E. LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, UNE POLITIQUE PUBLIQUE À CONSOLIDER
Le programme 206 de la mission AAFAR est consacré à la sécurité et à la qualité sanitaire de l'alimentation.
Vos rapporteurs spéciaux, il y a deux ans, ont consacré à la politique publique destinée à garantir la sécurité sanitaire des aliments un rapport de contrôle et d'évaluation 26 ( * ) qui avait pu souligner les besoins de consolidation d'une politique publique évidemment essentielle.
Y avait aussi été mise en exergue l'illisibilité budgétaire de cette politique et certaines ambiguïtés de l'information budgétaire apportée par le programme 206 de la mission.
Pour l'essentiel, vos rapporteurs spéciaux renvoient aux soixante-et-une recommandations exposées dans leur rapport auxquelles la considération de l'exécution des crédits en 2018 apporte une justification supplémentaire.
Données relatives à l'exécution du
programme 206
« Sécurité et qualité
sanitaire de l'alimentation » en 2018
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Exécution 2017 |
Crédits votés en LFI 2018 |
Crédits consommés en 2018 |
Crédits consommés 2018/2017 (en %) |
Crédits consommés/crédits votés en LFI en 2018 (en %) |
|
|
Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
27,4 |
30,7 |
25,7 |
- 6,2% |
- 16,3 |
|
Lutte contre les maladies animales |
180,7 |
99,6 |
113,1 |
- 37,4% |
13,5 |
|
Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
22,7 |
20,4 |
20,6 |
- 9,3% |
0,9 |
|
Actions transversales |
74,6 |
75,3 |
74,8 |
3,0% |
- 0,6 |
|
Élimination des cadavres et des sous-produits animaux |
2,6 |
3,8 |
3,2 |
23,1% |
- 15,8 |
|
Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation |
313,4 |
318,6 |
311,2 |
- 0,7% |
- 2,3 |
|
Qualité de l'alimentation et offre alimentaire |
4,1 |
3,7 |
3,8 |
- 7,3% |
2,7 |
|
Total |
625,5 |
552,1 |
552,4 |
- 11,7% |
100 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018
a) Après les errements de la programmation budgétaire de 2017...
En 2017, les crédits ouverts en loi de finances initiale dans le cadre du programme 206 avaient été fixés à un niveau supérieur de 4,1 % à celui de la loi de finances initiale pour 2016, mais à un niveau inférieur de plus de 8 % par rapport aux dépenses finalement constatées lors de cette année.
Plus encore que cela n'avait été le cas en 2016, la programmation budgétaire témoignait ainsi d'un « volontarisme » déconcertant au vu des défis sanitaires de toutes sortes dont l'intensification ne pouvait manquer d'être anticipée par les autorités sanitaires.
C'est d'ailleurs sur ce dernier motif que la programmation budgétaire avait reçu un avis défavorable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.
L'impasse budgétaire était donc parfaitement prévisible justifiant totalement le jugement d'insincérité porté par votre rapporteur spécial Alain Houpert et finalement repris par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour 2017.
Au demeurant, la nécessité de procéder à des ajustements de crédits était vite apparue en cours d'année. Des crédits supplémentaires avaient été ouverts pour 148,1 millions d'euros, dont la majeure partie dès le décret d'avance du 20 juillet 2017. 101,4 millions d'euros de crédits d'intervention ont alors été ouverts. Si la plupart des crédits supplémentaires avaient été inscrits pour financer des dépenses de fonctionnement et d'intervention, 18,2 millions d'euros ont abondé les dotations du titre 2, soit une ouverture supplémentaire représentant plus de 6 % des crédits initiaux.
En lieu et place de la baisse des dépenses envisagée à hauteur de 8 % (soit 45,3 millions d'euros), les dépenses de sécurité sanitaire de l'alimentation avaient excédé celles effectuées en 2016 de 13,5 % (+ 74,5 millions d'euros).
Au total, la dérive par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale avait atteint près de 120 millions d'euros (23,4 % des crédits ouverts).
Le taux de consommation des crédits de paiement avait atteint 95,7 % laissant un solde disponible de 26,7 millions d'euros, dont 13,6 millions d'euros au titre des versements du budget européen pour contribuer au financement de la lutte contre l'influenza aviaire, arrivés tardivement et rattachés « en fonds de concours tardifs », reportés sur l'exercice 2018.
b) ... le retour à une situation budgétaire plus satisfaisante en 2018 mais des perspectives incertaines pour 2019
La programmation des crédits en loi de finances initiale a été globalement respectée en exécution. Les reports de crédits mis en place en 2018 ont conduit à un disponible supérieur aux consommations si bien que des annulations de crédits sont intervenues en fin d'année pour un montant de l'ordre de 8 millions d'euros.
Le taux de consommation des crédits a été conforme aux ouvertures ne laissant pas de marges de reports sur l'année 2019, année pour laquelle une réduction des ouvertures en loi de finances initiale (- 2,8 % en crédits de paiement) a été programmée.
Le retour à une programmation plus conforme à la charge des dépenses effectives peut être attribué à l'action n° 02 du programme « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » et, plus particulièrement, à la réduction des dépenses au titre de l'indemnisation des propriétaires dont les animaux sont abattus dans le cadre des mesures appliquées lors des crises sanitaires. En 2018, ces dernières dépenses se sont élevées à 18,2 millions d'euros du fait de l'influenza aviaire, de la tuberculose bovine et de la fièvre catarrhale ovine. L'an dernier ces indemnisations avaient atteint plus de 48 millions d'euros. En outre, d'autres dépenses, plus opérationnelles, correspondant à ces crises ont été réduites en 2018.
Les modalités selon lesquelles les opérations budgétaires sont restituées ne permettent pas d'appréhender la contribution précise des différentes catégories de dépenses associées à des crises, non plus que les restes à payer corrélatifs, d'autant que de nombreuses erreurs d'imputation sont commises chaque année.
Vos rapporteurs souhaitent qu'à l'avenir une information budgétaire plus fonctionnelle soit mise en place, qui permette d'appréhender l'impact sur le programme 206 des crises au cours de l'exercice et pour les années suivantes.
À ce stade, on peut juste indiquer que le fait que la programmation des dépenses en 2018 a permis d'assurer les charges payées au cours de l'exercice rompant ainsi avec les déséquilibres majeurs de l'an dernier provient largement de l'absence de constatation de dépenses de crise majeures au cours de l'exercice mais sans pour autant en tirer des enseignements sûrs pour l'avenir.
À cet égard, une partie importante des copieux restes à payer du programme en fin d'exercice 2018 (57,3 millions d'euros) est attribuable aux charges de l'action n° 02 (32 millions d'euros). Il est, au demeurant, possible compte tenu de la durée des procédures que les charges correspondant aux indemnisations des propriétaires d'animaux n'aient pas toutes été engagées à ce jour.
Dans ces conditions, la combinaison de la programmation des crédits de l'action en 2019 (- 15,1 millions d'euros) et de l'absence de marges de reports de l'exercice 2018 (4,4 millions d'euros), envisagée dans un contexte de recrudescence de risques sanitaires inquiétants, conduit à exprimer des doutes sur la soutenabilité des moyens confiées à la direction générale de l'alimentation pour assumer ses missions dans ce domaine.
c) Une exécution budgétaire qui matérialise certains déséquilibres de l'action publique de sécurité sanitaire des aliments
L'action publique mise en oeuvre sous l'égide de la direction générale de l'alimentation tend à s'inscrire dans des logiques diversifiées alliant la prévention des crises et la réaction à celles-ci une fois déclenchées.
Chacun de ces objectifs se trouve lui-même compartimenté, la prévention pouvant s'attacher à modifier en profondeur les modalités de la production agricole ou, de façon plus routinière, à exercer une surveillance constante des productions primaires ou des processus plus proches de la mise à disposition des produits alimentaires sur le marché.
En régime courant (c'est-à-dire quand les crises ne suscitent pas de lourdes dépenses indemnitaires), l'essentiel de l'effort budgétaire porte sur la surveillance en continu de la santé des végétaux (un peu) et des animaux (beaucoup), les moyens de prévention les plus en amont et les plus proches de l'assiette du consommateur se trouvant moins développés.
L'exécution 2018 ne dément pas cette configuration constante. Hors titre 2, la surveillance des végétaux (10,6 % des dépenses) mobilise nettement moins de moyens que celle des animaux (46,6 %) tandis que les interventions sur les stades de l'aval de la chaîne alimentaire (en particulier, l'inspection en abattoir) ne concentre que 8,5 % des moyens.
La faiblesse des moyens mis en oeuvre à ce dernier stade a fait l'objet d'une prise de conscience puisque ces dernières années des effectifs supplémentaires avaient été recrutés pour assurer une plus forte surveillance des abattoirs de volailles.
Cependant, l'exécution du programme 206 en 2018 n'a pas été au rendez-vous du comblement de notre déficit en moyens de contrôle.
Les audits européens sont régulièrement l'occasion d'identifier des manquements aux obligations de contrôle imposées à la France. Si une augmentation de l'enveloppe consacrée à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, de 4,1 millions d'euros, a dû être inscrite en 2018 à la suite d'avertissements concernant la lutte contre les salmonelles en élevage et du besoin d'améliorer l'application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires 27 ( * ) , le constat récurrent que la France peine à respecter ses obligations européennes n'est pas susceptible de sortir sérieusement modifié de l'exécution 2018.
C'est d'ailleurs très largement que les cibles du programme 206 ne sont pas atteintes.
Les défaillances sont manifestes dans le domaine du suivi des contrôles. Le dispositif de performances du programme en rend compte malgré la dilution de l'information à laquelle il aboutit du fait de l'agrégation excessive d'éléments de gestion qu'il conviendrait de décomposer à ce stade, afin de fournir une information plus proche de celle accessible au responsable du programme.
En ce qui concerne l'information contenue dans le RAP, si le suivi des constats de non-conformité semble s'améliorer (83 % de suites données contre 72 % seulement en 2016), on est assez loin d'un suivi systématique, qui devrait s'imposer. Par ailleurs, l'amélioration traduite par l'indicateur vaut ce que vaut ce dernier, étant observé que sous le pavillon des « suites données aux inspections non conformes » peuvent se cacher bien des marchandises.
Dans la version plus détaillée de l'indicateur qui a été un temps accessible et à laquelle il convient de revenir, on pouvait ainsi relever que les mises en demeure adressées par les services ne donnaient lieu à réitération du contrôle que dans moins de 70 % des cas alors même que la cible de 95 % apparaît déjà très permissive. Les établissements agréés ayant fait l'objet d'une inspection défavorable ne faisaient l'objet d'un suivi renforcé que dans 88 % des cas (contre une cible également fixée à 95 %).
Encore faut-il qu'ils soient inspectés. Or, si pour les abattoirs l'obligation européenne d'une inspection permanente est peu ou prou mise en oeuvre, il est loin d'en aller de même pour les établissements situés plus en aval de la production. Les conditions dans lesquelles un transformateur de produits laitiers a pu poursuivre ses activités malgré la persistance de résultats défavorables de ses examens d'autocontrôle suggèrent une défaillance de la supervision publique.
À cet égard, on observera qu'alors que les résultats des autocontrôles des opérateurs sont désormais beaucoup plus largement diffusables aux services de l'État, les moyens correspondants d'en assurer un suivi ne sont pas à ce jour réunis.
Quant à la qualité des prélèvements, si le RAP estime que les résultats obtenus sont très satisfaisants, vos rapporteurs spéciaux inclinent plutôt à estimer qu'un taux de déperdition de plus de 20 % correspondant au pourcentage de prélèvements insusceptibles d'être exploités n'est pas acceptable.
Le volet de performances du programme comporte encore un autre motif de perplexités avec le suivi du plan Ecophyto. Tout en se félicitant que ce dernier soit suivi dans le cadre de la mission AAFAR, vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'on pourrait y voir une entorse à la logique. Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation n'est responsable financièrement de ce plan que de façon très seconde, secondaire même, si l'on exclut du champ les crédits destinés à l'agriculture biologique 28 ( * ) , puisqu'il n'apporte que 325 000 euros de crédits au dispositif contre 41 millions d'euros par le ministère de l'écologie et ses opérateurs, les Agences de l'eau. Mais, il est vrai que les agriculteurs sont, de loin, les premiers contributeurs au financement de l'action publique en ce domaine avec la redevance pour pollutions diffuses. En toute hypothèse, la préoccupation principale est bien dans ce domaine de devoir constater l'échec massif d'un projet par ailleurs enrichi au fil du temps de nouveaux objectifs, parmi lesquels la fin de l'utilisation du glyphosate à échéance de 3 ans. Cet objectif annoncé en 2018, qui n'est pas partagé par l'ensemble des représentants de la profession agricole, suppose une politique publique particulièrement vigoureuse à laquelle l'année budgétaire 2018, année de son annonce, n'a apporté aucun prolongement appréciable.
d) Les moyens de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation sont illisibles et la nomenclature budgétaire ne respecte pas la loi organique relative aux lois de finances
Vos rapporteurs spéciaux doivent ici répéter leur insatisfaction face au maintien de conditions de budgétisation de la politique de sécurité sanitaire des aliments qui enfreignent gravement la lisibilité budgétaire souhaitée par la loi organique relative aux lois de finances.
La nomenclature budgétaire n'offre pas de lisibilité de la politique publique de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce diagnostic pouvant s'appuyer sur la dissémination des données budgétaires tant au sein du programme 206 que dans la documentation budgétaire générale. En cela, elle manque au respect de la loi organique relative aux lois de finances.
Dans ces conditions, il est impossible d'appréhender la dynamique de la dépense destinée spécifiquement à assurer la protection des consommateurs contre les risques sanitaires de l'alimentation, et, plus généralement, de l'effort public consacré à la sécurité sanitaire des aliments.
Vos rapporteurs spéciaux ont pu mettre en évidence les problèmes posés par la définition du périmètre de cette politique publique.
Schématiquement, on rappellera que le programme 206 comprend des interventions visant à assurer l'intégrité sanitaire des matières premières animales et végétales, interventions dont le poids dans les dépenses du programme est très largement majoritaire, mais aussi d'autres interventions plus proches du risque sanitaire lié à la consommation des aliments. Si les premières interventions ont une vocation marquée de préservation de l'intégrité des cheptels et des végétaux, elles ne sont cependant pas étrangères à la problématique générale de sécurité sanitaire de l'alimentation. Dans une conception où celle-ci va « du champ à l'assiette », la nomenclature budgétaire ne retient pas sans raison les différentes actions du programme 206 comme concourant à la sécurité et à la qualité sanitaires de l'alimentation. Pour autant, les crédits ouverts n'en financent pas moins des interventions hétéroclites dont certaines n'ont qu'un lien très ténu avec les objectifs affichés par l'intitulé du programme.
Ce constat conduit à juger que le programme 206 n'est pas conforme à la loi organique relative aux lois de finances qui a entendu préserver le principe de spécialité des crédits tout en en enrichissant la conception par une prise en compte plus systématique de leur destination fonctionnelle de moyens au service d'une politique publique donnée .
Dans ces conditions et au-delà même du contenu de la mission budgétaire, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'exprimer leur refus de décerner un certificat de qualité à la présentation budgétaire des interventions nécessitées par la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui est sérieusement défectueuse.
Sur ce point, une série d'observations complémentaires s'imposent.
En premier lieu, doit être évoquée l'extrême fragmentation des moyens déployés, éparpillés dans plusieurs missions budgétaires . Celle-ci reflète l'interministérialité des interventions de l'État, qui témoigne d'une superposition des services opérationnels qui est loin d'être optimale.
Du point de vue de l'information budgétaire, il serait, à tout le moins, justifié d'entreprendre l'élaboration d'un document de politique transversale unifiant les crédits de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments.
Vos rapporteurs spéciaux relèvent, en outre, que les crédits de personnel du programme se trouvant agglomérés dans une action dédiée (l'action n° 6), il est impossible de disposer d'une vue satisfaisante de l'affectation des personnels (et des crédits correspondants) aux différentes catégories d'intervention financées par le programme.
En témoignent les données fournies à vos rapporteurs spéciaux pour rendre compte des personnels spécifiquement dédiés à la surveillance de la qualité sanitaire des aliments dans le cadre de leur contrôle sur la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui n'apparaissent pas comme tels dans la nomenclature budgétaire.
Ainsi, selon ces données, les effectifs affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu, dans le cadre de l'action 3 du programme 206, se seraient élevés en 2015, à 1 844 ETPT (soit environ 2 820 agents) sur les 4 511 ETPT du programme 206, soit 40,9 % des ETPT du programme.
Il apparaît ainsi nécessaire de mieux imputer les emplois et les crédits de rémunération aux différentes interventions opérationnelles du programme , en particulier à celles concourant spécifiquement à la sécurité sanitaire de l'alimentation.
Vos rapporteurs spéciaux suggèrent enfin que l'information budgétaire fasse l'objet d'une amélioration sur un point particulier. Il s'agit des produits tirés des nombreux prélèvements obligatoires appliqués dans le champ de la politique sanitaire de l'alimentation.
Une présentation systématique de ces prélèvements (dont certains attendent depuis des années la détermination de leurs taux) devrait être fournie dans le cadre des documents budgétaires d'autant que certains d'entre eux résultant directement des obligations européennes contractées par la France ont un lien très direct avec les interventions financées sur les crédits du programme 206.
Sur ce point, l'annonce de la mise en oeuvre d'une taxe sanitaire appelée de ses voeux par le comité action publique 2022 n'a pas prospéré en 2018.
* 26 « Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments « zéro défaut » ». Rapport d'information de MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, fait au nom de la commission des finances n° 442 (2016-2017) - 23 février 2017
* 27 Selon la Commission, la procédure suivie aurait dû être beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés.
* 28 L'aggravation de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques observée ces dernières années (+ 10,6 % entre 2008 et 2016) est intervenue alors même que les surfaces converties à l'agriculture biologique ont presque quadruplé. L'essor des surfaces sans pesticides a mobilisé des dépenses publiques en forte croissance mais, surtout, un effort conséquent des consommateurs de produits bio. En réalité sans ce dernier effort, assez paradoxal si l'on y songe, les résultats obtenus sur le front des pesticides auraient été encore pires que ceux relevés année après année.