C. UN NIVEAU DE SUBVENTIONS RIGIDE DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DES CONTRAINTES ÉCONOMIQUES FORTES
1. La contribution des subventions aux résultats économiques des exploitations est vitale pour de nombreuses exploitations et pleinement justifiée par les caractéristiques particulières de l'agriculture française...
Les exploitations bénéficient de soutiens publics importants. La subvention moyenne atteint 32 000 euros avec une dispersion toutefois marquée.
Dans ce total, les aides liées à la politique de développement rural à laquelle la mission contribue représentent un tiers.
Source : commission des comptes de l'agriculture
La France se singularise par une polarisation des soutiens autour des exploitations de taille moyenne 24 ( * ) du fait des caractéristiques des exploitations agricoles.
Ces interventions sont nécessaires puisque, sans elles, 30 % des exploitations connaîtraient un excédent brut d'exploitation négatif. Cette proportion demeure importante après versement des subventions, mais elle n'est plus que de 6 %.
Source : SSP, RICA
L'agriculture française est exposée à des contraintes économiques d'autant plus prégnantes que le modèle d'agriculture promu par la politique agricole française est diversifié et tend vers une transition agro-écologique renforcée.
2. ... mais les interventions stagnent
À cet égard, l'exécution du budget agricole en 2018, moins tributaire des chaos observés les années précédentes, conduit à retrouver, une fois dissipée l'illusion budgétaire concomitante, une déplaisante réalité, celle d'une forme de stagnation des interventions destinées à soutenir les capacités de l'agriculture française à se renforcer.
Les dépenses d'intervention retrouvent leur niveau de 2013 traduisant une forme d'inertie de la politique mise en oeuvre.
L'exercice 2018 est d'ailleurs marqué par un niveau très élevé de désengagement d'autorisation d'engagement finalement non consommées (plus de 500 millions d'euros), dont une grande partie semble correspondre à des projets d'investissement restés sans concrétisation, constat qui appelle une analyse approfondie de la programmation et de la conduite des interventions prévues en ce sens.
Les dépenses d'intervention du programme
149
(2012-2018)
(en milliards d'euros)
Source : Cour des comptes ; note d'exécution budgétaire 2019
Cette stagnation entretient sans doute une relation étroite avec l'attrition de la base productive agricole. Si cette dernière est moins marquée sous l'angle des surfaces cultivées, elle a été très forte sous celui du nombre des exploitants. De 2000 à 2010, il s'est replié de 3 % par an puis de 2010 à 2016, de 1,9 % l'an. Ce recul a principalement touché les petites exploitations (moins de 25 000 euros de production par an) qui ne représentent plus que 31 % du total (contre 36 % en 2010).
Dans ces conditions, la sous-exécution des crédits destinés à l'installation (- 5,1 millions d'euros en autorisations d'engagement, - 7,4 millions d'euros en crédits de paiement) dont une partie a été redéployée vers la lutte contre la prédation du loup, dont les coûts fortement croissants n'assurent pas l'efficacité, peut être tout particulièrement déplorée.
* 24 Le référé consacré par la Cour des comptes à la répartition des aides du premier pilier de la PAC n'infirme pas ce constat mais il fait ressortir d'une part le lien entre les aides versées et les surfaces (ce qui matérialise les effets d'un système largement fondé sur des aides à l'hectare) et, d'autre part, un problème d'inégalité du montant des aides à l'hectare en lien avec la cristallisation de valeurs historiques d'aides remontant à 2006. La portée redistributive de la distribution des aides se trouve naturellement modérée par le fait que les exploitations de surface importante, qui, globalement, ont des revenus supérieurs, perçoivent également plus d'aides. Mais, d'autres considérations doivent intervenir parmi lesquelles la compétitivité des exploitations, préoccupation d'autant plus forte que l'agriculture française se trouve doublement concurrencée par les agriculteurs hyper-concentrées et fortement subventionnées à ce titre de nos voisins les plus proches et à plus bas niveaux de vie de pays plus récemment entrés dans l'Union européenne.