MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ET CAS « PENSIONS » - Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » EN 2018
La mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupe les subventions versées par l'État à certains régimes spéciaux en déséquilibre démographique et dont les règles de retraite comportent des particularités. Les dépenses de la mission ne financent pas la totalité des prestations servies par les régimes spéciaux mais seulement les déséquilibres financiers, assez différenciés selon les cas, entre les prestations qu'ils servent et leurs ressources propres.
Ces régimes correspondent à des entreprises (SNCF, RATP, SEITA...) ou à des professions (marins, mineurs, exploitants agricoles...) considérées comme dotées de caractéristiques particulières du fait d'une diversité de facteurs propres à leur histoire, leurs équilibres, la nature des professions exercées justifiant l'existence de règles particulières de constitution et de valorisation des droits à retraite des affiliés.
Certains sont « ouverts » c'est-à-dire qu'ils renouvellent leur population quand d'autres, « fermés », n'accueillent plus de nouveaux cotisants et sont appelés à s'éteindre plus ou moins rapidement.
Les dépenses budgétaires en provenance de la mission, qui ne couvre que certains des régimes spéciaux de la galaxie du système de retraite, s'élèvent en 2018 à 6,447 milliards d'euros .
À titre d'illustration, cette somme représente 11 % des dépenses de pensions portées par le compte d'affectation spéciale « Pensions » ou encore 3,2 % des dépenses du régime général des salariés et des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO.
Au niveau de la mission, qui comporte trois programmes d'importance inégale, les dépenses ont été sensiblement supérieures aux crédits initialement programmés pour 2018 , à hauteur de + 2,6 %, donnée globale s'accompagnant d'évolutions propres à chaque programme.
La hausse substantielle des dépenses par rapport à l'exercice précédent (+ 1,9 %) a ainsi démenti les prévisions budgétaires qui tablaient sur une quasi-stabilisation des besoins de couverture des déséquilibres des régimes spéciaux.
Toutefois, cette déconvenue, qui s'est matérialisée sur le seul programme 198, le plus lourd en enjeux budgétaires, peut être attribuée à des motifs assez largement non récurrents, de sorte que, sauf profondes modifications des comportements de départ en retraite, l'exercice 2019 devrait se traduire par une réduction des dépenses de la mission, réduction qui est d'ailleurs programmée (- 163 millions d'euros par rapport aux dépenses de 2018).
A. DES DÉPENSES SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS DU FAIT DE FACTEURS NON RÉCURRENTS
Au cours de l'exercice 2018, les crédits programmés n'ont pas suffi à couvrir les dépenses de la mission. Ces dernières ont excédé de 116 millions d'euros, les crédits votés en loi de finances initiale, moyennant des évolutions diversifiées selon le programme considéré.
Une fois encore, les besoins de financement du déficit du régime de la SNCF, fréquemment sous-estimés en loi de finances initiale ont pesé. Il en est allé de même pour le régime de la RATP.
Par ailleurs, le règlement d'un contentieux a joué.
La surconsommation des crédits a contraint les gestionnaires à lever la réserve de précaution, qui, au demeurant, apparaît comme d'application largement virtuelle s'agissant d'une mission budgétaire chargée de financer des droits sociaux insuffisamment couverts par les ressources ordinaires des régimes.
Dans ces conditions, la contribution de la mission au bouclage des objectifs macro-financiers publics a été légèrement négative.
1. Des dépenses globales supérieures aux crédits programmés couvertes au moyen d'ajustements diversifiés
L'écart entre la prévision de dépenses et l'exécution avait été très faible ces quatre dernières années. À titre d'exemple, pour l'exercice 2017, un léger dépassement des crédits ouverts en loi de finances initiale avait occasionné une consommation en excédent de 23 millions d'euros (0,4 % des crédits initiaux).
En 2018, l'écart entre les crédits de la mission et les dépenses est nettement plus conséquent (2,6 % de plus que les crédits ouverts).
Les dépenses de l'État au bénéfice des caisses de retraite couvertes par le programme 198 ont excédé de 127 millions d'euros les prévisions. La sous-consommation des crédits de la loi de finances initiale constatée sur le programme 195 (- 11 millions d'euros), qui concerne très majoritairement le régime minier ne compensant pas les besoins complémentaires des régimes des entreprises et professions des transports terrestres.
Données d'exécution des crédits de la mission entre 2016 et 2018
(en millions d'euros)
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Exécution 2016 |
Exécution 2017 |
Crédits votés en LFI 2018 |
Crédits ouverts en 2018 |
Exécution 2018 |
Dépenses 2018/2017 |
Dépenses 2018/ crédits votés en 2018 |
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|
Programme 198 « Régimes sociaux de retraite et transports terrestres » |
4 066 |
4 075 |
4 120 |
4 247 |
4 247 |
+ 172 |
+ 127 |
|
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » |
825 |
828 |
824 |
824 |
824 |
-4 |
0 |
|
Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » |
1 429 |
1 427 |
1 388 |
1 377 |
1 377 |
-50 |
- 11 |
|
Total |
6 320 |
6 330 |
6 282 |
6 448 |
6 448 |
+ 118 |
+ 116 |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du rapport annuel de performances de la mission « Régimes sociaux et de retraite » annexé au projet de loi de règlement pour 2017 et 2018
a) Une ouverture massive de crédits en loi de finances rectificative et des mouvements réglementaires discutables
Les charges non provisionnées ont été couvertes par des mouvements divers en gestion principalement marqués par l'ouverture de 115,5 millions d'euros de crédits en loi de finances rectificative.
Les besoins de financement supplémentaires du programme 198 (127,5 millions d'euros au total pour les deux régimes de la SNCF et de la RATP) ont été couverts par une série d'ajustements.
Une partie des crédits du programme 198 correspondant à l'action 05 du programme a été sollicitée dans le cadre d'une opération de fongibilité interne à ce programme. Mais sa contribution a été minime de sorte qu'un décret de transfert (n° 2018-1023 du 22 novembre 2018) du programme 195 de la mission « Régimes de retraite, des mines, de la SEITA et divers » est intervenu pour un montant de 11,5 millions d'euros, complété par la loi de finances rectificative n° 2018-1104 du 10 décembre 2018, qui a ouvert 115,5 millions d'euros au programme 198.
En ce qui concerne le transfert entre le programme 195 et le programme 198, votre rapporteure spéciale rappelle que, dans son analyse de l'exécution budgétaire, la Cour des comptes s'interroge régulièrement sur la conformité de ce type de transfert aux dispositions de la loi organique sur les lois de finances (article 12-2° de la loi organique) dans la mesure où les objets, initial et final, des crédits transférés pourraient être considérés comme différents. Elle en conclut que ces mouvements de crédits devraient passer par la voie de décrets d'avance ou d'une loi de finances rectificative.
Votre rapporteure spéciale prend acte de l'observation de la Cour des comptes et, comme l'an dernier, recommande qu'à l'avenir, si les conditions en sont réunies, des mouvements de crédits de cette nature empruntent les voies prévues par la loi organique.
b) Une réserve de précaution intégralement levée, mais obstinément maintenue
La mise en réserve des crédits de la mission a été intégralement levée.
Compte tenu de son volume budgétaire, c'est le programme 198 qui avait, en montant, connu la mise en réserve la plus significative (123,6 millions d'euros) quoiqu'à un taux plus bas que dans la précédente loi de programmation, de 3 % contre 8 %.
L'application d'un taux de réserve aussi élevé que celui prescrit par la précédente loi de programmation à des crédits dont la vocation, même si elle est moins directe que lorsque celui-ci verse directement des prestations représentatives de créances des administrés, est d'honorer des engagements de l'État, suscitait une réelle perplexité. Prise à la lettre, elle jetait une sorte de suspicion sur la parole de l'État, qui, convenons-en était particulièrement fâcheuse.
La diminution du taux de réserve est ainsi particulièrement heureuse pour la mission, mais elle n'élimine pas les inconvénients signalés. Sa seule justification pourrait provenir d'ajustements sur les recettes propres des régimes dont l'État garantit les équilibres financiers. Or, cette variable est peu flexible, se trouvant l'objet d'une programmation réglementaire qui est au coeur des réformes des régimes spéciaux de retraite mises en oeuvre depuis 2007.
Au demeurant, selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes de 2017, la décision de maintien de la réserve sur les dotations de la mission, bien que prise à l'initiative du ministère de l'économie et des finances, avait conduit son organe de contrôle, le contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à émettre un avis favorable, mais avec réserve sur les documents prévisionnels de gestion.
Cette situation offre des perspectives étonnantes sur l'application de certaines règles budgétaires.
En tout cas, elle altère la crédibilité de la réserve de précaution constituée dans le cadre d'ensemble du budget de l'État comme moyen de flexibilité budgétaire destiné à répondre à des imprévus.
2. Un écart avec les prévisions dû principalement à un événement exceptionnel
Le dépassement des crédits initialement ouverts peut être attribué à la combinaison d'un événement exceptionnel aux conséquences mal anticipées lors de la programmation des besoins de financement de la caisse de retraites des personnels de la SNCF (CPRP-SNCF) complété par un besoin de financement de certains régimes plus élevé que prévu.
a) Un besoin de financement de la CPRP-SNCF supérieur à la prévision
En ce qui concerne la SNCF, lors des trois exercices précédents, des abondements en gestion avaient déjà dû intervenir.
En 2015, un déficit supplémentaire de près de 81 millions d'euros par rapport aux prévisions budgétaires avait dû être financé. En 2016, 51 millions d'euros avaient, à nouveau été dégagés pour combler le déficit de la programmation initiale, dont 16 millions d'euros prélevés sur la dotation prévisionnelle programmée au bénéfice de la caisse de la RATP. En 2017, la consommation des crédits a excédé de 18,3 millions d'euros les dotations de la loi de finances.
Après des excédents de dépenses totalisant 150,3 millions d'euros au cours de la période 2015-2017, l'exercice 2018 a enregistré une nouvelle surcharge de 125 millions d'euros par rapport aux besoins estimés en loi de finances initiale au titre du régime ferroviaire, soit un surcroît de dépenses de 3,8 % par rapport au prévisionnel, portant à 275,3 millions d'euros les excédents de charges budgétaires par rapport aux prévisions au cours de la période 2015-2018.
La surcharge constatée par rapport à la prévision a été tributaire du règlement d'une dette de l'État envers la CPRP-SNCF résultant du dénouement d'un contentieux portant sur la fixation du taux de cotisation employeur T1, qui a suscité une dépense de 104,6 millions d'euros.
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Le contentieux entre l'État et la SNCF
Le taux de cotisation des établissements constituant le Groupe public ferroviaire (GPF) est égal à la somme d'un taux T1 représentant les cotisations qui seraient versées si les salariés relevaient des dispositions de droit commun et d'un taux T2 destiné à financer les droits spécifiques du régime spécial. À plusieurs reprises, la SNCF a demandé l'annulation de l'arrêté de la direction du budget fixant le taux T1, remettant en cause l'assiette de calcul de ce taux au motif que la répartition des effectifs (entre cadres et non cadres) n'était pas conforme à la convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres, la détermination des cadres par l'arrêté de fixation du taux de cotisation ayant excédé le périmètre légal. Le Conseil d'État a annulé, par décision du 20 mai 2016 et du 11 juillet 2016, les arrêtés ministériels du 16 juillet 2014 et du 27 juillet 2015 fixant les composantes T1 définitives pour 2013, 2014 et provisoire pour 2015. |
À la suite des annulations prononcées par le Conseil d'État en 2016, il a fallu attendre un arrêté du 2 mai 2017 pour que le taux T1 des années 2013 à 2015 soit revu à la baisse dans les conditions suivantes précisées par l'arrêté susmentionné.
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T1 |
2013 |
2014 |
2015 |
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Taux initial |
23,19% |
23,60% |
23,86% (prévisionnel) |
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Taux corrigé |
22,49% |
22,89% |
23,42% |
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Variation |
- 0,70% |
- 0,71% |
- 0,44% |
Au-delà du délai d'ajustement du taux T1 il convient de prendre en compte un nouveau délai, celui s'étant écoulé entre l'arrêté de mai 2017 et le règlement financier du litige, le cumul de ces deux délais ayant aggravé la charge budgétaire du contentieux.
À la suite de l'annulation prononcée par le Conseil d'État, les taux d'appel des cotisations employeur T1 ont été minorés. En conséquence, une régularisation de cotisations de la CPRP-SNCF en faveur du groupe public ferroviaire a été effectuée en juin 2017 pour 99,3 millions d'euros. La CPRP-SNCF a alors compensé cette baisse de ressources par une provision de 99,3 millions d'euros sur l'exercice 2017. Finalement, les délais mis pour régulariser la dette de l'État ont en accru la charge pour ce dernier, qui a dû consentir 104,6 millions d'euros de dépenses pour régler sa dette.
Il est heureux de constater que l'issue des contentieux entre la SNCF et l'État n'est pas toujours aussi défavorable. Ainsi la réestimation du taux T2 revu à la hausse à compter du 1 er mai 2017 de 11,81 % à 13,85 % (décret n° 2017-691 du 2 mai 2017), pour un total de 90 millions d'euros en année pleine ayant suscité une requête en annulation du Groupe public ferroviaire (GPF) auprès du Conseil d'État, ce dernier a estimé en juillet 2018 que le GPF n'était pas fondé à demander l'annulation du décret.
À ce motif d'évolution des besoins s'en ajoutent d'autres de sens contraires mais qui se sont traduits par un léger alourdissement du besoin de financement de caisse.
Du côté des économies, l'absence de revalorisation des retraites décidée en loi de financement de la sécurité sociale aurait allégé le besoin de financement de la caisse de l'ordre de 14 millions d'euros tandis que le retour à une situation de créancière nette de la caisse au titre de la compensation lui a apporté 15 millions de ressources supplémentaires.
Du côté de la dégradation du besoin de financement, l'impact de la longue période de grève de l'an dernier est estimé à 23 millions d'euros de pertes de cotisations, entièrement compensés par la dépense budgétaire.
b) Le régime de la RATP, moins de recettes qu'anticipé
De son côté, le régime de la RATP a suscité environ 3 millions d'euros de dépenses de plus que les dépenses programmées, soit un alourdissement de 0,4 %.
Les cotisations ont été moins dynamiques que prévu et l'inflexion des charges par rapport aux anticipations n'a pas permis de financer les moins-values de recettes.
Déterminants de l'évolution du besoin de
financement
de la caisse de retraites de la RATP par rapport aux
prévisions
Source : rapport annuel de performances 2018
L'ampleur prise par le déficit des recettes de cotisations par rapport aux prévisions (près de 5 %) doit être soulignée.
En outre, les moins-values de recettes sont attribuables à un différend entre la RATP et l'État sur les modalités de détermination de la cotisation employeur. Ce différend a conduit l'entreprise à refuser de verser 3 millions d'euros qu'elle considère comme indus.
c) La cristallisation attendue d'une charge « provisoire »
L'exercice 2017 avait été marqué par l'ouverture de 55 millions d'euros pour couvrir les besoins financiers du régime complémentaire des exploitants agricoles (RCO) consécutive à un amendement du Gouvernement présenté en deuxième lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2017.
Cette mesure alors présentée comme provisoire car devant combler un déficit de trésorerie ponctuel, en lien avec le processus de revalorisation des retraites agricoles, et devant être remplacée par l'inscription de ressources supplémentaires au titre des taxes affectées, a finalement été prolongée par la loi de finances pour 2018.
Il vaut d'être relevé, dans le contexte actuel d'élaboration d'une réforme du régime des retraites supposée consacrer l'adoption d'un régime en points plutôt qu'en annuités afin d'assurer une plus étroite relation entre les revenus d'activité et les droits acquis pour la retraite, dans la perspective de renforcer la dimension contributive du régime des retraites, que le régime complémentaire des exploitants agricoles est précisément un régime en points.
Le choix de revaloriser les pensions de retraite des exploitants agricoles à partir de leur régime complémentaire plutôt qu'en sollicitant les équilibres du régime de base a conduit à faire peser sur ce régime des charges non finançables autrement que par la sollicitation de la solidarité nationale, sauf à imposer aux exploitants en activité des surcharges considérables.
Dans ce contexte, l'alternative entre une augmentation des taxes affectées, qui, avec le produit de la taxe sur les farines et celui de la taxe sur les huiles, représentait la majeure partie des recettes non contributives du régime, et un financement sur crédits budgétaires a été récusée au profit d'une combinaison de ces produits.
Les 55 millions d'euros de crédits budgétaires consommés en 2018 accentuent, pour le régime complémentaire des exploitants agricoles, l'entorse au principe contributif que les régimes en points sont censés incarner à l'avenir. Ils apportent la démonstration que le principe de réalité, en particulier, les contraintes de la démographie, impose des compositions avec des principes abstraits aux conséquences potentiellement très injustes. Par-là, l'on voit qu'un régime en points n'est pas nécessairement un régime contributif dès lors que l'équation entre le niveau de la cotisation et le niveau des points obtenus en contrepartie n'est plus strictement respectée.
Quant au choix entre un financement par fiscalité affectée et un financement sur crédits budgétaires, il engage des considérations opposées. Du point de vue du pilotage de la solidarité nationale, un financement sur crédits paraît plus satisfaisant ; ce type de financement est plus respectueux des principes budgétaires et de l'intégrité de l'autorisation parlementaire. À ces considérations, s'oppose une vision qui fait valoir que la responsabilité financière des régimes serait plus effective si le financement de la solidarité nationale reposait sur une certaine automaticité, dépendant de la dynamique des recettes affectées. Cet argument, qui est quelque peu en porte-à-faux avec les critiques qu'inspirent en général les affectations de recettes, cède devant une réalité qui n'empêche nullement les régimes massivement affectataires de taxes de bénéficier au surplus de subventions d'équilibres en provenance de diverses entités (État ou autres régimes de retraites).
Que la mission « Régimes sociaux et de retraite » prenne en charge une part croissante des subventions d'équilibre des régimes, que ce soit pour compenser des déséquilibres économiques et démographiques ou pour financer des droits non contributifs n'a rien d'extravagant aux yeux de votre rapporteure spéciale.
Cette option est susceptible d'apporter des clarifications par rapport à un mécanisme de transferts plus opaque reposant sur des taxes affectées. Par ailleurs, elle ouvre la voie à une structure de financement plus en harmonie avec la nature des charges à couvrir puisqu'aussi bien il n'existe pas de justification à ce que les consommateurs de produits céréaliers ou d'huiles végétales soient les seuls contributeurs aux besoins d'équilibre du régime complémentaires des exploitants agricoles.
En second lieu, l'adoption de l'article 34 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ayant pour effet de priver l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de 15 millions d'euros de recettes correspondant aux droits sur les tabacs (dont la moitié versée au régime de retraite) n'avait pas été anticipé par la loi de finances. Dans ces conditions, la trésorerie de l'établissement a dû être sollicitée (6 millions d'euros) pour couvrir le surcroît de besoin de financement associé à cette mesure.
Ce palliatif ne fait que prolonger une tendance par laquelle à la dépense budgétaire est substituée la mobilisation du fonds de roulement de l'établissement. Celui-ci qui atteignait 98 millions d'euros à fin 2015 n'est plus que de 30,7 millions d'euros au terme de l'exercice 2017 (soit une économie budgétaire de 67,3 millions d'euros en deux ans).
d) Peu de mouvements internes aux programmes, mais des transferts à partir de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM)
Alors que des redéploiements de moyens importants avaient caractérisé l'exécution interne du programme 198 en 2016, l'année 2018 n'a été marquée que par peu de transferts entre les différentes actions du programme : 2 millions d'euros au total au profit de la CPRP-SNCF et du gestionnaire du régime de fin d'activité des conducteurs routiers.
En revanche, la subvention d'équilibre prévue au projet du programme 195 pour couvrir le besoin de financement du régime minier a été ponctionnée à hauteur de 11,5 millions d'euros sur la base d'opérations comptables réalisées par la CANSSM qui ont permis de réduire son besoin de financement de 7,3 millions d'euros.