EXAMEN DES ARTICLES
DE LA PROPOSITION DE LOI
ORGANIQUE
Article 1er
(art. L.O.
136-1 du code électoral)
Clarification de
l'inéligibilité pour manquement
aux règles de
financement des campagnes électorales
(élections
législatives et sénatoriales)
L'article 1 er de la proposition de loi organique vise à clarifier l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.
Il concerne les élections législatives et sénatoriales . Il poursuit le même objectif que l'article 2 de la proposition de loi, qui concerne les élections municipales, départementales, régionales et européennes.
|
Le Conseil constitutionnel, juge des élections législatives et sénatoriales Conformément à l'article 59 de la Constitution, « le Conseil constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs ». Il examine deux types de recours : - les contestations contre les élections, formées par tout électeur de la circonscription ou par tout candidat . Le Conseil constitutionnel peut alors annuler les scrutins jugés insincères et prononcer l'inéligibilité du candidat ; - les saisines de la CNCCFP, lorsque la commission constate un manquement aux règles de financement des campagnes électorales . Dans cette hypothèse, le Conseil constitutionnel peut uniquement prononcer l'inéligibilité des candidats, après avoir vérifié que la CNCCFP a statué à bon droit. Il existe également une hypothèse intermédiaire : un électeur ou un candidat peut contester le résultat des élections mais également les dépenses de campagne d'un candidat. Le Conseil constitutionnel doit alors sursoir à statuer, dans l'attente de la décision de la CNCCFP. La CNCCFP se prononce dans un délai de deux mois. Au regard de cette décision, le Conseil constitutionnel peut annuler le scrutin et prononcer l'inéligibilité du candidat. |
1. L'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales
L'article L.O. 136-1 du code électoral prévoit trois hypothèses lorsque la CNCCFP constate un manquement aux règles des campagnes électorales :
- le Conseil constitutionnel « peut » déclarer inéligible le candidat qui a dépassé le plafond des dépenses électorales ;
- il dispose de la même faculté lorsque le compte de campagne n'a pas été déposé dans les conditions et les délais impartis par le code électoral ;
- il a l'obligation de prononcer l'inéligibilité du candidat « dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales ».
En pratique, le juge remplit toujours le même office : « L'inéligibilité est [...] facultative et le Conseil constitutionnel ne la prononce que lorsqu'il estime que l'irrégularité constatée présente un degré de gravité suffisant » 129 ( * ) . Les candidats peuvent également régulariser leur situation au cours de l'instruction, en apportant de nouveaux justificatifs au Conseil constitutionnel.
|
L'office du Conseil constitutionnel :
Un candidat élu aux élections législatives de 2017 n'a pas fait viser son compte de campagne par un expert-comptable . La CNCCFP a donc saisi le Conseil constitutionnel, considérant que le compte de campagne n'avait pas été déposé dans les conditions fixées par le code électoral. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel confirme que la CNCCFP a statué à bon droit : le compte de campagne présentait une lacune substantielle, qui justifiait son rejet. Toutefois, il n'y a pas lieu de prononcer l'inéligibilité du candidat , qui a régularisé sa situation en apportant de nouveaux justificatifs et en s'attachant les services d'un expert-comptable. |
L'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales est prononcée pour une durée maximale de trois ans .
2. La clarification apportée par la proposition de loi
L'article 1 er de la proposition de loi organique vise à clarifier le régime juridique de l'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales.
Il tend, plus précisément, à simplifier la rédaction de l'article L.O. 136-1 du code électoral : le Conseil constitutionnel « pourrait » déclarer le candidat inéligible « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales », quel que soit le manquement constaté .
En cohérence avec la jurisprudence constitutionnelle, une simple erreur matérielle, sans volonté de fraude, n'entraînerait pas l'inéligibilité du candidat.
3. Le « point de départ » de l'inéligibilité
En outre, l'article 1 er de la proposition de loi organique tend à modifier le « point de départ » de l'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales, sans en modifier la durée (trois ans maximum).
Aujourd'hui, l'inéligibilité s'applique à compter de la décision du Conseil constitutionnel, qui n'est pas susceptible de recours .
Si le Conseil constitutionnel déclare l'inéligibilité d'un candidat proclamé élu, ce dernier perd son mandat.
Deux cas de figure sont alors possibles :
- pour les élections législatives et les élections sénatoriales au scrutin majoritaire, une élection partielle est organisée ;
- pour les élections sénatoriales au scrutin de liste, le candidat déclaré inéligible est remplacé par son suivant de liste.
L'inéligibilité s'applique à toutes les élections postérieures à la décision du Conseil constitutionnel. À l'inverse, elle n'a pas d'effet sur les mandats acquis antérieurement.
Le « point de départ » de l'inéligibilité soulève toutefois des interrogations . Comme l'a relevé le Conseil constitutionnel, « en fonction de la durée de la procédure (qui dépend de la date de saisine par la CNCCFP et du temps consacré à l'instruction de l'affaire) la sanction d'inéligibilité prononcée n'a pas la même portée pour tous les candidats déclarés inéligibles » 131 ( * ) .
|
L'effet variable des sanctions d'inéligibilité Dans l'exemple des élections législatives de 2017 : - un candidat a été déclaré inéligible pour une durée de trois ans, à compter du 13 avril 2018 132 ( * ) . Il reste donc inéligible jusqu'au 14 avril 2021 ; - un autre candidat a été déclaré inéligible pour une même durée de trois ans, mais à compter du 27 septembre 2018 133 ( * ) . Il reste donc inéligible jusqu'au 28 septembre 2021, soit six mois de plus que le premier candidat. |
En conséquence, la proposition de loi tend à faire « démarrer » l'inéligibilité à la date du premier tour de scrutin, non à la date de la décision du Conseil constitutionnel . Commun à l'ensemble des candidats, « ce nouveau point de départ réduirait les disparités observées » 134 ( * ) .
L'inéligibilité aurait un effet rétroactif : le candidat perdrait les mandats acquis entre l'élection contestée et la décision du Conseil constitutionnel.
|
« Point de départ » de l'inéligibilité : un exemple fictif À titre d'exemple, un citoyen s'est porté candidat aux élections législatives des 11 et 18 juin 2017. Il n'a pas remporté ce scrutin mais est élu sénateur en septembre 2017. Toutefois, la CNCCFP constate qu'il a dépassé le plafond des dépenses électorales des élections législatives . Elle saisit donc le Conseil constitutionnel, qui se prononce le 10 juillet 2018 : le candidat est déclaré inéligible pour une durée de trois ans. - En l'état du droit (date de la décision du Conseil constitutionnel) L'inéligibilité prend effet à compter du 10 juillet 2018, date de la décision du Conseil constitutionnel. Le candidat a l'interdiction de se présenter à une élection jusqu'au 11 juillet 2021 . Il conserve toutefois son mandat de sénateur , acquis entre les élections législatives et la décision du juge de l'élection. - Proposition de loi organique (date du premier tour de scrutin) L'inéligibilité prendrait effet à compter du 11 juin 2017, date du premier tour des élections législatives. Le candidat aurait l'interdiction de se présenter à toute élection jusqu'au 12 juin 2020 (et non jusqu'au 11 juillet 2021). Il perdrait toutefois son mandat de sénateur , acquis entre les élections législatives et la décision du Conseil constitutionnel. |
En cohérence avec sa position à l'égard du dispositif prévu par la proposition de loi, votre commission a adopté un dispositif alternatif mais poursuivant les mêmes objectifs (amendement COM-9 du rapporteur) .
L'inéligibilité prendrait effet, comme aujourd'hui , à compter de la décision du juge de l'élection , afin d'éviter tout effet rétroactif sur les mandats en cours.
Le juge de l'élection devrait toutefois veiller à assurer une certaine équité entre les candidats , en particulier au regard du calendrier des prochains scrutins. Il serait invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées afin que des candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2
(art. L.O.
136-3 du code électoral)
Clarification de l'inégibilité
pour fraude électorale
(élections législatives et
sénatoriales)
L'article 2 de la proposition de loi organique vise à clarifier les conditions de mise en oeuvre de l'inéligibilité prononcée pour fraude électorale.
Il concerne les élections législatives et sénatoriales. Il est complété par l'article 3 de la proposition de loi, qui poursuit le même objectif pour les autres scrutins.
1. L'inéligibilité pour manoeuvre frauduleuse
Saisi d'une contestation contre les élections législatives ou sénatoriales, le Conseil constitutionnel peut déclarer inéligible le candidat qui a « accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin » .
En application de l'article L.O. 136-3 du code électoral, l'inéligibilité est prononcée pour une durée maximale de trois ans.
2. Le « point de départ » de l'inéligibilité pour manoeuvre frauduleuse
En l'état du droit, l'inéligibilité pour fraude électorale s'applique à compter de la décision du Conseil constitutionnel .
Le candidat élu perd le mandat concerné par le recours.
Pendant la durée de son inéligibilité, il lui est interdit de se présenter à d'autres élections. Toutefois, il conserve ses mandats acquis antérieurement à la décision du juge de l'élection.
Pour une irrégularité équivalente, la portée de l'inéligibilité varie donc d'un candidat à l'autre , en fonction de la durée de l'instruction devant le Conseil constitutionnel.
Par cohérence avec l'article 1 er de la proposition de loi organique, l'article 2 tend à faire « démarrer » l'inéligibilité pour fraude électorale à la date du premier tour de scrutin , non à la date de la décision du Conseil constitutionnel.
L'inéligibilité aurait donc un effet rétroactif , le candidat perdant les mandats acquis entre l'élection contestée, d'une part, et la décision du juge électoral, d'autre part.
À titre d'illustration, les inéligibilités prononcées pour les prochaines élections sénatoriales prendraient effet le 27 septembre 2020, date du scrutin. Le candidat déclaré inéligible perdrait son mandat de sénateur mais également les mandats acquis entre le 27 septembre 2020 et la décision du Conseil constitutionnel.
En cohérence avec sa position à l'article 1 er , votre commission a adopté un dispositif alternatif mais poursuivant les mêmes objectifs (amendement COM-10 du rapporteur) .
L'inéligibilité prendrait effet, comme aujourd'hui , à compter de la décision du juge de l'élection , afin d'éviter tout effet rétroactif sur les mandats en cours.
Le juge de l'élection devrait toutefois veiller à assurer une certaine équité entre les candidats , en particulier au regard du calendrier des prochains scrutins.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 2 bis (nouveau)(art. L.O. 136-4 du code électoral)Mise en oeuvre de l'inéligibilité pour manquement aux obligations fiscales
L'article 2 bis de la proposition de loi organique vise à préciser les conditions de mise en oeuvre de l'inéligibilité des parlementaires pour manquement aux obligations fiscales.
Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-11 de votre rapporteur .
Créée par la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette inéligibilité permet de sanctionner les parlementaires qui n'ont pas respecté leurs obligations fiscales .
|
L'inéligibilité pour manquement aux
obligations fiscales :
1. Dans le mois qui suit l'entrée en fonction du parlementaire, l'administration fiscale lui remet une attestation constatant s'il a satisfait, ou non, à ses obligations fiscales. 2. Lorsque l'attestation fait état d'une non-conformité, le parlementaire est invité à régulariser sa situation dans un nouveau délai d'un mois. 3. Au terme de ce délai, l'administration fiscale transmet l'attestation au bureau de l'assemblée concernée ainsi qu'à l'organe chargé de la déontologie parlementaire. 4. Lorsqu'il constate que le parlementaire n'a pas régularisé sa situation, le bureau de l'assemblée concernée saisit le Conseil constitutionnel. 5. En fonction de la gravité du manquement, le Conseil constitutionnel peut déclarer le parlementaire inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans et démissionnaire d'office de son mandat . |
Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a prononcé l'inéligibilité ainsi que la démission d'office d'un député en juillet 2018 136 ( * ) . Malgré une régularisation partielle de sa situation fiscale, le Conseil constitutionnel a pris en compte « l'importance des sommes dues et de l'ancienneté de sa dette fiscale qui porte sur plusieurs années et sur plusieurs impôts ».
Comme l'ont confirmé les représentants du ministère de l'Intérieur lors de leur audition, le code électoral ne précise pas les modalités de mise en oeuvre de cette sanction d'inéligibilité .
Pour combler cette lacune, votre commission a prévu à l'article 7 de la proposition de loi que les personnes concernées n'étaient pas autorisées à se présenter à d'autres élections pendant toute la durée de leur inéligibilité.
En complément, l'article 2 bis de la proposition de loi organique vise à préciser que cette sanction d'inéligibilité ne remet pas en cause les mandats acquis antérieurement à la date de la décision du Conseil constitutionnel , par cohérence avec les inéligibilités prévues aux articles L. 136-1 et L. 136-3 du code électoral.
Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé .
Article 3
(art. L.O. 128
et L.O. 384-1 du code électoral ; art. 3 et 4 de la loi
n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du
Président de la République
au suffrage universel ; art.
21 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976
relative aux
listes électorales consulaires et au vote des Français
établis
hors de France pour l'élection du Président de
la République)
Diverses coordinations - Application outre-mer
L'article 3 de la proposition de loi organique vise à procéder à diverses coordinations et étendre ses dispositions en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna, collectivités territoriales régies par le principe de « spécialité législative » 137 ( * ) .
Les modifications de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 et de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sont rendues nécessaires par la jurisprudence de la « cristallisation » .
|
La jurisprudence de la « cristallisation » Le Conseil constitutionnel admet qu'une loi organique fasse référence à une loi ordinaire. Il fixe toutefois une « grille de lecture » spécifique : les dispositions issues de la loi ordinaire « sont rendues applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de la loi organique » 138 ( * ) . En effet, une modification de la loi ordinaire ne doit pas conduire à modifier de facto la loi organique . Dès lors, les dispositions issues de la loi ordinaire sont « cristallisées » à la date d'adoption de la loi organique. En cas de modification de la loi ordinaire, le législateur doit actualiser la loi organique de manière concomitante. |
L'élection présidentielle étant régie par des lois organiques (article 6 de la Constitution), il convient donc de les actualiser pour :
- interdire la tenue de réunions électorales la veille du scrutin (article 4 de la PPL) ;
- mieux encadrer le contenu des bulletins de vote (article 5 de la proposition de loi).
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-12 .
Coordinations de l'article 3 de la proposition de loi
organique
(texte de la commission)
|
Alinéas de l'article 3 de la PPLO |
Articles modifiés |
Motifs de coordination |
Articles de la PPLO ou de la PPL concernés |
|
1 à 2 |
Art. L.O. 128 du code électoral |
Début de l'inéligibilité à compter du premier tour de scrutin, non de la décision du juge de l'élection (supprimé par votre commission, par cohérence avec les articles 2 et 3 de la PPLO) |
Art. 2 et 3
|
|
3 |
Arti. L.O. 384-1 du code électoral |
Application de la proposition de loi organique en Polynésie français, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna (actualisation du « compteur d'application ») |
Art. 1, 2 et 4 de la PPLO |
|
4 à 7 |
Art. 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 139 ( * ) |
Nouvelle organisation de l'article L. 52-12 du code électoral - dénomination de l'ordre des experts-comptables - Coordinations pour l'élection présidentielle |
Art. 1 à 6
|
|
8 |
Art. 4 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 précitée |
Application de la PPL à l'élection présidentielle (jurisprudence de la « cristallisation ») |
Art. 4 et 5
|
|
9 |
Art. 22 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 140 ( * ) |
Application de la PPL au vote des Français établis hors de France pour l'élection présidentielle (jurisprudence de la « cristallisation ») |
Art. 1 er |
Source : commission des lois du Sénat
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article
4
Modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi
organique
L'article 4 tend à préciser les modalités d'entrée en vigueur de la proposition de loi organique.
Ses articles 1 er et 2 , relatifs aux inéligibilités des parlementaires, entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale (pour les députés) ou du Sénat (pour les sénateurs). Ils n'auraient aucun effet sur les mandats en cours.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a précisé que les articles 1 er et 2 s'appliqueraient également aux candidats aux prochaines élections législatives et sénatoriales (amendement COM-13) .
Le nouvel article 2 bis , qui se limite à préciser la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, entrerait en vigueur au lendemain de la promulgation de la présence loi organique.
L'article 3 s'appliquerait à compter du 30 juin 2020 , par cohérence avec la date d'entrée en vigueur de la proposition de loi ordinaire.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
*
* *
Votre commission a adopté la proposition de loi organique ainsi modifiée.
* 129 Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.
* 130 Conseil constitutionnel, 4 mai 2018, Élections législatives dans la troisième circonscription de la Seine-Saint-Denis , décision n° 2018-5614 AN.
* 131 Conseil constitutionnel, décision n° 2019-28 ELEC précitée.
* 132 Conseil constitutionnel, 13 avril 2018, Élections législatives dans la neuvième circonscription de la Loire-Atlantique , décision n° 2017-5336 AN.
* 133 Conseil constitutionnel, 27 septembre 2018, Élections législatives dans la première circonscription des Alpes-de-Haute-Provence , décision n° 2017-5391 AN.
* 134 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 135 Article L.O. 136-4 du code électoral.
* 136 Conseil constitutionnel, 6 juillet 2018, Situation de M. Thierry Robert au regard du respect de ses obligations fiscales , décision n° 2018-1 OF.
* 137 Voir le commentaire de l'article 7 de la proposition de loi pour plus de précisions sur le principe de « spécialité législative ».
* 138 Conseil constitutionnel, 11 janvier 1995, Loi organique modifiant diverses dispositions relatives à l'élection du Président de la République et à celle des députés à l'Assemblée nationale et loi organique relative au financement de la campagne en vue de l'élection du Président de la République , décision n° 94-353/356 DC.
* 139 Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, dont les dispositions relèvent du domaine organique.
* 140 Loi organique relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.