Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

N° 140

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 ,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 11a

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES

(Programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité », 181 « Prévention des risques », 174 « Énergie, climat et après-mines », 345 « Service public de l'énergie » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables »)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : TRANSITION ÉNERGÉTIQUE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteur spécial : M. Jean-François HUSSON

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Mission « Écologie, développement et mobilité durables »
(hors transports)

1. 13,27 milliards d'euros de crédits de paiement sont demandés au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en 2020 , soit une hausse de 9 % par rapport à 2019 à périmètre courant (+1,1 milliard d'euros). Toutefois, cette hausse « en trompe l'oeil » des crédits résulte de nombreux changements de périmètre : à périmètre constant, le budget de la mission s'élève à 12,1 milliards d'euros en AE et en CP, et diminue donc de 214 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP .

2. S'agissant des programmes étudiés dans le cadre du présent rapport, la hausse des crédits de 8 % par rapport à l'année 2019 résulte principalement de mesures de périmètre : les crédits dédiés au financement du bonus à l'achat de véhicules « propres » (395 millions d'euros), inscrits jusqu'à présent sur un compte d'affectation spéciale, sont désormais inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ; les crédits destinés au financement de la prime appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) sont également inscrits sur le programme 174 (400 millions d'euros). En réalité, les crédits de paiement alloués à la mission « Écologie » hors transports diminuent de 1 % à périmètre constant , à rebours de la communication gouvernementale évoquant un budget à la hauteur de l'« urgence écologique ».

3. Le schéma d'emplois ministériels du présent projet de loi de finances prévoit une réduction de 797 ETP et un plafond d'emplois de 37 382 ETPT pour 2020. 55 % des départs à la retraite ne sont pas remplacés. Le rythme de baisse des effectifs ministériels est en moyenne de 2 % par an depuis plusieurs années, hors effets de périmètre. Les opérateurs de la présente mission ne sont pas épargnés par la baisse des effectifs (- 241 ETP au périmètre de la mission).

4. L'augmentation des crédits du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » découle de la budgétisation d'une subvention pour charges de service public de 41,2 millions d'euros à destination de l'Office français de la biodiversité (OFB) , nouvel opérateur fusionnant à compter du 1 ^er janvier 2020 l'Agence française de la biodiversité (AFB) et l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et d'une augmentation de 1,2 million d'euros de l'enveloppe consacrée à l'organisation du congrès mondial de la nature de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), qui se tiendra à Marseille en 2020.

5. Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit en effet le recouvrement des redevances cynégétiques par les agences de l'eau et propose de rehausser en conséquence le plafond global des redevances perçues de 46,1 millions d'euros, le portant à 2,151 milliards d'euros (article 27 du PLF pour 2020). Ces redevances s'ajouteraient à la contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Office française pour la biodiversité.

6. L'année 2020 marque le premier exercice budgétaire de l'Office française pour la biodiversité (OFB), dont le budget n'a pas été arrêté à ce stade. L'opérateur n'est pas soumis à un schéma d'emplois en 2020, ses emplois consolidant les effectifs de l'AFB et de l'ONCFS (2 659 ETPT pour 2020). Le schéma d'emplois prévu pour les années suivantes serait de - 20 ETP en 2021 et de - 40 ETP en 2022.

7. La stagnation des moyens alloués à la prévention des risques apparaît déconnectée des risques portés par le réchauffement climatique. La prévention des risques technologiques est marquée par l'adoption quasi-totale des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), quinze ans après la catastrophe «AZF» ; la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans (renforcement du bâti des riverains, mesures foncières d'expropriation ou de délaissement) se poursuit mais à un rythme qui devrait être plus soutenu. La soutenabilité du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dont la taxe affectée a fait l'objet d'un plafonnement à 137 millions d'euros en loi de finances pour 2018, ne semble pas assurée au-delà de 2020, alors que son solde de trésorerie s'élèverait à 114 millions d'euros , contre 243 millions d'euros en 2017.

8. L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) enregistrerait une légère diminution de sa dotation en 2019 (594,8 millions d'euros, - 9 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2019 mais respectant la trajectoire triennale). Le principal enjeu pour l'ADEME est la baisse des effectifs, alors même que les missions confiées à l'Agence sont de plus en plus nombreuses (feuille de route pour les déchets plastiques en mer, plan hydrogène). Il est ainsi prévu un schéma d'emplois de - 20 ETPT en 2020.

9. L'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) voit ses moyens humains et financiers renforcés : 2 ETP supplémentaires sont ainsi prévus. L'évolution des charges de l'ASN pourrait cependant conduire à faire apparaître des besoins supplémentaires, notamment au regard de la montée en puissance de la problématique du démantèlement .

Sur les charges de service public de l'énergie
(programme 345 « Service public de l'énergie »
et compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »)

10. Les charges de service public de l'énergie , qui étaient financées jusqu'en 2015 par la contribution au service public de l'électricité (CSPE) en dehors de tout contrôle parlementaire sont désormais retracées dans le budget de l'État par le programme 345 « Service public de l'énergie » et par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » .

11. Ces charges , dont le montant est arrêté tous les ans par une délibération de la commission de régulation de l'énergie (CRE), représenteront 7,9 milliards d'euros en 2020 , soit une hausse de 3,4 % par rapport à 2019.

12. En ce qui concerne le programme 345, qui ne porte plus crédits du chèque énergie (transférés au programme 174 « Énergie, climat et après-mines), la solidarité avec les zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,8 milliard d'euros , en forte hausse de 10,4 % . La CRE formule deux propositions pour tenter de freiner cette tendance dans les années à venir. Le soutien à la cogénération sera lui aussi dynamique , avec 748,5 millions d'euros de dépenses , ce qui représente une augmentation de 3,1 % par rapport à 2019.

13. Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » , doté de 6,3 milliards d'euros pour 2020, porte avant tout les 5,0 milliards d'euros de soutien aux énergies renouvelables électriques , un montant stable par rapport à 2019 en raison de la hausse des prix du marché de gros de l'électricité , laquelle contrebalance l'augmentation des capacités installées .

14. Il est financé de façon quasi-exclusive par des recettes issues de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), ce qui apparaît cohérent et conforme à la vocation de la fiscalité écologique : la composante carbone de cette taxe devrait exclusivement avoir pour objet le financement de ce type de dépenses, et non l'abondement du budget général.

15. Le CAS porte également le soutien à l'injection de bio-méthane , dont le montant va augmenter de 88,2 % à 248,5 millions d'euros en 2020 ainsi que le dernier remboursement à EDF de la dette relative à des défauts de compensation accumulés entre 2009 et 2015 , soit une somme de 896,8 millions d'euros en 2020.

Sur les aides aux ménages dans la transition énergétique
(programme 174 « Énergie, climat et après-mines »)

16. À compter de 2020, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » porte plusieurs dépenses destinées à accompagner la transition énergétique des ménages . Sont notamment concernés le chèque énergie (auparavant porté par le programme 345 « Service public de l'énergie »), le bonus automobile (auparavant porté par le compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres » dont la suppression est prévue par l'article 33 du PLF) et les primes versées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) aux ménages modestes dans le cadre de la transformation du crédit d'impôt transition énergétique (CITE) .

17. Le chèque énergie, qui bénéficiera à 5,8 millions de ménages en situation de précarité énergétique en 2020, est présenté par le Gouvernement comme la principale contrepartie à la hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques. Comme en 2019, son montant moyen sera de 200 euros en 2020, ce qui restera très insuffisant pour compenser l'augmentation des taxes qui ont touché les plus modestes de nos concitoyens ces dernières années.

18. Les crédits qui seront consacrés au chèque énergie en 2020 - 839,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 779,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit des sommes en très légères augmentation par rapport à 2019 - ne représentent qu'une faible part du produit de la fiscalité écologique , que le Gouvernement considère comme une fiscalité de rendement.

19. 390 millions d'euros sont également inscrits sur le programme 174 afin de financer une partie de la prime de rénovation énergétique à destination des ménages modestes en 2020 , appelée à remplacer en 2021 le crédit d'impôt pour la transition énergétique. Ces crédits permettront de financer 210 000 primes unifiées qui seraient distribuées à 170 000 ménages modestes en 2020. Cette prime est bienvenue car elle permettra d'assurer la contemporanéité du versement de l'aide avec la réalisation des travaux.

20. Les crédits relatifs aux aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs émettant peu de CO ₂ (« bonus ») vont fortement augmenter de +49,6 % l'an prochain puisqu'ils passeront de 264 millions d'euros en 2019 à 395 millions d'euros en 2020. Alors que le bonus automobile n'est plus accessible qu'en cas d'achat d'un véhicule électrique, l'objectif de 100 000 bonus que s'est fixé le Gouvernement paraît ambitieux .

21. Les crédits de la prime à la conversion, en revanche, diminueront de -32,0 % , passant de 596,0 millions d'euros à 405,0 millions d'euros à la suite d'un durcissement des conditions d'accès au dispositif intervenu le 1 ^er août 2019. Cette décision est regrettable à l'heure où la transition énergétique du parc automobile français doit être accélérée pour respecter les normes européennes qui prévoient d'atteindre des émissions moyennes pour les voitures neuves de 95 grammes de CO ₂ par kilomètre.

Sur le compte d'affectation spéciale « Financement
des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACE) »

22. Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACE) retrace les aides versées aux autorités organisatrices de la distribution d'électricité pour le financement des travaux d'électrification en zone rurale dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.

23 Le montant des aides versées par le FACE sera stable en 2020, le montant des crédits prévu en 2019 étant reconduit à l'euro près. Le FACE joue un rôle essentiel pour accompagner les territoires ruraux dans leur développement démographique et économique en matière de réseaux électriques .

Au 10 octobre 2019, date limite fixée par la LOLF, 85 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.