AMENDEMENT PROPOSÉ
PAR LA COMMISSION DES FINANCES
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PLF POUR 2020 |
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SECONDE PARTIE MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT |
N° |
1 |
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DIRECTION DE LA SÉANCE |
(n° s 139, rapport 140, 146) |
22 NOVEMBRE 2019 |
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A M E N D E M E N T présenté par |
C |
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G |
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M. GENEST
au nom de la commission des finances
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ARTICLE 73 C
Supprimer cet article.
OBJET
Cet article prescrit un rapport pour évaluer l'utilité du maintien de la carte d'électeur au vu des évolutions numériques de la tenue des registres d'électeurs.
La carte d'électeur est un symbole fort de la citoyenneté et permet des contrôles que les voies alternatives ne permettent pas.
L'article ne semble pas compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la prescription de rapports dans le cadre des lois de finances, à laquelle est traditionnellement sensible votre commission des finances.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 12 novembre 2019 sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Jacques Genest, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
M. Jacques Genest , rapporteur spécial. - Depuis l'an dernier, le budget de la mission AGTE a changé d'échelle. Avec près de 4 milliards d'euros de crédits, elle bénéficie d'un supplément de crédits de 1,1 milliard d'euros.
La plupart d'entre vous savent qu'il s'agit de l'effet d'attraction exercé apparemment par le ministère de l'intérieur sur d'autres budgets puisqu'en dehors des transferts en provenance de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et d'une série d'autres missions allant de la mission sécurité à la mission agriculture, alimentation forêt et affaires rurales, je serais amené à vous présenter un budget à peu près stabilisé : 50 millions d'euros de plus que les 2,8 milliards de l'an dernier.
Je centrerai mon propos sur quelques sujets.
Le ministère de l'intérieur est censé incarner l'ordre, du point de vue budgétaire il manque à ce devoir. Le budget proposé est affecté d'un défaut de lisibilité qui me semble confiner à l'irrégularité constitutionnelle. Nous avons affaire au sein du programme 354, issu de la fusion des programmes 307 « Administration territoriale de l'État» et 333 « Moyens mutualisés des services déconcentrés du Premier ministre » à des reclassements d'emplois et de crédits entre les différentes actions du programme qui ne sont accompagnés d'aucune sorte de justification. C'est ainsi, par exemple, que d'un exercice à l'autre les emplois dédiés au contrôle de légalité et au conseil aux collectivités territoriales font l'objet d'un rebasage tel que le contingent prévu pour 2019 se réduit d'un coup de baguette magique de 174 ETPT, soit à peu près 8 % des emplois comptés jusqu'à présent comme concourant au contrôle de légalité.
En ce qui concerne l'administration territoriale de l'État, je vous ai indiqué que le programme 333 auparavant porté par le Premier ministre est transféré au ministère de l'intérieur. Celui-ci bénéficie en outre du transfert d'autres moyens, à savoir les emplois affectés par différents ministères à des fonctions de support au service des directions départementales interministérielles. Cette opération est présentée comme découlant d'une analyse conduite par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration afin de rechercher les voies d'une meilleure mutualisation. Cette présentation me paraît assez révisionniste dans la mesure où ce dont il était question alors c'était de transférer des emplois et des crédits vers le programme 333 du Premier ministre, évolution à laquelle précisément le ministre de l'intérieur s'était vigoureusement opposé. La force fait l'union et finalement le ministre de l'intérieur aura eu gain de cause. Ce n'est peut-être pas le plus important, encore que les préoccupations du ministère de l'intérieur peuvent être un peu idiosyncratiques. Nous verrons bien.
Il est sans doute plus utile de relever que l'opération visant à constituer de grands états-majors, machines à mutualiser les moyens, manque d'aboutissement : les crédits de fonctionnement et d'investissement ne sont transférés que dans le cadre de l'apport fusion du programme 354 et certaines administrations ou agences restent à l'écart du processus. C'est en particulier le cas du ministère des finances, qui décidément n'aime que modérément s'appliquer à lui-même les recettes d'efficience qu'il préconise pour les autres, sauf bien entendu quand il s'agit d'abandonner des missions de proximité au service de nos compatriotes déjà soumis aux restrictions des services de proximité des banques. Il est évidemment trop tôt pour faire un bilan de la mission confiée au ministère de l'intérieur de rationaliser les coûts d'administration territoriale de l'État. Le passé ne plaide pas pour un pari sur la réussite.
Je rappelle le bilan du plan préfecture nouvelle génération. 4 000 emplois de proximité ont été supprimés sans que les redéploiements vers les missions prioritaires ne soient tous intervenus. Les guichets des préfectures sont fermés aux usagers, les seuls restant ouverts étant ceux destinés à l'accueil des étrangers. Le projet de budget prolonge les suppressions d'emplois (678 pour le programme 354) qui porteront donc sur des missions considérées comme prioritaires. Un processus de nécrose du réseau est de longue date identifié. Il s'aggrave au risque d'affecter un peu plus la qualité des missions. Les sous-préfectures demeurent en nombre inchangé mais les emplois se réduisent à nouveau. En 2017, 58 sous-préfectures disposaient de moins de 10 emplois. En 2019, elles sont au nombre de 82. Il y a fort à parier que le projet Maisons France Service annoncé par le Premier ministre à la suite des annonces du président de la République censé sublimer les maisons de services au public, les MSAP, en les disséminant dans chaque canton et devant satisfaire à des exigences renforcées de qualité entraînera une nouvelle attrition du réseau préfectoral, notamment celui de proximité. Nous avons les annonces, nous n'avons pas les financements. Cela se terminera par des coupes sombres dans le réseau préfectoral et par la sollicitation des financements des collectivités territoriales pour un bouquet de services impalpable et d'une qualité dont on frémit
Au demeurant c'est l'habitude de reporter les charges sur les autres au ministère de l'intérieur...
J'y reviens tout de suite mais je veux vous faire part de deux sujets de préoccupation : d'abord, la crise du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales, ce dernier laissant sans moyens les petites municipalités. Allons-nous étonner que les maires renoncent ! Deuxième mission dont les conditions d'exercice sont préoccupantes, je l'avais exprimé dans ma contribution à la loi de règlement pour 2018, la mise en oeuvre des missions de sécurité des populations. Depuis, nous avons réappris ce que pouvait représenter un accident Seveso. Il est temps de redresser la barre.
J'en reviens aux transferts de charges. De nombreuses communes sont appelées à se doter d'une application dite Comedec de télétransmission des données d'état civil censée accompagner la lutte contre la fraude documentaire. L'État les défraye à hauteur de 2 millions d'euros. Cette application rapporte plus de 13 millions d'euros à l'Agence nationale des titres sécurisés. Quant aux frais liés à la prise en charge des bornes de demande de titres sécurisés je ne suis pas du tout sûr qu'ils soient correctement couverts. Mais l'essentiel est ailleurs.
Vous savez que l'État ne traite plus qu'à peu près 5 % des demandes de certificats d'immatriculation, s'étant délesté de cette mission. Le reste revient aux opérateurs privés qui demandent environ 30 euros à leurs clients pour obtenir leurs cartes grises. Ceci crée un marché pour un titre sécurisé obligatoire. Le ministère de l'intérieur agrée les opérateurs mais il dit ne rien savoir du chiffre d'affaires correspondant. Je vous rappelle que plus de 11 millions de cartes grises sont délivrées par an. Faites le calcul. Cela fait tout de même une belle charge supplémentaire pour les Français.
Il est vrai que les délais de délivrance des titres demeurent très insatisfaisants, la dématérialisation et la création de cellules spécialisées en lieu et place des mairies et des sous-préfectures n'ayant pas eu d'impact favorable sur ce point.
Un mot sur l'accueil des étrangers pour faire ressortir que l'armement des préfectures constaté ces dernières années est apparemment interrompu et qu'on constate des dysfonctionnements sérieux auxquels il faut remédier très vite.
Le programme 232 concerne le financement de la vie politique. Les élections municipales sont budgétées pour 132 millions d'euros mais devraient coûter 155,7 millions d'euros. Peut-être cela préservera-t-il le programme de transferts contestables comme celui qui l'a ponctionné en 2019 pour boucler une opération immobilière sans aucun lien avec lui. Nous ne disposons toujours d'aucune indication sur la niche fiscale pour dons et cotisations qui devrait figurer dans le bleu mais n'y est même pas mentionnée. Mais je vous apporterai des précisions sur ce point prochainement. Enfin nous voyons inscrits 60 000 euros au titre du médiateur du crédit aux candidats et aux formations politiques. Institution nouvelle qui me paraît assez peu susceptible de remplir son office en surmontant le refus des banques de prêter aux politiques, sauf à y imaginer que ce soit précisément sa mission d'y échouer...
Deux mots sur les crédits du programme soutien 216. L'agence nationale de la cohésion des territoires y bénéficie de 30 ETPT et les moyens des cabinets des ministres y sont renforcés. Le programme reconduit le niveau des crédits inscrits au titre des dépenses de contentieux. Dans le passé cette ligne a été souvent sous-budgétée. Les gilets jaunes coûteront au moins 80 millions d'euros au titre de la responsabilité de l'État pour attroupements nous dit le ministère. Ce sera sans doute beaucoup plus et il faudra compter avec d'autres titres de responsabilité.
Parmi les mouvements considérables qui concernent ce programme figure la création d'une direction du numérique. On peut s'en féliciter si elle permet de conduire correctement les projets informatiques et des systèmes de communication qui régulièrement coûtent in fine des sommes considérablement plus élevées que celles envisagées.
Compte tenu de mes observations, je devrais vous proposer le rejet des crédits de la mission. Mais, ce budget 2020 est une un budget de transition qui peut, si tout se passe bien, permettre de remettre des moyens sur les territoires. Prenons donc le Gouvernement au mot. Pour ne pas ajouter du désordre au désordre je vous propose donc de rendre un avis de sagesse sur l'adoption des crédits.
M. Marc Laménie . - Merci au rapporteur pour son travail de grande qualité. J'éprouve les mêmes sentiments que le rapporteur spécial devant les évolutions de ces dernières années. L'État est moins présent dans les territoires et les liens avec les élus sont distendus. Ma question porte sur les perspectives de répartition des emplois entre l'administration centrale et le terrain.
M. Jérôme Bascher . - Je voudrais savoir à combien de personnes le rapporteur spécial estime les besoins de l'Agence nationale de la cohésion des territoires. On a ôté des personnels dans le réseau préfectoral qui pouvaient servir par leurs compétences et on en crée à Paris. Est-ce qu'il y aura des économies d'échelle. Est-bien utile d'avoir des effectifs dans cette agence ?
M. Thierry Carcenac . - Ma question concerne le plan préfecture nouvelle génération. J'ai cru comprendre que cet été il y avait eu de nouvelles concentrations au niveau régional, par exemple dans les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi. A-t-on une idée des évolutions prévues ? Les transferts d'emploi prévus cette année depuis les services du Premier ministre ne contribuent pas, pour le moment, à clarifier les choses. Il y a un second problème avec l'immobilier. Souvent les préfectures occupent des locaux appartenant à des collectivités territoriales et, en particulier, aux départements. Dans le cadre des schémas de suppressions de postes, les collectivités territoriales ne sont pas informées et l'État essaye de conserver des locaux où il n'y a pas de loyers significatifs à payer. Ce sont ceux mis à disposition par les collectivités, qui sont conduites à porter une part croissante de l'immobilier du réseau. De plus en plus de sous-préfectures passent sous des seuils d'emploi minimaux, cela conduit à excéder les normes de taux d'occupation des locaux. A-t-on une idée de ces dépassements ?
M. Philippe Dallier . - Toujours dans la suite de la visite du Premier ministre en Seine-Saint-Denis, sur le sujet de la sécurité, même s'il n'y a pas beaucoup de policiers supplémentaires déployés dans le département, une annonce a été faite selon laquelle on aiderait les communes à s'équiper de vidéo surveillance avec un recours accru au fonds interministériel de prévention de la délinquance, le FIPD. Je lis dans le document que des engagements ont été pris pour rééquilibrer les interventions du FIPD des zones de police vers celles de gendarmerie. Il sera intéressant de suivre dans les années qui viennent la façon dont les crédits seront consommés. Comment conciliera-t-on les engagements pris ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je suivrai l'avis de sagesse du rapporteur spécial en espérant que les mutualisations seront fructueuses et en regrettant le mouvement général qui voit les capacités de coordination des préfets céder devant une administration en silos, qui perd la vision d'ensemble. Nous n'avons pas besoin de plus de fonctionnaires dans les agences ou en administration centrale mais nous pouvons en avoir besoin sur le terrain. Il faut une meilleure déconcentration et pas de décentralisation.
M. Patrice Joly . - Je voudrais comprendre pourquoi les crédits du programme 232 consacrés à la vie politique servent à réaliser une opération immobilière.
M. Jacques Genest , rapporteur spécial. - Il y a aura plus de suppressions sur le terrain que dans les administrations centrales. Sur l'agence nationale de cohésion des territoires, on crée une énième agence. Nous verrons bien le service que ça rendra à la population et aux collectivités territoriales. Je me souviens avec une certaine nostalgie de l'élan donné à l'aménagement du territoire par la DATAR. Encore une fois, nous verrons ce qu'il en sera et si les 30 ETPT prévus apportent un plus. Sur l'immobilier du réseau, vous avez vu juste. Il y a un problème d'articulation entre les suppressions d'emplois et l'occupation des locaux. Par ailleurs, je relève que le ministère s'occupe beaucoup plus de son immobilier parisien que de l'immobilier du réseau. Les crédits en témoignent. Il faudra bien entendu suivre comment on concilie les différents engagements pris au titre du FIPD. Il y a de plus en plus de communes, même dans les territoires ruraux, qui demandent de la vidéo surveillance même quand certains responsables locaux y étaient au début très hostiles. Il sera important de vérifier que les équipements ne sont pas vandalisés. Le transfert de crédits à partir du programme 232 n'est pas totalement contraire à la lettre de la loi organique relative aux lois de finances. Mais quant à son esprit...
La commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
M. Vincent Éblé , président. - Nous passons aux articles rattachés. Il y a un article 73 B.
M. Jacques Genest , rapporteur spécial. - L'article 73 B concerne l'expérimentation des cercles de jeu qu'on propose de prolonger. On peut se demander pourquoi rattacher cet article à la mission même si le ministre de l'intérieur suit les questions relatives aux jeux. S'agissant d'une simple prolongation destinée à l'évaluation, je préconise l'adoption.
La commission a proposé au Sénat l'adoption sans modification de l'article 73 B.
M. Vincent Éblé , président. - Maintenant sur l'article 73 C, quel est votre avis ?
M. Jacques Genest , rapporteur spécial. - Je propose de supprimer cet article additionnel qui porte sur une demande de rapport sur l'opportunité de maintenir la carte d'électeur. C'est un rapport de plus et un rapport qui pourrait ne pas trouver grâce aux yeux du Conseil constitutionnel.
M. Vincent Éblé , président. - Un rapport sur l'utilité de la carte d'électeur ? Y a-t-il besoin d'une loi pour que l'exécutif commette un rapport ?
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général. - Je suggère un rapport sur l'opportunité de faire des rapports.
La commission a proposé au Sénat de supprimer l'article 73 C.
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Réunie à nouveau le 21 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position de sagesse sur les crédits de la mission. Elle a proposé au Sénat d'adopter sans modification l'article 73 B et de supprimer l'article 73 C.