B. LE FINANCEMENT DES OPÉRATEURS DE LA BIODIVERSITÉ EN 2020 ÉVOLUE À LA MARGE
1. Les modalités de financement des opérateurs de l'eau et de la biodiversité ont profondément évolué depuis 2018
Les modalités de financement des opérateurs du programme 113 ont été profondément remaniées par l'article 135 de la loi de finances initiale pour 2018.
Cet article a institué, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Agence française pour la biodiversité , à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions 6 ( * ) .
En outre, l'article 137 de la loi de finances initiale pour 2018 a institué une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des parcs nationaux , comprise entre 61 et 65 millions d'euros. Un arrêté ministériel annuel fixe également les montants et les échéanciers de paiement pour chacun des dix parcs nationaux 7 ( * ) .
Deux circuits financiers distincts ont ainsi été mis en place : celui des agences de l'eau vers l'AFB et l'ONCFS, d'une part, et celui de l'AFB vers les parcs nationaux d'autre part.
En contrepartie de ces contributions, les principales subventions pour charges de service public du programme 113 ont été supprimées traduisant un désengagement de l'État du financement de la politique de la biodiversité .
En outre, la loi de finances initiale pour 2018 a abaissé de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros le plafond annuel des redevances des agences de l'eau, à compter du 1 er janvier 2019 , date d'engagement du 10 ème programme pluriannuel d'interventions pour les années 2019 à 2024.
2. La création de l'Office français de la biodiversité entraîne une modification de ses modalités de financement
La loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement prévoit la création d'un nouvel établissement, l'Office français de la biodiversité (OFB), au 1 er janvier 2020, fusionnant l'AFB et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).
Comme l'indique le ministère de la transition écologique et solidaire, « la réforme de la chasse qui accompagne la création de l'office est à l'origine de changements dans les équilibres budgétaires actuellement en oeuvre pour les agences de l'eau, l'Agence française pour la biodiversité et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage » 8 ( * ) .
a) Un rehaussement du plafond des redevances affectées aux agences de l'eau prévu par l'article 27 du projet de loi de finances pour 2020
Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit le recouvrement des redevances cynégétiques, actuellement perçues auprès des titulaires du permis de chasser par l'ONCFS, par les agences de l'eau .
Il s'agit là, pour le Gouvernement, « de diversifier les redevances des agences de l'eau et d'élargir ces ressources à des contributions dans le champ des atteintes à la biodiversité, dans la perspective de conforter le rôle des agences comme opérateurs principaux du financement des politiques de l'eau et de la biodiversité » 9 ( * ) .
Pour tenir compte de ces nouvelles ressources, l'article 27 du projet de loi de finances propose de relever le plafond global des redevances perçues par les agences de l'eau, qui serait augmenté de 46,1 millions d'euros, soit le rendement prévisionnel des redevances cynégétiques en 2019.
Ce plafond serait ainsi fixé à 2,151 milliards d'euros par an (2,105 milliards d'euros actuellement). La contribution des agences de l'eau à l'OFB augmenterait de 46,1 millions d'euros .
Les redevances cynégétiques ne feront donc que « transiter » par les agences de l'eau, qui les reverseront à l'OFB.
Si cette évolution n'entraîne pas de mise à contribution directe des agences de l'eau, comme ce fut le cas en 2018, elle n'est pas sans conséquence en termes de gestion. Auditionnés par le rapporteur spécial, les représentants de la direction de l'eau et de la biodiversité ont indiqué que le recouvrement des redevances cynégétiques par les agences de l'eau nécessiterait entre 2 et 3 ETP supplémentaires au niveau national.
Évolution des modalités de financement
des opérateurs de la biodiversité
en 2019
et en
2020
(en millions d'euros)
* Hors contribution des agences de l'eau à l'OFB au titre du plan « Ecophyto ».
Source : commission des finances du Sénat
La contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Office française pour la biodiversité serait fixée à hauteur d'un montant compris entre 316,1 et 343,1 millions d'euros , fusionnant les contributions auparavant affectées aux deux opérateurs (AFB et ONCFS) et les redevances cynégétiques.
La contribution annuelle de l'OFB aux parcs nationaux serait fixée à hauteur d'un montant compris entre 63 et 68,5 millions d'euros . L'augmentation du financement alloué aux parcs nationaux en 2020 résulterait pour 2,2 millions d'euros de la création en novembre 2019 du 11 e parc national , le parc national forestier feuillu de plaine entre Champagne et Bourgogne sous le nom « parc national des forêts », et pour 1,8 million d'euros d'un financement supplémentaire pour les 10 parcs nationaux existants.
b) La création d'une subvention pour charges de service public sur le programme 113 vise à compenser la baisse des redevances cynégétiques actée en 2019
L'article 233 de la loi de finances pour 2019 a supprimé la différence de tarification entre les redevances cynégétiques nationale et départementale. Cette disposition diminuant le coût du permis de chasse national a conduit à diminuer le rendement de la redevance nationale, dont découle une perte de recettes de plus 20 millions d'euros pour l'ONCFS .
La création de l'OFB à compter du 1 er janvier 2020 s'accompagne de la mise en place d'une subvention du programme 113 à hauteur de 41,2 millions d'euros , décomposée comme suit :
- 21,5 millions d'euros sont destinés à compenser le manque à gagner de la baisse du permis de chasse pour l'office ;
- 9 millions d'euros compensent le transfert de missions aux fédérations de chasse (notamment les plans de chasse des services déconcentrés) ;
- 11 millions financent les dépenses liées à l'éco-contribution (actions « Biodiversité » conduites par les fédérations de chasseurs)
Votre rapporteur spécial note que les agences de l'eau ne sont ainsi pas mises à contribution, ce qui permet de préserver les moyens alloués au 11 ème programme d'intervention.
3. Les moyens de l'Office français de la biodiversité seront-ils suffisants ?
L'année 2020 constitue le premier exercice budgétaire de l'Office français de la biodiversité, issu de la fusion de l'AFB et de l'ONCFS.
Le budget de l'opérateur n'est pas encore arrêté - il le sera par un arrêté conjoint des ministères de l'agriculture, de la transition écologique et solidaire et du budget. Toutefois, l'Office connaît d'ores et déjà les ressources qui lui seront allouées, illustrées dans le graphique ci-après.
Le financement du nouvel établissement sera ainsi principalement assuré par les contributions des agences de l'eau : la contribution versée à l'AFB (243 millions d'euros en 2019), à l'ONCFS (37 millions d'euros), dont le montant restera stable et le produit des redevances cynégétiques qui seront perçues à partir de 2020 par les agences de l'eau et reversées intégralement à l'OFB, soit au total, 326 millions d'euros.
Financement prévisionnel de l'OFB en 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
La projection des dépenses reposerait sur la consolidation des dépenses des deux organismes fusionnés. Il est toutefois difficile pour le Parlement de se prononcer sur le budget 2020 proposé pour ce nouvel opérateur dès lors qu'il n'est pas encore connu et sera présenté au conseil d'administration de l'Office en début d'année prochaine.
S'agissant des implantations géographiques et de la politique immobilière , un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) devrait prochainement être élaboré avec pour objectif de rationaliser les implantations immobilières et de mutualiser les locaux : les services départementaux des organismes pourraient être regroupés sur un même site dans certains départements.
S'agissant des moyens humains, cet opérateur ne se verra pas appliquer de schéma d'emplois en 2020 : ses emplois seront la consolidation des effectifs de l'AFB et de l'ONCFS : 2 659 ETPT pour 2020 . Le schéma d'emplois prévu pour 2021 serait de -20 ETP, contre 40 initialement envisagé et -40 ETP en 2022. Il est à noter que 37 ETP seraient consacrés à horizon 2022 aux parcs naturels marins. Ainsi, sur 3 ans, 60 ETP seraient supprimés.
En outre, d'après les informations communiquées au rapporteur spécial, la subvention versée par le programme 113 augmenterait en 2021 pour s'élever à 51,2 millions d'euros 10 ( * ) .
* 6 L'arrêté du 11 février 2019 relatif à la contribution financière des agences de l'eau à l'Agence française pour la biodiversité et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage fixe à 243 millions d'euros la contribution à l'AFB et à 37 millions d'euros la contribution à l'ONCFS.
* 7 L'arrêté du 24 janvier 2019 organise les modalités de la contribution financière de l'AFB vers les établissements publics de parcs nationaux : 63,3 millions d'euros ont été alloués aux parcs nationaux en 2019, comme en 2018.
* 8 Réponses du ministère de la transition écologique et solidaire au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.
* 9 Id.
* 10 Réponses du ministère au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.