Projet de loi de finances pour 2020 : Administration générale et territoriale de l'État

N° 140

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 2

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Jacques GENEST

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Observations générales

1. Dotée de 2,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) en 2019 la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) change d'échelle avec une augmentation de 40 % des crédits inscrits qui passent à 3,977 milliards d'euros . Cette augmentation peut être décomposée en deux mouvements : d'une part, la fusion des programmes 307 « Administration territoriale de l'État » qui relevait déjà de la mission AGTE et 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » qui relevait de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » placée sous l'autorité du Premier ministre (537,5 millions d'euros de crédits en 2019) pour constituer un nouveau programme 354 ; d'autre part, des transferts entrants massifs sur ledit programme et sur le programme 216 de la mission AGTE « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (+ 458,6 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires).

2. Hors ces changements de périmètre, les crédits n'augmentent que de 50,5 millions d'euros , l'essentiel de cette augmentation étant attribuable aux dotations nécessitées par l'organisation des élections municipales en 2020 , plus coûteuses que les élections européennes qui avaient marqué en 2019 le retour à un calendrier électoral relativement nourri après le creux de l'année 2018.

3. Le projet de loi de finances pour 2020 est, s'agissant des crédits de la mission AGTE, affecté d'un défaut de lisibilité qui est une exigence constitutionnelle . La structuration des actions du programme 354 présente des ruptures par rapport à l'exercice précédent qui ne sont pas le seul résultat de l'agrégation des crédits des programmes fusionnés mais résultent de modifications autonomes de la répartition des emplois de l'ancien programme 307, dont les justifications ne sont pas présentées. À titre d'exemple, alors que les moyens apportés par le programme 333 ne sont susceptibles d'impacter les effectifs du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités territoriales que modérément compte tenu de leur nature, et, en toute hypothèse, plutôt pour les accroître que pour les réduire, les effectifs du contrôle de légalité portés au budget d'entrée du programme 354 accusent une baisse de 174 ETPT sans qu'aucune explication ne soit fournie. Il faut se livrer à des conjectures pour imaginer qu'il pourrait s'agir des emplois du contrôle de légalité positionnés en sous-préfectures, mais sans nulle certitude. Il en va de même s'agissant de l'augmentation de 571 ETPT au titre de l'action « réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres ». Ces phénomènes cumulés de « budgétonécrose » et « budgétogénèse » altèrent dans des conditions trop excessives pour être acceptables l'information budgétaire minimale nécessaire pour que l'autorisation parlementaire puisse être jugée suffisamment éclairée.

4. Les évolutions des crédits par nature sont marquées par une certaine résistance des dépenses de personnel , malgré des suppressions d'emplois à nouveau considérables sur le programme 354 d'administration territoriale et, en dépit d'un contexte salariale caractérisé par le gel du point d'indice de la fonction publique. Ce dernier, qui se traduit par une baisse de la valeur réelle du point d'indice de 1,4 %, compte tenu de l'inflation prévue par le Gouvernement, engendre des économies en dépenses (environ 40 millions d'euros). Cependant, le glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles, dont la reprise du protocole « PPCR », avec un impact nettement plus limité qu'estimé initialement du fait du gel du point, compensent l'impact des importantes suppressions d'emplois (- 600 ETPT hors corrections techniques sur le programme 354) liées au schéma d'emplois de ce programme. Par ailleurs, malgré la progression des emplois précaires dans le total des emplois du programme, la recomposition des effectifs (le repyramidage) implique une hausse du coût unitaire des emplois du programme 354, et, à terme, dans l'hypothèse d'une politique indemnitaire compensant la rigueur indiciaire, un risque budgétaire d'une augmentation mécanique des charges salariales.

Observations sur l'administration territoriale de l'État

5. La fusion des programmes 307 et 333 dans un nouveau programme 354 et les nouveaux transferts d'emplois à destination de ce programme proposés par le projet de loi de finances pour 2020 s'inscrit, selon la présentation qui en est faite par le Gouvernement, dans le prolongement des analyses réalisées par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration sur les opportunités réservées par la mutualisation des moyens de fonctionnement courant des services déconcentrés de l'État. Cette présentation est piquante quand on se réfère au rapport en question qui déplorait que le ministère de l'Intérieur puisse s'opposer au scénario de fusion alors exploré qui privilégiait le regroupement des services sous l'autorité de Premier ministre.

6. En outre, le schéma d'intégration proposé par le projet de loi de finances ressort paradoxal par rapport aux réflexions alors conduites. Il est à la fois plus large et plus restreint. Plus large en ce sens que les préconisations du rapport ne portaient que sur des crédits hors titre 2, plus restreint en ce que les transferts réalisés dans le projet de loi de finances ne portent que sur des crédits de titre 2. Un certain nombre d'interrogations s'ensuivent. Au regard de la déconcentration de la gestion des moyens on doit rappeler que les administrations déconcentrées de l'État sont déjà sous l'autorité du préfet de région, le préfet étant de surcroît déjà chargé de la mise en oeuvre des mutualisations nécessaires à un meilleur fonctionnement des services déconcentrés de l'État. Le fait que les nouveaux transferts d'emplois destinés à étoffer la constitution de secrétariats généraux communs ne s'accompagnent pas du transfert des moyens de fonctionnement laisse inaboutis ces transferts qui, finalement, à ce stade, devraient avoir leurs principaux effets sur la programmation budgétaire des effectifs concernés. Dans ces conditions, une certaine perplexité demeure sur les conditions d'articulation des programmations concernant les personnels et les autres moyens tandis que la spécificité professionnelle des métiers de support ne doit pas être négligée.

7. Votre rapporteur spécial relève que le processus d'intégration ne concerne pas des administrations et des opérateurs importants, parmi lesquels les services du ministère de l'économie et des finances dont le goût pour les mutualisations d'efficience paraît s'appliquer principalement aux services de l'État extérieurs à son champ d'influence.

8. Ces observations étant faites, il faut espérer que les gains d'efficacité résiduels envisageables puissent permettre des redéploiements de moyens vers les services de l'État de proximité. Toutefois, ni les expériences passées dans le domaine de la mutualisation, ni l'état des forces de l'État dans les territoires, considérablement réduites ces dernières années, et dont le projet de budget pour 2020 propose une énième réduction, n'invitent à une grande confiance sur ce point.

9. Le plan préfectures nouvelle génération (PPNG) a prolongé les suppressions d'effectifs du réseau préfectoral qui se poursuivent encore en 2020.

10. S'agissant du PPNG, les suppressions d'emplois sur les missions jugées non prioritaires (4 000 ETPT) ont été réalisées, les redéploiements d'emplois vers les priorités affichées demeurant à entreprendre (pour près de la moitié), des affectations d'emplois plus fortes que prévu ayant été consacrées à la mission de délivrance des titres sécurisés et à l'accueil des étrangers.

11. Quant au budget pour 2020, moyennant les graves problèmes de lisibilité exposés supra, il franchit une nouvelle étape dans l'attrition des moyens d'administration territoriale avec un nouvel étiolement des emplois du réseau et des moyens de certaines missions, pourtant présentées comme des priorités du ministère.

12. Pour le réseau préfectoral, le niveau infradépartemental des sous-préfectures est de moins en moins doté : 58 sous-préfectures disposaient de moins de dix emplois en 2017, elles sont 82 en 2019.

13. L'expérience de la mutualisation des moyens dans le cadre des Maisons de services au public (MSAP) demeure trop mitigée et se trouve confrontée à des tensions financières si importantes déjà, particulièrement illustrées par le récent rapport de la Cour des comptes sur l'accès aux services publics dans les territoires ruraux, pour que la traduction des engagements du président de la République postérieurs aux récents « événements » par la circulaire du Premier ministre relative à la mise en place d'un réseau « Maisons France Service » (MFS) ne suscite pas d'emblée une profonde perplexité. Souhaitant le déploiement de 2 000 MFS avec pour chacune des conditions renforcées de labellisation (dont une condition d'au moins deux personnes en poste), le projet n'a pas de financement, ce dernier risquant in fine d'être mis à la charge des collectivités territoriales, qui, déjà, financent la moitié des dépenses des MSAP de droit commun.

14. Quant aux priorités du ministère de l'intérieur, force est de constater que ce dernier peine à les traduire dans les faits. En ce qui concerne la lutte contre la fraude documentaire, les collectivités territoriales sur une partie desquelles pèse l'obligation de mettre en place les moyens nécessaires au déploiement de l'application COMEDEC de transmission sécurisée des informations d'état civil contribuent fortement à un projet qui rapporterait 13,7 millions d'euros à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et pour lequel elles ne sont accompagnées qu'à hauteur de 2 millions d'euros. En ce qui concerne le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales, dont les moyens budgétés en 2020 affichent une apparente réduction de 21 %, il ne bénéficie, c'est le moins qu'on puisse en dire, d'aucun renforcement susceptible de surmonter la crise d'une mission qui relève pourtant d'un statut constitutionnel, et devrait permettre, pour le conseil aux collectivités territoriales, d'accompagner des municipalités ne disposant pas des moyens financiers de traiter les problèmes juridiques en voie d'expansion inquiétante auxquels elles sont confrontées. Il y a là, aux yeux de votre rapporteur spécial, au-delà de la dimension technique du sujet, un fort enjeu de démocratie trop négligé.

15. La coordination de la sécurité des personnes et des biens n'atteint pas les cibles fixées dans les projets de performances dont le niveau, en particulier pour les espaces soumis à plans particuliers d'intervention, sont trop laxistes. Les événements récents appellent à combler des déficits de résultats que votre rapporteur spécial avaient eu l'occasion de considérer comme très préoccupants dès le mois de juin 2019.

16. Le projet de budget 2020 ne fait pas apparaître les moyens prévus pour l'accueil des étrangers. Votre rapporteur spécial s'interroge sur les raisons pour lesquelles cette mission n'est pas isolée dans la présentation budgétaire et ne fait même plus l'objet d'un suivi de performances. Il convient de remédier au plus vite à cette lacune. Il est inquiétant de voir les stocks de certaines demandes enfler malgré une stabilisation des dossiers présentés (titres de séjour). La question de l'asile, qui s'est à nouveau tendue, pourrait en être la cause par l'absorption de moyens qu'elle suppose. En toute hypothèse, elle a entraîné une réorganisation des services avec la création de pôles dits Dublin, dont les résultats ne sont pas nuls mais sans être décisifs. Il faut reconnaître que les services ne sont pas essentiellement en cause s'agissant d'un problème grave d'intégration européenne. Il paraît essentiel que l'accès des demandeurs ne soit pas rendu si complexe que des situations de vie en deviennent très lourdes et qu'un contentieux massif n'en résulte.

Délivrance des titres sécurisés

17. En ce qui concerne la délivrance des titres sécurisés , la fermeture des guichets de l'État semble globalement achevée ainsi que le processus de sélection des communes disposant de stations de traitement des demandes. Cette restructuration numérique, que les communes choisies ont pu généralement bien accompagner, illustre, par plusieurs de ses aspects, un certain nombre des difficultés rencontrées par l'État numérique. L'accessibilité à des services essentiels pour les administrés s'est réduite, du fait de la fermeture de la plupart des points de contact assurés auparavant par les mairies, mais aussi du maintien d'une fracture numérique, territoriale et sociale. Votre rapporteur spécial rappelle que le Défenseur des droits s'en est particulièrement alarmé et il fait sienne la proposition de ménager des voies alternatives non dématérialisées pour faciliter l'exercice par tous de leurs droits. Par ailleurs, les objectifs affichés pour justifier la numérisation des procédures semblent assez loin, pour certains, de s'être traduits en réalisations. La numérisation n'a, à ce jour, pas permis le raccourcissement de délais de délivrance des titres sécurisés, qui demeurent trop élevés. Dans certaines parties du territoire, des délais insupportables se constatent, que les dysfonctionnements des CERT (Centres d'expertise et de ressources titre) chargés de gérer les demandes de cartes grises ont considérablement accrus, alors même que moins de 5 % de ces demandes passent par ce canal. Les difficultés rencontrées ont, au demeurant, été un obstacle à la réallocation des moyens de la délivrance des titres vers les priorités affichées.

18. Votre rapporteur spécial souligne qu' un marché de la délivrance des cartes grises s'est développé . Le chiffre d'affaires correspondant n'est pas connu des services du ministère de l'intérieur qui, pourtant, accréditent les opérateurs privés, au nombre de 39 004, qui y offrent leurs services d'intermédiation. On rappelle que 13 millions de cartes grises seraient délivrées chaque année, si bien que sur la base d'un tarif, variable mais qui semble être de l'ordre de 30 euros par dossier, le désengagement de l'État de sa mission pourrait coûter aux Français 300 millions d'euros par an, chiffre sans proportion avec le coût qu'ils devraient assumer si l'État montrait ses capacités d'assurer convenablement un service élémentaire.

19. Les ressources affectées à l`ANTS sont relevées de 10 millions d'euros du fait de l'augmentation de la part des droits sur les passeports susceptible de lui revenir. La réglementation européenne prévoit la création d'une carte d'identité électronique et l'ANTS nourrit des projets innovants. L'expérience passée oblige à une certaine prudence tant financière que juridique relativement à ces projets. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance de l'agence qui, du fait de sa nature, ne comporte pas d'engagements financiers de l'État pour accompagner les hautes ambitions assignées à l'ANTS ne saurait être financé par le moyen du seul relèvement du plafond d'affectation prévu en 2020.

20. Une partie des produits destinés à l'ANTS revient au ministère de l'intérieur, qui conserve des activités de production de titres, sans justification particulière. Les différents droits de timbre perçus auprès des demandeurs alimentent, par ailleurs, le budget de l'État du fait du plafonnement de l'affectation. C'est sans doute la raison pour laquelle, malgré une certaine retenue dans les coûts de production des titres, les droits perçus n'ont pas vu leur tarif baisser.

21. La programmation budgétaire du financement de la vie politique cultuelle et associative (programme 232) est dépendante du cycle électoral, qui, vide en 2018, a repris une certaine actualité en 2019 et sera marquée en 2020 par les élections municipales, les élections sénatoriales, et une seconde consultation sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour certaines contributions aux candidats et aux partis politiques ne figure toujours pas au projet annuel de performances, ce qui le rend très incomplet.

La programmation au titre des soutiens aux formations politiques est inchangée. L'enveloppe est de 68,7 millions d'euros, mais une économie de constatation tenant au non-respect des règles de parité devrait réduire les dépenses de l'ordre de 2,8 millions d'euros. Votre rapporteur spécial suggère que les économies, sans doute pérennes ainsi constatées, soient attribuées à l'action en faveur des droits des femmes.

De l'ordre de 60 000 euros sont prévus pour financer la mission du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. Institution nouvelle, qui n'est dotée d'aucun pouvoir de coercition et ne peut s'appuyer sur aucun engagement financier nouveau de l'État susceptible de consolider les demandes de prêts des impétrants, il est assez douteux qu'il s'agisse là d'une réponse à une vraie difficulté. Il est évident qu'il faudra y revenir.

Il faut dire que, si l'enveloppe de soutien aux partis politiques est budgétée sans changement depuis plusieurs années, perdant ainsi de sa valeur réelle année après année, les critères de répartition, qui ne tiennent aucun compte de la représentation locale des partis, sont extrêmement sensibles aux résultats électoraux d'une année donnée, le mécanisme d'attribution ne comportant aucun élément de lissage. Les critères qui conditionnent la répartition prévue à ce titre ont entraîné un bouleversement dans la répartition traditionnelle des concours publics aux différents partis. La dotation de « En Marche ! » nulle jusqu'à présent, par définition, a été portée à plus de 22 millions d'euros. Celle du parti socialiste a été amputée de 75 %.

Le coût des élections municipales devrait atteindre 155,7 millions d'euros , en l'absence de dématérialisation de la propagande électorale, le Gouvernement ayant renoncé à proposer de nouvelles expérimentations, qui auraient pu être utiles et adaptées à ce scrutin, à condition d'être limitées. Il n'est budgété que pour 132,4 millions d'euros en 2020. L'estimation des coûts complets est délicate puisqu'elle est tributaire du nombre des candidats réunissant in fine les conditions d'un remboursement forfaitaire de leurs frais de campagne, les remboursements devant être concentrés sur les 11 communes de plus de 200 000 habitants. Pour le scrutin municipal un problème se pose dans les communes de moins de 2 500 habitants dans la mesure où la prise en charge par l'État de la mise sous plis et de l'envoi de la propagande n'est pas assurée.

Les moyens de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sont renforcés dans la perspective des élections municipales et de la numérisation des transmissions des comptes de campagne. En revanche, les prérogatives nouvelles qui lui sont reconnues ne sont pas financées (notamment au titre des expertises).

22. Les frais généraux du ministère de l'intérieur (programme 216) sont marqués par un changement d'échelle du fait de la création de nouveaux services intégrés (direction des achats, direction du numérique), du transfert de moyens des secrétariats généraux de l'administration du ministère de l'intérieur pour la police nationale (les SGAMI) et de la création de l'agence nationale de cohésion des territoires (30 ETPT supplémentaires).

23. Les coûts de l'immobilier sont en baisse mais les coûts regroupés sur le programme qui ne concernent que les implantations parisiennes et de la petite couronne restent considérables par rapport aux coûts de l'immobilier de l'administration déconcentrée. Les frais de fonctionnement de l'immobilier parisien s'élèvent à 89 millions d'euros contre une dotation inscrite de 28,9 millions d'euros à ce titre dans le programme 307 d'administration territoriale en 2019. La baisse des dépenses immobilières du programme au budget 2020 porte en totalité sur les dépenses d'investissement.

24. La baisse des crédits réservés au fonds interministériel de prévention de la délinquance se poursuit . L'an dernier, elle avait été expliquée par une réduction du format des centres de réinsertion et de prévention de la délinquance dans le contexte de la mise en place d'une nouvelle stratégie. Le plan présenté en février 2018 suppose 13,8 millions d'euros de crédits, 18,2 millions d'euros étant par ailleurs consacrés à la sécurisation de sites contre des actes terroristes. Le reste des interventions du fonds subira une contrainte renforcée, même si des recoupements peuvent exister. Votre rapporteur spécial relève la sous-représentation des zones de gendarmerie dans les équipements financés par le fonds. Cette situation peut s'expliquer par des besoins particuliers aux zones de police, mais il conviendra d'être attentif aux suites réservées aux engagements pris d'un rééquilibrage.

25. Les dépenses informatiques et de communication constituent un risque majeur pour le programme. Les projets passés ont entraîné des dépenses souvent spectaculairement supérieures aux prévisions. Le réseau radio du futur souhaité par le président de la République, qui est estimé à pas moins de 164 millions d'euros, devra être géré avec toute l'attention nécessaire d'autant qu'une orientation vise à la rendre utile pour les jeux olympiques de 2024.

26. La charge des dépenses de contentieux du ministère spectaculairement sous-budgétée en 2017, avec une insuffisance de financement proche de 100 millions d'euros, est prévue en stabilité en 2020 (80 millions d'euros). Il existe un risque sérieux que les dépenses correspondantes explosent à nouveau. Le mouvement des « gilets jaunes » entraîne plusieurs risques de ce point de vue, dont celui d'action contre l'État du fait des préjudices causés par les attroupements pour lesquels une estimation provisoire des enjeux porte sur 86 millions d'euros de charges. C'est sans compter avec d'autres considérables risques liés à d'autres contentieux suscités par ces événements.

Au 10 octobre 2019, date limite fixée par la LOLF, 98 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial .