MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » - MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud,
rapporteurs spéciaux

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

La mission « Action extérieure de l'État », qui représente 3 milliards d'euros, soit 0,92 % du budget de l'État, regroupe en 2018 les crédits des quatre programmes suivants :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » , qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » , qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » , qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission ;

- le programme 347 « Présidence française du G7 » , créé en loi de finances initiale (LFI) pour 2018, qui regroupe les moyens financiers dédiés à la préparation du sommet qui se tiendra à Biarritz à l'été 2019. Ce programme est temporaire et limité aux exercices budgétaires 2018 et 2019.

Les dépenses de la mission sont majoritairement des dépenses d'intervention (titre 6), des dépenses de personnel (titre 2) et des dépenses de fonctionnement (titre 3).

Répartition des crédits de la mission exécutés, par titre

(en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Exécution des crédits de la mission par programme en 2018

(en millions d'euros)

Programme

Crédits LFI 2017

Crédits exécutés 2017

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Crédits LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Évolution de l'exécution 2017/2018

LFI 2017/

LFI 2018

105

AE

1899,4

1789,6

- 109,8

94%

1898,7

1880

- 18,7

99%

5%

- 0,7

CP

1903

1788,9

- 114,1

94%

1901,7

1880,1

- 21,6

99%

5%

- 1.3

185

AE

715,4

671,2

- 44,2

94%

718,5

719,8

1,3

100%

7%

3.1

CP

715,4

676,4

- 39

95%

718,5

719,9

1,4

100%

6%

3.1

151

AE

387,3

371,5

- 15,8

96%

368,7

362,8

- 5,9

98%

- 2%

- 18.6

CP

387,3

371,6

- 15,7

96%

368,7

363,4

- 5,3

99%

- 2%

- 18.6

347

AE

14,4

0,2

- 14,2

1%

CP

12

0,08

- 11,92

1%

Total

P347 inclus

AE

3002,1

2832,3

- 169,8

94%

3000,3

2962,8

- 37,5

99%

5%

CP

3005,7

2836,9

- 168,8

94%

3000,9

2963,48

- 37,42

99%

4%

Total

Hors P347

AE

3002,1

2832,3

- 169,8

94%

2985,9

2962,6

- 23,3

99%

5%

- 16.2

CP

3005,7

2836,9

- 168,8

94%

2988,9

2963,4

- 25,5

99%

4%

- 16.8

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'exécution des crédits en 2018 est conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale, le taux de consommation des crédits s'élevant à 99 % sur l'ensemble de la mission. Ce taux s'est amélioré par rapport à l'exécution des crédits en 2017, où il ne s'élevait qu'à 94 %.

Les crédits votés en loi de finances initiale pour 2018 ont en effet été inférieurs de 16,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (16,8 millions d'euros en crédits de paiement), à ceux de la loi de finances initiale pour 2017, soit une diminution de 0,6 % à périmètre constant 10 ( * ) , permettant ainsi un rapprochement des crédits votés et exécutés.

Contribution des différents programmes à la baisse des crédits votés en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le programme 151 est le programme le plus concerné par cette baisse de crédits (- 18,6 millions d'euros, soit une diminution de 5 % des crédits), en raison d'une baisse significative des crédits dédiés aux élections en 2018 par rapport à 2017, année des élections présidentielle et législatives. Par ailleurs, la hausse contenue des crédits, hors masse salariale, des programmes 105 et 185 est essentiellement liée, pour le premier programme, à une diminution des contributions internationales aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) et, pour le second, à une baisse des crédits dédiés aux Alliances françaises et des dotations aux établissements à autonomie financière.

Une amélioration de l'exécution du programme 185, notamment due à une absence de régulation budgétaire, contrairement à la gestion 2017

Alors que vos rapporteurs spéciaux s'étaient émus, en 2017, de l'annulation de 33 millions d'euros de crédits sur la subvention pour charges de service public de l'AEFE , la gestion 2018 est marquée par une hausse de l'exécution par rapport à l'exercice précédent, principalement en raison de la baisse du taux de réserve de précaution de 8 % à 3 % et de l'absence de régulation budgétaire sur le programme.

Conformément aux annonces du Président de la République, Emmanuel Macron, en octobre 2017, la subvention pour charges de service public de l'AEFE a donc été sanctuarisée en 2018 . Toutefois, cette préservation des moyens de l'enseignement français à l'étranger occulte de réelles tensions budgétaires rencontrées par l'AEFE, et mises en évidence par vos rapporteurs spéciaux lors de leurs récents travaux de contrôle budgétaire sur la question 11 ( * ) .

Hors dépenses de personnel (titre 2), la mission « Action extérieure de l'État » fait toutefois partie des missions dont l'exécution s'est le plus écartée de la loi de finances initiale , comme l'a montré la Cour des comptes. 85 millions d'euros de crédits n'ont pas été consommés, soit 4,1 % des crédits votés en loi de finances initiale.

Exécution des crédits de la mission, hors titre 2

(en millions d'euros)

LFI 2018

Exécution 2018

Écart

Écart (% LFI)

2 076

1 991

- 85

- 4,1%

Note de lecture : hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

À l'inverse, les crédits du titre 2 ont été, comme tous les ans depuis 2007, à une exception près, supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale. En 2018, ils représentent 102 % des crédits ouverts en loi de finances initiale . Pourtant, le schéma d'emplois a été plus que respecté
(- 109 ETPT en exécution pour un objectif de - 100 ETPT fixé par la lettre plafond 12 ( * ) ). Le plafond d'emplois de la mission s'élève à 11 905 ETPT en 2018, contre 12 040 en 2017, soit une baisse de 135 ETPT. L'exécution s'établit à 11 851 ETPT.

Évolution des crédits du titre 2 et de l'exécution du plafond d'emplois

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'année 2018 a tout particulièrement été marquée par une gestion complexe des crédits de titre 2 tout au long de l'année :

- dès le mois de mars, un important dépassement des crédits ouverts en LFI était constaté . Il n'a été visé par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel que sous la réserve qu'un plan d'économies et de financement puisse être établi rapidement ;

- un plan de financement, reposant essentiellement sur une diminution des dépenses hors titre 2 , a été présenté ;

- l'effet change-prix , comme chaque année, a fait varier les besoins en crédits de titre 2 en cours de gestion ;

- la fin de gestion a été très problématique : la mise à disposition des crédits nécessaires à la pré-liquidation de la paie du mois de décembre s'est faite au dernier moment et a nécessité :

o le dégel intégral de la réserve de précaution (5,5 millions d'euros) ;

o une ouverture de crédits en loi de finances rectificative ;

o un décret de virement entre programmes ;

o un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles (4,5 millions d'euros) en toute fin de gestion.

Les autorisations d'engagement ouvertes ont , à la suite de l'ensemble des mouvements de crédits intervenus durant l'année 2018, été supérieures de 2,8 millions d'euros aux autorisations d'engagement votées en loi de finances initiale .

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018

(en millions d'euros)

LFI

LFR

Reports de la gestion précédente

Mouvements réglementaires

Fonds de concours et attributions de produits

Total des AE ouvertes

AE consommées

Programme 105

Titre 2 - Dépenses de personnel

622,2

20,6

0

7,3

0

650,1

650

Autres titres - Autres dépenses

1 276,6

- 55,2

17

1,5

11,1

1 251

1 230

Total

1 898,7

- 34,6

17

8,8

11,1

1 901,1

1 880

Programme 185

Titre 2 - Dépenses de personnel

73,5

0

0

-1,5

0

72

71,7

Autres titres - Autres dépenses

645

- 9,6

0,5

7,1

6,4

649,4

648,1

Total

718,5

- 9,6

0,5

5,6

6,4

721,4

719,8

Programme 151

Titre 2 - Dépenses de personnel

229,2

0

0

2,8

1,5

233,4

232,5

Autres titres - Autres dépenses

139,5

- 11,4

1,4

2,3

0,5

132,5

130,3

Total

368,7

- 11,4

1,4

5,1

2

365,9

362,8

Programme 347

Autres titres - Autres dépenses

14,4

0

0

0

0

14,4

0,2

Total

14,4

0

0

0

0

14,4

0,2

Total mission

3 000

- 55,6

18,9

19,6

19,5

3 002,8

2 962,7

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires


* 10 En excluant le programme 347.

* 11 Rapport d'information n° 689 (2017-2018) de MM. Vincent DELAHAYE et Rémi FERAUD, fait au nom de la commission des finances du Sénat, Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ?

* 12 Pour l'ensemble du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, tous programmes confondus.

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