MISSION « ADMINISTRATION
GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - M.
Jacques Genest, rapporteur spécial
La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission particulièrement composite, comme l'indiquent assez les objets des trois programmes qu'elle regroupe.
|
Les programmes de la mission AGTE Les trois programmes de la mission « AGTE » sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 61,3 % des crédits de paiement ouverts en 2018 par la loi de finances initiale soit 1,7 milliard d'euros. Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 125,8 millions d'euros d'ouvertures en 2018, année marquée par un calendrier électoral peu dense qui détermine le profil budgétaire du programme, et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 939,8 millions en loi de finances initiale pour 2018, mobilisent, le premier, 4,3 % des moyens (à comparer aux plus de 15,1% de l'exercice précédent), le second 30,4 % des crédits. Cette répartition prend en compte une certaine irrégularité de la structure de la mission en raison d'un cycle électoral dont les effets sur la programmation et l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont chroniquement significatifs. |
La diversité des programmes regroupés dans la mission est aggravée par le caractère largement hétéroclite du programme 216 (un tiers des dotations) qui finance les moyens mobilisés par une série d'interventions souvent rattachables à des politiques publiques retracées par d'autres missions budgétaires.
Dans le même temps, certains programmes, qui pourraient utilement être inclus dans une mission budgétaire destinée à apprécier les moyens mis en oeuvre pour assurer l'administration générale de l'État ne le sont pas. Ainsi en va-t-il du programme 333 « moyens mutualisés des services déconcentrés » logé dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Il semble que ce dernier doive être prochainement rattaché à la mission AGTE, ce qui constituera un progrès de cohérence sur le plan budgétaire, la question de l'opportunité d'un transfert au ministère de l'intérieur des responsabilités de coordination de l'action publique étant réservée.
Il n'en reste pas moins qu'après cette évolution subsistera dans notre nomenclature budgétaire une mission fort éloignée, au point d'y contrevenir, de l'esprit et de la lettre de la loi organique relative aux lois de finances.
Cette situation, qui n'est pas propre à la mission AGTE - de nombreuses missions budgétaires abritent des programmes réservoirs à l'image du programme 216 de la mission AGTE- présentent de grands inconvénients qui s'aggravent (voir infra) et devrait être corrigée.
En 2018, les dépenses de la mission ont rétrogradé de 6,6 % (pour les crédits de paiement ) tandis que les autorisations d'engagement mobilisées ont été inférieures de 9 % par rapport au niveau de 2017.
Le cycle électoral, qui trouve sa traduction dans les dépenses du programme 232, explique la quasi-totalité de cette évolution, les dépenses des autres programmes ayant été globalement stabilisées.
Évolution des dépenses de la mission
(en millions d'euros)
|
Programme |
2017 |
2018 |
Variation |
|
Administration territoriale (307) |
1 705,3 |
1 718,8 |
+ 13,5 |
|
Vie politique, cultuelle et associative (232) |
370,8 |
175,5 |
- 195,3 |
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (216) |
943,5 |
927,3 |
- 16,2 |
|
Total |
3 019,6 |
2 821,6 |
- 198 |
Source : RAP 2018
Comme c'est traditionnellement le cas pour la mission, les crédits ouverts par la loi de finances initiale, ont été complétés en exécution par des rattachements de ressources récurrents, provenant de fonds de concours ou d'attributions de produits.
Ces rattachements ont contribué à un excès de dépenses par rapport aux dotations de la loi de finances de l'année, mais le dépassement des crédits est principalement venu de dépenses reportées de l'exercice précédent.
Ici aussi, le programme 232 est en cause.
Au-delà d'évolutions nominales fortement perturbées par le cycle électoral, se détache l'image d'une mission AGTE marquée par une forme d'inertie budgétaire.
Les économies constatées sont contingentes et peuvent être considérées comme fragiles, soit qu'elles bénéficient de reports de charges, soit qu'elles appellent confirmation au regard de tendances passées. Les réformes mises en oeuvre ces dernières années, aux impacts fonctionnels plus que mitigés, n'ont, à ce jour, pas tenu toutes leurs promesses en termes de maîtrise des charges budgétaires.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018
En 2018, les dépenses de la mission AGTE ont enregistré une baisse apparemment forte. En réalité, une fois neutralisées les évolutions contingentes, les dépenses de la mission ressortent en légère augmentation, soutenues par une variation positive des dépenses d'investissement et par une progression des dépenses de personnel.
Cette dernière intervient malgré une baisse de l'emploi mobilisé par la mission et traduit ainsi une hausse du coût unitaire du travail, qui demeure toutefois modérée.
Les dépenses ont excédé les crédits ouverts en loi de finances pour des motifs différents, les uns récurrents en lien avec des rattachements de produits traditionnels, les autres liés à l'exécution des crédits de financement de la vie politique au cours de l'année 2017, qui a suscité des reports de charges élevés.
Le plafond de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été dépassé lui aussi. Mais, c'est encore aux conditions d'exécution des crédits du programme 232 de financement de la vie politique qu'on le doit.
Néanmoins, le respect de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques est d'ores et déjà compromis pour l'avenir tandis que des reports de charges sur les exercices à venir pourraient compromettre la trajectoire budgétaire rigoureuse, marquée notamment par les importantes annulations de crédits de l'année.
A. UNE BAISSE LARGEMENT CONTINGENTE DES DÉPENSES DE LA MISSION
1. Hors cycle électoral et variation des dépenses de contentieux, une légère augmentation des charges...
L'année 2017 avait été marquée par un net alourdissement des charges budgétées, principalement pour assurer le financement de la vie politique.
Sur les 577,3 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires ouverts en 2017 (+ 22,8 %), 370,7 millions d'euros avaient été inscrits, à ce titre, au profit du programme 232, soit près des deux tiers des crédits supplémentaires. Du point de vue de l'exécution des crédits, l'année 2017 avait été marquée par une sous-consommation des dotations ouvertes au programme 232 mais aussi par des dépenses de contentieux nettement supérieures à la dotation budgétaire initiale (139,3 millions d'euros contre seulement 55 millions d'euros programmés). Au total, les deux mouvements s'étaient à peu près compensés (des dépenses inférieures à la prévision de 100 millions d'euros sur le programme 232 et supérieures de 85 millions d'euros au titres des contentieux), mais la sous-exécution du programme 232 n'avait pas empêché d'y constater un niveau de dépenses inhabituellement élevé (370,8 millions d'euros), en lien avec les opérations électorales très denses de l'année.
En 2018, le repli des dépenses doit beaucoup à un retour à l'épuisement progressif des effets du calendrier électoral sur les charges de la mission. La baisse des charges du programme 232 équivaut à 98,5 % de la baisse des dépenses de la mission. En outre, la diminution des dépenses de contentieux par rapport au niveau très élevé de 2017 apporte des économies complémentaires (- 47,8 millions d'euros).
Une fois neutralisées ces évolutions atypiques, contingentes, les dépenses augmentent, légèrement le supplément de dépenses représentant 0,9 % du total des dépenses de 2018 16 ( * ) .
2. Les dépenses par nature : au-delà d'évolutions apparentes, une forte inertie budgétaire
Les dépenses de la mission AGTE sont majoritairement des dépenses de personnel.
Le poids de ces dépenses varie cependant d'une année à l`autre à raison des particularités du programme 232 qui porte presque exclusivement des dépenses de fonctionnement ou d'intervention et dont l'ampleur des dotations est dépendante du calendrier électoral. L'exercice 2018, qui enregistre une augmentation de la part relative des dépenses de personnel dans le total des charges budgétaires de la mission à 69,7 % contre 64,6 % en 2017 le confirme dans la mesure où cette variation résulte pour sa quasi-totalité de la diminution des dépenses liées au cycle électoral.
Structure des dépenses de la mission AGTE par nature
|
2017 (A) |
2018 (B) |
Variation B/ A |
|
|
Dépenses de personnel |
64,6 % |
69,7 % |
+ 5,1 |
|
Autres dépenses |
35,4 % |
30,3 % |
- 5,1 |
|
dont : |
|||
|
Fonctionnement |
27 % |
21,6 % |
-5,4 |
|
Investissement |
1,7 % |
2,6 % |
+ 0,9 |
|
Interventions |
6,7 % |
6,1 % |
- 0,5 |
|
Opérations financières |
NS |
0,0 % |
NS |
|
Total |
100 % |
100 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018
L'augmentation du poids des dépenses de personnel de 5,1 points est compensé par un allègement du poids relatif des dépenses de fonctionnement de 5,4 points et des dépenses d'intervention de 0,5 point, les dépenses d'investissement se révélant plus élevées que celles de l'exercice précédent.
Données sur l'exécution des
crédits de la loi de finances initiale
par nature de
dépenses
(en millions d'euros)
|
Réalisation 2017 (A) |
Prévision 2018 (B) |
Réalisation 2018 (C) |
C-A |
C-B |
|
|
Dépenses de personnel |
1 949,1 |
2 022,5 |
1 966,6 |
+ 17,5 |
- 55,9 |
|
Autres dépenses |
1 070,6 |
794,7 |
855 |
- 215,6 |
+ 60,3 |
|
dont : |
|||||
|
Fonctionnement |
815,6 |
542,3 |
610 |
- 205,6 |
+ 67,7 |
|
Investissement |
52,5 |
114,3 |
75 |
+ 22,5 |
- 39,3 |
|
Interventions |
202,4 |
138,1 |
169,9 |
- 32,5 |
+ 31,9 |
|
Opérations financières |
0,0 |
0 |
0 |
- 0,30 |
0 |
|
Total |
3 019,7 |
2 817,2 |
2 821,6 |
- 198,1 |
+ 4,4 |
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018
a) Une diminution largement contingente des dépenses autres que de personnel
Les dépenses de fonctionnement et d'intervention de la mission reculent de plus de 20 % en 2018 après avoir connu une très forte augmentation (+ 38 %) en 2017.
C'est le repli des dépenses de fonctionnement, qui, pour être moindre que prévu par la loi de finances initiale, a tiré cet ensemble de dépenses à la baisse. Il a atteint plus de 25 %, les économies (205,6 millions d'euros) touchant particulièrement le programme 232 (149 millions d'euros) mais également le programme 216 (58,4 millions d'euros) tandis que, pour le programme 307, les dépenses de fonctionnement ont été stabilisées.
Les économies constatées sur le programme 216 sont largement imputables aux dépenses de contentieux qui, pour avoir été supérieures au niveau budgété (91,5 millions d'euros contre 80 millions d'euros) en 2018, ont diminué de 47,8 millions d'euros. Quant aux dépenses de fonctionnement du programme 232 leur réduction est la suite mécanique de l'épuisement des effets des élections tenues en 2017 sur les dépenses du programme.
En bref, même si les charges du contentieux ne peuvent être considérées comme totalement indépendantes des actions mises en oeuvre par le ministère (voir infra ), la quasi-totalité des économies constatées en 2018 sur le poste des dépenses de fonctionnement de la mission (196,8 millions d'euros) sont attribuables à des facteurs exogènes et contingents de sorte que la baisse de ces charges ne peut être considérée comme structurelle.
Quant aux dépenses d'intervention et d'investissement, elles ont baissé de 9,9 millions d'euros, moyennant une hausse des dépenses d'investissement de 22,5 millions d'euros plus que compensée par la baisse des dépenses d'intervention (- 32,5 millions d'euros).
Le programme 232 et le cycle électoral sont également primordialement en cause dans ces évolutions. Les dépenses d'intervention de ce programme (principalement les subventions versées aux communes pour financer les frais d'organisation des élections) décroissent de 28,3 millions d'euros. Dans ces conditions, les dépenses d'intervention, une fois neutralisé l'impact du cycle électoral, se replient moins nettement (- 4,2 millions d'euros).
Quant à la dynamique des investissements, poste de dépenses dont le poids dans les charges de la mission AGTE est structurellement second (2,6 % dans le total des charges en 2018), elle ressort comme forte au vu de la consommation des crédits de paiement, particulièrement pour le programme 307 (+ 12 millions d'euros, soit + 49 %), le programme 216 voyant ses dépenses d'investissement progresser aussi nettement (+ 36,8 %). En revanche, la mobilisation des autorisations d'engagement de chacun de ces deux programmes présente une image inversée. Pour le programme 307, la consommation des autorisations d'engagement augmente de 8,2 millions d'euros (+ 23,6 %) tandis que, pour le programme 216, la croissance atteint 69 % (+ 11,7 millions d'euros).
La légère décrue des dépenses d'intervention et d'investissement, une fois éliminées les variations purement contingentes du programme 232, fait place à une augmentation des charges correspondantes de 18,4 millions d'euros.
Au total, hors évolutions propres au cycle électoral et hors variation des dépenses de contentieux (que les dépenses de 2017 soient considérées comme exceptionnellement ou élevées ou les dépenses pour 2018 comme plus structurelles), les dépenses de la mission autres que de personnel, augmentent de 20,2 millions d'euros (soit une progression proche de 2 %).
b) Malgré un schéma d'emplois a priori économe, une progression des dépenses de personnel
La mission AGTE a été placée ces dernières années sous l'influence d'une réorganisation de ses effectifs censée prolonger la forte réduction de long terme des emplois rémunérés par la mission.
Il s'agit du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG), qui prévoyait la suppression de 1 300 ETPT 17 ( * ) en trois ans (2016-2018), soit une réduction des emplois du programme 307 de 4,9 %.
Pour 2018, le plan PPNG impliquait un schéma d'emplois comprenant la suppression de 415 emplois après les emplois supprimés en 2016 (200) et 2017 (685).
Le rapport annuel de performances du programme 307 indique que cet objectif a été atteint.
Néanmoins, il n'a pas exercé tous ses effets sur la consommation du plafond d'emplois du programme 307. Le nombre des ETPT consommé par le programme 307 n'a baissé que de 326 unités.
Quant au programme 216, si le schéma d'emplois prévu (- 35 ETP) a été également mis en oeuvre, l'inscription de nouveaux emplois consécutive à la création de la commission du contentieux du stationnement payant ( avec un effectif cible de 119 ETPT fin 2018) et de moindres transferts en gestion qu'en 2017 (212 contre 628 ETPT) ont conduit à alourdir la consommation des emplois de ce programme (427 ETPT de plus qu'en 2017).
Évolution des emplois en 2018 (en ETPT)
(en ETPT)
|
Programme |
Réalisation 2017 |
LFI+LFR+ |
Réalisation 2018 |
Écart 2018/2017 |
Écart 2018 réalisés/ 2018 prévus |
|
Transferts en |
|||||
|
gestion |
|||||
|
Administration territoriale (307) |
25 985 |
25 927 |
25 659 |
- 326 |
- 268 |
|
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (232) |
6 432 |
7 070 |
6 859 |
+ 427 |
- 211 |
|
Vie politique, cultuelle et associative (207) |
50 |
51 |
48 |
- 2 |
- 3 |
|
Total |
32 467 |
33 048 |
32 566 |
+ 99 |
- 482 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Les réductions d'emploi liées au schéma d'emplois prévu sur le programme 307, pour être limitées au stade de la consommation effective des emplois à hauteur d'environ 85 ETPT en raison de recrutements rendus nécessaires par le traitement des difficultés rencontrées pour assurer toute son efficacité à la dématérialisation de la délivrance des titres sécurisés.
L'impact du schéma d'emplois agrégé de la mission sur les dépenses de personnel a trouvé dans cette contrainte un premier motif d'atténuation.
Dans un contexte favorable à la maîtrise des dépenses de personnel du fait de d'absence de revalorisation indiciaire générale en 2018 (seul un effet en année pleine très limité a joué en cours d'année après la revalorisation indiciaire de février 2017) et du report du PPCR, qui a engendré une économie de 5,6 millions d'euros pour les deux programmes 307 et 216, il a fallu compter avec certaines autres dynamiques.
La compensation de l'augmentation de la CSG a coûté 7,2 millions d'euros aux deux programmes considérés ici et les effets des mesures catégorielles et du glissement-vieillesse-technicité (GVT) ont impacté à la hausse les dépenses, de sorte que les économies liées à la baisse des emplois ont été effacées au niveau des charges de personnel.
Impact en 2018 du schéma d'emploi agrégé de la mission et d'autres mesures salariales sur les charges salariales de la mission
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Parmi les mesures catégorielles, la mise en place du régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État (RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 au profit des membres du corps préfectoral a suscité une augmentation du coût global et du coût global moyen des rémunérations d'activité versées aux hauts fonctionnaires de ce corps de 6,08 % (en lien avec une sous-budgétisation de la mesure en 2017), pour un coût en année pleine de 4,8 millions d'euros concernant 565 agents de catégorie A+. Cette mesure représente 80 % des mesures catégorielles de l'année.
L'impact des schémas d'emplois des années 2017 et 2018 sur les charges de personnel est modéré pour le programme 216 mais nettement plus fort pour le programme 307 qui génère plus de 80 % des économies afférant à la diminution des emplois du ministère. En 2018, ces économies sont principalement dues à la réduction des emplois de 2017. En contrepartie, les mesures catégorielles appliquées aux effectifs du programme 307, qui résultent d'un plan de requalification associé au « PPNG » engendrent 6,1 millions d'euros de charges, le programme 216 ne portant que peu de mesures catégorielles. Mais, il en va autrement de l'impact du GVT qui induit une dépense supplémentaire de 2,2 millions d'euros pour ce dernier programme, en ligne avec le poids de ses effectifs budgétaires, tandis que le programme 307 connaît également une forte impulsion à ce titre. Quant à l'indemnisation des mesures portant sur le compte épargne-temps retracée en évolution dans le tableau ci-dessus, elle progresse mais modérément.
Les contributions-employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions » ont ajouté 3,9 millions d'euros de charges de titre 2 en 2018 selon une structure qui fait ressortir les économies importantes réalisées du fait de la nature des emplois mobilisés par le programme 307.
La protection assurée par le régime de retraite des fonctionnaires ressort comme structurellement moins effective pour les agents au service de l'administration territoriale (de plus en plus exclus, par leur statut, du bénéfice du régime de retraite des fonctionnaires), et de ses usagers, que pour ceux, souvent d'administration centrale, du programme 216.
Évolution des contributions employeur aux
régimes de retraite des agents
entre 2017 et 2018
(en millions d'euros)
|
Civils |
Militaires |
Ouvriers de l'État |
Total |
|
|
Programme 307 |
- 7,8 |
0,4 |
0 |
- 7,4 |
|
Programme 216 |
7,7 |
0,4 |
3,2 |
11,3 |
|
Total |
- 0,1 |
0,8 |
3,2 |
3,9 |
Source : commission des finances du Sénat
* 16 Dont une partie correspond à une évolution de périmètre avec l'imputation à la mission des dépenses nécessaires à l'activité de la commission du contentieux du stationnement payant installée en janvier 2018.
* 17 Au total (cf. infra ,) 4 000 emplois étaient concernés par ce plan.