des pays pauvres	0	325,6	325,6	-	92	93,4	1,4	1,5 %
209 « Solidarité à l'égard des pays en développement »	3 194,4	2 843,3	- 351,1	- 11 %	2 003,7	2 140	136,3	6,8 %
Action 02 - Coopération bilatérale	1 989,8	1 470,2	- 519,6	- 26,1 %	793,5	844,5	51	6,4 %
Action 05 - Coopération multilatérale	188,4	369,3	180,9	96 %	194,1	291,6	97,5	50,3 %
Action 07 - Coopération communautaire	863	842,4	- 20,6	- 2,4 %	863	842,4	- 20,6	- 2,4 %
Action 08 - Dépenses de personnel du programme	153,2	161,4	8,2	5,4 %	153,2	161,4	8,2	5,4 %
Total de la mission	4 500,2	7 315,6	2 815,4	62,6 %	3 078,5	3 284,8	206,3	6,7 %

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Évolution des crédits de la mission « Aide publique au développement »
à périmètre courant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

L'essentiel de la progression des AE pour 2020 relève de l'augmentation des AE dédiées à la participation de la France aux institutions multilatérales de développement , à la fois portée par le programme 110 et le programme 209.

Concernant le programme 110, les crédits en AE sont multipliés par 40 par rapport à 2019 ^{7 ( * )} . Cette augmentation massive s'explique par le cycle de reconstitution des ressources des organisations internationales qui suit un rythme triennal. Par conséquent, les AE avaient connu une augmentation similaire en 2014 et en 2017.

Si vos rapporteurs spéciaux soulignent que cette hausse des AE résulte du respect par la France de ses engagements internationaux , ils relèvent que la participation de la France à ces organisations multilatérales augmente pour le prochain cycle. La hausse de près de 80 % des AE par rapport à 2017 provient, entre autres, de la montée en charge du fonds vert pour le climat . La reconstitution des ressources du fonds vert pour le climat pour la période 2019 à 2023 a été finalisée au cours de la conférence de restitution, qui s'est tenue à Paris le 25 octobre dernier. À cette occasion, le ministre de l'économie, Bruno Le Maire, a confirmé l'engagement de la France de doubler sa contribution au fonds , passant ainsi de 774 millions d'euros pour la période 2015-2018 à 1,5 milliard d'euros pour la période 2019-2023 .

Cycle de reconstitution de la contribution aux institutions multilatérales,
à partir de l'évolution des autorisations d'engagement (P. 110)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets de loi de finances des années 2014 à 2020

La contribution française au fonds vert pour le climat

Le fonds vert pour le climat (FVC), dont la création a été actée lors de la conférence sur le climat de Copenhague en 2009, est le principal fonds multilatéral consacré au financement de la transition des pays en développement vers des économies sobres en carbone et résilientes. A la date du 28 août 2019, le FVC a approuvé 111 projets dans 99 pays , pour un montant total d'engagements de 5,2 milliards de dollars , soit 18,7 milliards de dollars avec les cofinancements. Le continent africain représente 41 % des engagements.

La conférence de restitution qui s'est tenue le 25 octobre 2019 a permis d'atteindre 9,8 milliards de dollars d'engagements pour la période 2019-2023 , soit un montant de 500 millions d'euros supérieur à celui obtenu lors de la conférence de mobilisation initiale des ressources en 2014. La hausse des contributions étatiques est un signal positif, dans le contexte de retrait des États-Unis de l'Accord de Paris de 2015.

Pour la période mobilisation initiale des ressources, entre 2015 et 2018, la France s'est engagée à verser une contribution de 774 millions d'euros dont :

- 432 millions d'euros en dons répartis sur 2015-2018, dont les versements ont été réalisés à partir du fonds de solidarité pour le développement (FSD) ;

- 285 millions d'euros en prêt très concessionnel via l'Agence française de développement ;

- 57 millions d'euros sous la forme d'une garantie pour le prêt .

L'intégralité de cette contribution a été versée au FVC au 24 août 2018.

Le FVC s'ajoute à d'autres fonds multilatéraux dédiés à la lutte contre le réchauffement climatique, tels que le fonds pour l'environnement mondial (FEM), le fonds dédié aux pays les moins avancés, et le fonds climatique spécial, et le fonds d'adaptation qui a été créé sous le protocole de Kyoto. Le foisonnement des outils d'investissement en faveur du climat contribue , d'après la direction générale du Trésor, à une complexification de l'architecture financière internationale de lutte contre les changements climatiques , se traduisant par « un effet d'empilement d'institutions, de fonds, de fenêtres climatiques dans les banques de développement, et de nombreuses initiatives thématiques, nationales ou régionales ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En outre, la progression des AE provient également d'une participation accrue au financement du fonds africain de développement (FAD), en mobilisant 504 millions d'euros en AE et 168 millions d'euros en CP en 2020, soit une hausse de 32 % par rapport à 2017 , année de la précédente reconstitution des ressources du fonds. Enfin, la participation de la France au financement de l'Association internationale de développement (AID) (1,4 milliard d'euros en AE pour 2020, contre 1 milliard d'euros en AE en 2017) est significative, en contrepartie d'un renforcement de son action en faveur du Sahel, et du changement climatique .

Les AE portées par le programme 209 augmentent également en faveur du multilatéralisme, avec la progression des contributions multilatérales de 96 millions d'euros environ , recouvrant à la fois les contributions volontaires aux Nations Unies (133 millions d'euros en AE et en CP) et les contributions volontaires à d'autres fonds (100 millions d'euros en AE et en CP).

En revanche les AE en matière de coopération bilatérale , portées par le programme 209, sont en net recul pour 2020. Ceci s'explique par la baisse de 1,6 milliard d'euros à 1 milliard d'euros des ressources permettant à l'AFD d'accorder des dons (« aide-projet ») ( cf. infra ). Toutefois, cette baisse des AE ne se répercute pas sur les CP, qui sont en hausse de 44 millions d'euros pour l'aide-projet gérée par l'AFD.

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* ¹ Loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

* ² Dont le montant est évalué à 21,337 milliards d'euros pour 2020 à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2020.

* ³ Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ⁴ La loi de finances pour 2019 a modifié les circuits de financement de la mission « Aide publique au développement », entraînant ainsi de nombreuses mesures de périmètre.

* ⁵ Article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* ⁶ Hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements.

* ⁷ Action 01 du programme 110.