EXAMEN
DES ARTICLES
DE LA PROPOSITION DE LOI
CHAPITRE IER
ENCADREMENT DU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES ET
RÈGLES D'INÉLIGIBILITÉ
Article 1
er
(art. L. 52-12 et L. 415-1 du code électoral ; art.
19-1 de la loi n° 77-729 relative à l'élection des
représentants au Parlement européen)
Simplification et clarification des règles
applicables
aux comptes de campagne
L'article 1 er de la proposition de loi tend à simplifier et à clarifier l'article L. 52-12 du code électoral, qui fixe les règles applicables aux comptes de campagne.
Il concerne, plus précisément, l'obligation de déposer un compte de campagne et les conditions de recours à un expert-comptable.
1. Le compte de campagne, un outil de contrôle des dépenses électorales
Le compte de campagne recense toutes les opérations financières réalisées pendant la période de financement de la campagne électorale . Cette période débute six mois avant le premier tour de scrutin et s'achève deux mois et demi après ce même premier tour.
Pour chaque scrutin, les candidats désignent deux personnes extérieures , qui garantissent le respect du code électoral :
- un mandataire , chargé de recueillir toutes les recettes du candidat et de régler ses dépenses à partir d'un compte bancaire dédié ;
- un expert-comptable , qui « met le compte de campagne en état d'examen et s'assure de la présence des pièces justificatives requises » 39 ( * ) .
Le compte de campagne et ses annexes justificatives doivent être déposés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ( CNCCFP ), au plus tard le dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin.
Il se compose de deux enveloppes. L'une comprend le compte de campagne et les pièces justificatives des dépenses (enveloppe A) , l'autre les pièces nominatives des recettes et diverses pièces déclaratives (enveloppe B) .
Présentation du compte de campagne
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Enveloppe A |
Enveloppe B |
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Compte de campagne « stricto sensu » |
Annexes du compte
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Documents rédigés par l'expert-comptable |
Carnets de reçus-dons |
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Pièces justificatives des dépenses
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RIB du compte bancaire ouvert par le mandataire et relevés bancaires |
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Copie des chèques pour les dons supérieurs à 150 euros et bordereaux de remise des chèques |
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Contrats de prêts |
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Récépissés préfectoraux de la déclaration de candidature et de la déclaration du mandataire |
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Main-courante journalière du mandataire
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Source : commission des lois du Sénat, à partir des données de la CNCCFP
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La commission nationale des comptes de campagne
Autorité administrative indépendante, la CNCCFP assure trois missions : publier les comptes de campagne, les contrôler et fixer le montant du remboursement forfaitaire de l'État. Outre son collège de neuf membres, la commission dispose de 39 agents permanents , dont 26 agents de catégorie A. Elle recourt également à des rapporteurs vacataires , chargés d'instruire l'examen des comptes de campagne. Elle a par exemple mobilisé 169 rapporteurs pour les élections législatives de 2017. En 2019, la CNCCFP dispose d'un budget de 7,4 millions d'euros , en hausse de 23 % par rapport à 2014. |
Lorsqu'elle constate un manquement aux règles de financement des campagnes électorales, la CNCCFP saisit le juge de l'élection , qui peut prononcer l'inéligibilité du candidat 40 ( * ) .
2. L'obligation de déposer un compte de campagne
Initialement, tous les candidats devaient déposer un compte de campagne à la CNCCFP, ce qui soulevait deux difficultés, selon notre collègue député Charles de la Verpillière 41 ( * ) .
D'une part, cette obligation apparaissait « lourde et inutile » pour les candidats ayant obtenu peu de voix et dont aucune dépense n'était prise en charge par l'État.
D'autre part, elle obligeait la CNCCFP à « contrôler un nombre de comptes élevé, alors même que certains d'entre eux port[ai]ent sur des sommes dérisoires ».
• Une dérogation prévue en 2011
Reprenant une préconisation du Conseil constitutionnel 42 ( * ) , le législateur a dispensé certains candidats de déposer un compte de campagne 43 ( * ) .
Pour bénéficier de cette dispense, les candidats doivent remplir deux conditions cumulatives :
- avoir obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés , ce qui exclut toute prise en charge de leurs dépenses par l'État ;
- n'avoir perçu aucun don de la part de personnes physiques .
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Les preuves attestant de l'absence de dons Pour chaque scrutin, la préfecture délivre des carnets de reçus-dons aux mandataires des candidats. Ces carnets à souche assurent la traçabilité des dons perçus pendant la période de financement de la campagne. Pour attester qu'ils n'ont pas reçu de dons, les candidats doivent restituer leurs carnets à souche à la CNCCFP . Dans le cas contraire, ils sont présumés avoir perçu des dons. Ils ont alors l'obligation de déposer un compte de campagne 44 ( * ) . L'enjeu est important pour la CNCCFP mais également pour l'administration fiscale : il s'agit de contrôler la liste des donateurs et des exonérations fiscales accordées 45 ( * ) . Les carnets de reçus-dons non restitués constituent une source majeure de contentieux : pour les élections législatives de 2017, la CNCCFP a saisi le juge électoral à 110 reprises sur ce motif, ce qui représente près d'un tiers des saisines. |
La dispense de compte de campagne ne s'applique pas à l'élection présidentielle , scrutin pour lequel tous les candidats doivent déposer un compte à la CNCCFP 46 ( * ) .
• Une augmentation du nombre de comptes de campagne et, corrélativement, du contentieux
En pratique, cette dispense concerne principalement les élections législatives : en 2017, 2 490 candidats (soit 31,61% du total) n'ont pas eu l'obligation de transmettre un compte de campagne à la CNCCFP. Parmi eux, 225 candidats ont toutefois souhaité déposer un compte de campagne, sur la base du volontariat.
À titre de comparaison, seuls 0,96 % des candidats aux élections municipales de 2014 ont été exonérés de compte de campagne.
L'obligation de déposer un compte de campagne
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Législatives 2012 |
Municipales
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Sénatoriales
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Départementales
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Régionales 2015 |
Législatives 2017 |
Sénatoriales 2017 |
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Candidats devant déposer un compte de campagne |
4 234 |
4 748 |
499 |
9 074 |
158 |
5 387 |
393 |
|
Candidats dispensés de déposer un compte de campagne |
2 369 |
46 |
38 |
23 |
13 |
2 490 |
25 |
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Dont candidats ayant déposé un compte sur la base du volontariat |
148 |
225 |
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Total des candidats |
6 603 |
4 794 |
537 |
9 097 |
171 |
7 877 |
418 |
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Pourcentage de candidats dispensés |
35,88 % |
0,96 % |
7,08 % |
0,25 % |
7,60 % |
31,61 % |
5,98 % |
Source : commission des lois du Sénat, à partir des données de la CNCCFP
Dans ses observations sur les élections législatives de 2017, le Conseil constitutionnel s'inquiète de l'accroissement du nombre de comptes de campagne (+ 27 % par rapport à 2012) et de l'augmentation, corrélative, du contentieux . La CNCCFP a saisi le Conseil constitutionnel à 351 reprises en 2017 (+ 47,5 %).
Or, « cet accroissement du contentieux conduit à un allongement des délais de traitement par rapport aux années passées, ce qui pose la question des moyens d'y remédier » 47 ( * ) .
Les décisions du Conseil constitutionnel sur les élections législatives de 2017 ont été rendues entre avril et octobre 2018, soit un différentiel de sept mois entre les candidats (contre quatre mois en 2012).
• La proposition de loi : étendre la dérogation
En conséquence, l'article 1 er de la proposition de loi vise à étendre la dispense de compte de campagne aux candidats ayant obtenu moins de 2 % des suffrages exprimés (contre 1 % aujourd'hui) et n'ayant reçu aucun don de personnes physiques.
Pour les auteurs de la proposition de loi, cette mesure aurait deux avantages : « Elle simplifierait les démarches administratives des candidats et permettrait à la CNCCFP de se concentrer sur les comptes qui présentent le plus d'enjeux » 48 ( * ) .
Le seuil retenu (moins de 2 % des suffrages exprimés) resterait inférieur au seuil de remboursement des dépenses électorales, fixé à 3 ou 5 % des suffrages exprimés en fonction des scrutins 49 ( * ) .
En appliquant cette disposition aux élections législatives de 2017, 808 candidats supplémentaires auraient été dispensés de compte de campagne, soit environ 10 % des candidats. 3 298 candidats auraient bénéficié de cette dispense, contre 2 490 en l'état du droit (sur un total de 7 877 candidats) 50 ( * ) .
• Une mesure supprimée par votre commission
La mesure proposée n'est pas sans susciter certaines critiques.
Entendu en audition, le président de la CNCCFP a indiqué que le passage à un seuil de 1 à 2 % des suffrages exprimés pourrait affecter l'efficacité des contrôles de la commission et réduire la transparence financière des campagnes électorales.
De même, cette mesure ne réduirait pas significativement le nombre de contentieux , dont beaucoup sont liés à la non-restitution des carnets de reçus-dons.
Enfin, les voix des candidats ayant obtenu plus de 1 % des suffrages aux élections législatives sont prises en compte dans le calcul de la première fraction de l'aide publique aux partis politiques , conformément à l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 51 ( * ) . Soumettre leur compte de campagne à la CNCCFP constitue ainsi une garantie, notamment pour mieux contrôler les transferts de fonds entre les partis et les candidats.
Dans ce contexte, votre commission n'a pas retenu la modification du seuil de dispense du compte de campagne (amendement COM-44), privilégiant d'autres mesures pour alléger les démarches administratives des candidats .
3. Le recours aux experts-comptables
• Un recours systématique, sauf dispense
Les candidats doivent faire présenter leur compte de campagne par un expert-comptable. Ce dernier « met le compte de campagne en état d'examen et s'assure de la présence des pièces justificatives requises ». Il n'a pas pour mission de le certifier ni de le contrôler.
Les prestations d'expertise comptable représentent un coût significatif pour les candidats : lors des élections législatives de 2017, elles ont coûté 3,4 millions d'euros, soit 4,5 % du total des dépenses électorales.
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L'absence d'expert-comptable : les conséquences pour les candidats En l'absence de visa de l'expert-comptable, la CNCCFP rejette le compte de campagne 52 ( * ) . Lors des dernières élections législatives, 63 comptes ont été rejetés sur ce motif, sur un total de 107 rejets. La CNCCFP saisit également le juge de l'élection , qui peut prononcer l'inéligibilité du candidat. Sauf régularisation au cours de l'instruction, le Conseil constitutionnel considère que « l'absence de présentation du compte par un membre de l'ordre des experts-comptables justifie [...] une inéligibilité d'une année » 53 ( * ) . |
À titre dérogatoire, les candidats sont dispensés de recourir à un expert-comptable :
- lorsqu'ils n'ont pas l'obligation de déposer un compte de campagne (voir supra ) ;
- ou lorsqu'aucune dépense ni aucune recette ne figure à leur compte de campagne 54 ( * ) .
Dans cette dernière hypothèse, leur mandataire établit une attestation d'absence de dépense et de recette , annexée au compte de campagne.
Cette dérogation ne concerne pas l'élection présidentielle, scrutin pour lequel tous les candidats doivent soumettre leur compte de campagne à un expert-comptable 55 ( * ) .
• La proposition de loi : imposer la transmission de relevés bancaires
Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la production d'une attestation du mandataire ne suffit pas pour démontrer l'absence de dépense et de recette. Le candidat doit transmettre, en complément, « des justificatifs qui en confirment les termes » 56 ( * ) .
Pour plus de clarté, l'article 1 er de la proposition de loi tend à inscrire cette obligation jurisprudentielle à l'article L. 52-12 du code électoral. En plus de l'attestation du mandataire, les candidats auraient donc l'obligation de communiquer à la CNCCFP les relevés du compte bancaire ouvert pour leur campagne .
• L'ajout de votre commission : élargir la dispense d'expertise comptable
Eu égard aux missions actuellement dévolues à l'expert-comptable par le code électoral, son intervention paraît inutilement contraignante pour les candidats ayant obtenu peu de voix et dont les recettes et les dépenses électorales ont été d'un montant réduit.
S'inspirant d'une préconisation de la CNCCFP, votre commission a élargi la dispense d'expertise comptable aux candidats :
- qui ont obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés, dont les dépenses électorales ne sont pas remboursées par l'État ;
- et dont les recettes et les dépenses n'excèdent pas un montant fixé par décret (amendement COM-44 du rapporteur) .
Lors des élections législatives de 2017 , sur les 5 387 candidats astreints à déposer un compte de campagne, près de 47 % (soit 2 509 candidats) ont obtenu moins de 5 % des voix et auraient pu bénéficier de cette dispense, sous réserve du montant de leurs recettes et de leurs dépenses. Pour les élections municipales de 2014, 12,5 % des candidats auraient pu être concernés.
Les candidats dispensés d'expertise comptable auraient toutefois l'obligation de fournir les relevés bancaires du compte de leur campagne . Devenue inutile, l'attestation d'absence de dépense et de recette du mandataire serait supprimée.
Pour les élections européennes et l'élection de l'assemblée de la Polynésie française, le seuil de dispense d'expertise-comptable serait fixé à 3 % des suffrages exprimés par cohérence, pour ces scrutins, avec le seuil du remboursement des dépenses électorales.
Sauf résultat inférieur à 1 % des suffrages exprimés, les candidats ayant reçu un don auraient toujours l'obligation de déposer un compte de campagne à la CNCCFP .
La dispense d'expertise comptable
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État du droit |
Texte de la commission |
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Critères |
Documents
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Critères |
Documents
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Première hypothèse |
Dispense de compte
(moins de 1 % des suffrages exprimés
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Carnets de reçus-dons |
Idem |
Idem |
|
Seconde hypothèse |
Aucune dépense
|
Attestation du mandataire |
Moins de 5 % des suffrages exprimés et seuil de recettes et de dépenses fixé par décret |
Relevés bancaires du compte de la campagne |
Source : commission des lois du Sénat
4. La clarification de l'article L. 52-12 du code électoral
L'article 1 er de la proposition de loi vise également à clarifier l'article L. 52-12 du code électoral « en distinguant plus lisiblement les règles relatives au dépôt des comptes de campagne, à leur contrôle et à leur publication » 57 ( * ) .
Subdivisions de l'article L. 52-12 du code
électoral
(proposition de loi)
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Subdivisions |
Thèmes |
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I. |
Périmètre et contenu du compte de campagne |
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II. |
Modalités de dépôt du compte de campagne |
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III. |
Présentation du compte de campagne par un expert-comptable |
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IV. |
Publication du compte de campagne |
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V. |
Diverses mesures d'application |
Source : commission des lois du Sénat
Enfin, la proposition de loi tend à actualiser le contenu de l'article L. 52-12 du code électoral , dont certains termes n'ont pas été modifiés depuis le début des années 1990.
À titre d'exemple, « l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés » est remplacé par « l'ordre des experts-comptables » , conformément à l'appellation utilisée depuis 1994 58 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 1er bis
(nouveau)(art. L. 52-8 et L. 52-15 du code
électoral)Interdiction pour les personnes morales de garantir les
prêts contractés
par les candidats - Simplification du
délai accordé à la CNCCFP
pour contrôler les
comptes de campagne
L'article 1 er bis de la proposition de loi poursuit deux objectifs :
- confirmer l'interdiction pour les personnes morales de garantir les prêts contractés par les candidats ;
- simplifier le délai accordé à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour contrôler les comptes de campagne.
Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-45 de votre rapporteur .
1. La garantie des prêts contractés par les candidats
Le code électoral encadre strictement les conditions dans lesquelles les candidats peuvent contracter des prêts.
D'une part, les prêts des personnes physiques ne doivent pas être « effectués à titre habituel » . Leur durée est limitée à cinq ans et les candidats doivent assurer l'information des prêteurs 59 ( * ) .
D'autre part, les personnes morales ont l'interdiction de prêter à un candidat , à l'exception des partis et groupements politiques et des établissements bancaires ayant leur siège social dans un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen 60 ( * ) .
L'article L. 52-8 du code électoral interdit également aux personnes morales d'apporter « leur garantie aux prêts octroyés aux partis et groupements politiques ».
Issue de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, cette rédaction comporte toutefois une erreur matérielle .
Comme l'a souligné la CNCCFP, l'article L. 52-8 du code électoral a vocation à interdire aux personnes morales d'apporter leur garantie aux prêts octroyés aux candidats, non aux partis et groupements politiques.
En effet, l'interdiction pour les personnes morales de garantir les prêts consentis aux formations politiques figure déjà à l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 61 ( * ) . En revanche, l'article L. 52-8 du code électoral n'interdit pas aux personnes morales d'apporter leur garantie aux prêts contractés par les candidats, ce qui n'apparaît pas cohérent .
Dès lors, l'article 1 er bis vise à corriger cette erreur matérielle de la loi du 15 septembre 2017 en confirmant l'interdiction, pour les personnes morales autres que les formations politiques et les établissements bancaires, de garantir les prêts des candidats.
2. Le délai d'instruction de la CNCCFP
Lorsque les résultats d'une élection sont contestés devant le juge de l'élection, la CNCCFP se prononce dans un délai de deux mois à compter du délai limite de dépôt des comptes de campagne 62 ( * ) . Le juge sursoit à statuer jusqu'à réception de la décision de la commission (article L. 118-2 du code électoral).
En l'absence de contentieux, la CNCCFP dispose d'un délai d'instruction de six mois, qui débute à compter du dépôt effectif de chaque compte de campagne et fluctue donc d'un candidat à l'autre (article L. 52-8 du code électoral).
Le « point de départ » du délai d'instruction varie en fonction de deux critères :
- la contestation, ou non, du résultat des élections ;
- en l'absence de contestation, la date du dépôt effectif de chaque compte de campagne.
Cette situation représente une difficulté opérationnelle pour la CNCCFP : pour les élections départementales de 2015, la commission a par exemple contrôlé 9 074 comptes de campagne, dont les dates de dépôt n'étaient pas homogènes.
Pour faciliter les contrôles, l'article 1 er bis vise à harmoniser le « point de départ » du délai d'instruction de la CNCCFP .
En l'absence de contentieux, la commission se prononcerait dans un délai de six mois à compter du délai limite de dépôt des comptes de campagne (et non à compter du dépôt de chaque compte).
Le délai d'instruction de la CNCCFP
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En présence d'un contentieux |
En l'absence de contentieux |
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Droit en vigueur |
2 mois à compter du délai limite
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6 mois à compter du dépôt effectif
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Proposition de loi |
6 mois à compter du
délai limite
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Source : commission des lois du Sénat
Votre commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé .
Article 1er ter
(nouveau)(art. L. 52-11-1 du code électoral)Modalités
d'exclusion de certains candidats
du remboursement forfaire des
dépenses électorales
L'article 1 er ter de la proposition de loi vise à préciser les conditions dans lesquelles certains candidats sont exclus du remboursement forfaitaire de leurs dépenses électorales.
Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-46 de votre rapporteur .
1. L'exclusion du remboursement forfaire des dépenses électorales
L'État rembourse, pour partie, les dépenses électorales des candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés 63 ( * ) .
Ce remboursement forfaitaire s'élève à 47,5 % du plafond des dépenses électorales. Pour éviter tout enrichissement personnel des candidats, il n'excède pas le montant de leur apport personnel.
L'article L. 52-11-1 du code électoral prévoit trois cas dans lesquels le remboursement forfaitaire n'est pas versé :
- le candidat a dépassé le plafond des dépenses électorales ;
- son compte de campagne a été rejeté ou n'a pas été déposé dans les délais impartis ;
- le candidat n'a pas déposé de déclaration de situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), alors qu'il était astreint à cette obligation.
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Les déclarations de situation patrimoniale Les déclarations de situation patrimoniale visent à contrôler l'évolution du patrimoine des déclarants et de prévenir tout enrichissement inexpliqué. Il convient ainsi de distinguer la déclaration produite deux mois après l'entrée en fonction du déclarant (« déclaration d'entrée ») et celle devant être transmise deux mois après la cessation des fonctions (« déclaration de sortie ») . Le périmètre des déclarations de situation patrimoniale couvre, par exemple, les membres du Gouvernement, les parlementaires, les représentants français au Parlement européen et certains élus locaux (président d'un conseil régional ou d'un conseil départemental, maire d'une commune de plus de 20 000 habitants, adjoint au maire d'une commune de plus de 100 000 habitants, etc .) 64 ( * ) . Une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende est prévue pour les personnes qui ne transmettent pas leur déclaration de situation patrimoniale, qui omettent de déclarer une partie substantielle de leur patrimoine ou qui fournissent des informations mensongères. |
2. La précision apportée par l'article 1 er ter
L'article 1 er ter de la proposition de loi tend à préciser les modalités d'application de ce dispositif lorsque le candidat, une fois élu, ne dépose pas de déclaration de situation patrimoniale à la HATVP.
D'une part, les candidats exclus du remboursement des dépenses électorales sont ceux qui n'ont pas remis de déclaration de situation patrimoniale dans le délai légal , soit deux mois après leur entrée en fonction.
D'autre part, seule doit être prise en compte la déclaration de situation patrimoniale concernée par le scrutin , non les déclarations déposées au titre d'un autre mandat ou d'une autre fonction.
Votre commission a adopté l'article 1 er ter ainsi rédigé .
Article 2
(art.
L. 118-3 du code électoral)
Clarification de
l'inéligibilité pour manquement
aux règles de
financement des campagnes électorales
(élections municipales,
départementales, régionales et européennes)
L'article 2 de la proposition de loi vise à clarifier l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.
Il concerne les élections municipales, départementales, régionales et européennes 65 ( * ) . Il est complété par l'article 1 er de la proposition de loi organique, qui poursuit le même objectif pour les élections législatives et sénatoriales.
1. L'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales
La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ( CNCCFP ) saisit obligatoirement le juge de l'élection lorsqu'elle constate un manquement aux règles de financement des campagnes électorales 66 ( * ) .
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Le juge de l'élection Le contentieux des élections municipales, départementales, régionales et européennes relève du juge administratif . Les recours sont examinés selon deux modalités 67 ( * ) : - le tribunal administratif statue en premier ressort sur les élections municipales et départementales, avec une possibilité d'appel devant le Conseil d'État ; - le Conseil d'État statue en premier et dernier ressort sur les élections européennes et régionales. Le contentieux des élections législatives et sénatoriales relève du Conseil constitutionnel , conformément à l'article 59 de la Constitution. Ses décisions ne sont pas susceptibles d'appel. |
Lorsqu'il est saisi par la CNCCFP, le juge électoral exerce deux missions : contrôler la régularité de la décision de la commission et prononcer, le cas échéant, l'inéligibilité du candidat.
Pour les élections municipales, départementales, régionales et européennes, l'article L. 118-3 du code électoral prévoit trois hypothèses d'inéligibilité .
En premier lieu, le juge administratif a la faculté de déclarer inéligible le candidat ayant dépassé le plafond des dépenses électorales .
En deuxième lieu, le juge dispose de cette même faculté pour les candidats n'ayant pas déposé de compte de campagne .
En dernier lieu, le juge a l'obligation (et non la faculté) de prononcer l'inéligibilité d'un candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit par la CNCCFP.
Dans cette dernière hypothèse, le candidat peut cependant plaider « l'excuse de bonne foi » , le législateur ayant souhaité « éviter que des erreurs vénielles ne conduisent à l'inéligibilité » 68 ( * ) . Seuls un manquement d'une particulière gravité ou une volonté de fraude peuvent justifier l'inéligibilité.
Malgré ces différences de rédaction, le juge de l'élection traite indifféremment ces trois motifs d'inéligibilité : il prononce, ou non, l'inéligibilité au regard de la gravité des faits et de la bonne foi des candidats .
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L'inéligibilité pour manquement aux
règles des campagnes électorales :
- Le dépassement du plafond des dépenses électorales 69 ( * ) Un candidat aux élections municipales de 2014 n'a pas intégré à son compte de campagne le coût de publication de deux revues. Après prise en compte de cette prestation de 13 900 euros, le compte de campagne faisait apparaître un total de dépenses de 90 151 euros, supérieur de 13 000 euros au plafond légal. C'est donc à bon droit que la CNCCFP a saisi le juge de l'élection . Toutefois, le Conseil d'État n'a pas prononcé l'inéligibilité du candidat . En effet, les revues ont été distribuées alors que sa candidature « était encore hypothétique compte tenu du contexte électoral local ». En outre, elles n'ont « pas été de nature à porter atteinte, de manière sensible à l'égalité entre les candidats ». - L'absence de dépôt du compte de campagne 70 ( * ) L'absence de dépôt d'un compte de campagne « constitue, en principe, un manquement de nature à justifier une déclaration d'inéligibilité », sauf lorsque cette omission n'est pas volontaire . En l'espèce, le mandataire a refusé de remettre le compte de campagne au candidat ; il n'a pas répondu à ses messages téléphoniques et a refusé de le rencontrer. Le mandataire a également transféré des fonds de campagne vers son compte bancaire personnel. Dès lors, le juge administratif n'a pas prononcé l'inéligibilité du candidat . - Le rejet du compte de campagne par la CNCCFP 71 ( * ) Le président sortant du conseil régional s'est représenté devant le suffrage des électeurs en 2010. Lancée quelques mois plus tôt, la campagne de promotion des transports régionaux constitue un avantage en nature, qui aurait dû figurer dans son compte de campagne pour un montant d'environ 1,5 million d'euros. En l'absence d'une telle mention, c'est à bon droit que le compte de campagne a été rejeté par la CNCCFP. Néanmoins, le candidat « pouvait raisonnablement ignorer » la nécessité d'inscrire cette dépense à son compte de campagne . En effet, des campagnes de communication similaires avaient été menées dans les années antérieures et les affiches promotionnelles ne faisaient pas référence aux élections régionales. En conséquence, le candidat n'a pas été déclaré inéligible . |
Depuis 2011, la durée maximale de l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales est fixée à trois ans 72 ( * ) .
Dans un scrutin de liste, l'inéligibilité porte uniquement sur le candidat tête de liste, seul responsable du compte de campagne 73 ( * ) . Pour les élections départementales, elle concerne les deux membres du binôme, co-responsables du compte de campagne.
2. Les clarifications apportées par la proposition de loi
L'article 2 de la proposition de loi vise à clarifier l'office du juge électoral, d'une part, et à préciser le « point de départ » de l'inéligibilité, d'autre part.
• L'office du juge électoral
La rédaction de l'article L. 118-3 du code électoral complexifie inutilement l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.
Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, « l'inéligibilité est toujours facultative et [le juge de l'élection] ne la prononce que lorsqu'il estime que l'irrégularité constatée présente un degré de gravité suffisant » 74 ( * ) .
L'office du juge est donc identique , que la requête porte sur le dépassement du plafond des dépenses électorales, l'absence de compte de campagne ou le rejet de ce dernier.
Dès lors, la proposition de loi tend à simplifier la rédaction de l'article L. 118-3 du code électoral . Le juge de l'élection pourrait ainsi déclarer le candidat inéligible « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales », quel que soit le manquement constaté.
En cohérence avec la jurisprudence, votre commission partage la position des auteurs de la proposition de loi, selon laquelle « une simple erreur matérielle, sans volonté de fraude, ne doit pas entraîner qu'un candidat soit déclaré inéligible » 75 ( * ) .
• Le « point de départ » de l'inéligibilité
La proposition de loi tend, en outre, à modifier le « point de départ » de l'inéligibilité pour manquement aux règles des campagnes électorales, sans en modifier la durée (trois ans maximum).
Actuellement, l'inéligibilité s'applique à compter de la décision définitive du juge de l'élection .
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Les effets de l'inéligibilité pour
manquement aux règles
(état du droit) - Sur le scrutin concerné par le recours Si l'inéligibilité porte sur le candidat proclamé élu, ce dernier perd son mandat. Pour les élections départementales, une élection partielle est organisée. Pour les élections municipales, régionales et européennes, le candidat est remplacé par son suivant de liste. - Sur les prochains scrutins L'inéligibilité s'applique à toutes les élections postérieures à la décision définitive du juge électoral. - Sur les scrutins antérieurs L'inéligibilité n'a pas d'effet sur les mandats acquis avant la décision définitive du juge électoral. |
Le « point de départ » de l'inéligibilité soulève toutefois des interrogations.
Pour une irrégularité équivalente, l'effet de la sanction varie d'un candidat à l'autre, en fonction du délai d'instruction de l'affaire devant la CNCCFP puis devant le juge électoral 76 ( * ) .
Reprenant une préconisation du Conseil constitutionnel, la proposition de loi tend à faire « démarrer » l'inéligibilité à la date du premier tour de scrutin, non à la date de la décision du juge électoral . Commun à l'ensemble des candidats, « ce nouveau point de départ réduirait les disparités observées » 77 ( * ) .
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« Point de départ » de l'inéligibilité : un exemple fictif À titre d'exemple, un citoyen est élu aux élections municipales de mars 2020. En mars 2021, il est également élu conseiller départemental. La CNCCFP constate toutefois une irrégularité dans son compte de campagne des élections municipales. En janvier 2022, le juge administratif prononce l'inéligibilité du candidat pour une durée de trois ans. - En l'état du droit (date de la décision définitive du juge) L'inéligibilité prend effet à la date de la décision définitive du juge (janvier 2022). L'effet de l'inéligibilité dépend donc de la durée de l'instruction et peut varier d'un candidat à l'autre. Le candidat perd son mandat municipal, objet du recours. Il reste inéligible jusqu'en janvier 2025 mais conserve son mandat départemental , acquis avant la décision du juge administratif. - Proposition de loi (date du premier tour de scrutin) L'inéligibilité prendrait effet à compter du premier tour du scrutin, soit à compter de mars 2020 (et non janvier 2022). La durée du contentieux de l'élection n'aurait plus d'effet sur le « point de départ » de l'inéligibilité. Le candidat resterait inéligible jusqu'en mars 2023 (et non jusqu'en janvier 2025). Il perdrait son mandat municipal mais également son mandat départemental , acquis entre les élections municipales et la décision du juge de l'élection. |
Renforçant l'équité entre les candidats, la solution retenue par la proposition de loi présente toutefois deux inconvénients :
- dotée d'un effet rétroactif , elle remettrait en cause les mandats acquis entre le premier tour de scrutin, d'une part, et la décision du juge électoral, d'autre part ;
- elle pourrait permettre à un candidat déclaré inéligible de se présenter plus rapidement à un nouveau scrutin, comme le démontrent les exemples ci-dessus.
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a privilégié un dispositif alternatif mais poursuivant le même objectif (amendement COM-47) .
L'inéligibilité prendrait effet, comme aujourd'hui, à compter de la décision du juge de l'élection, afin d'éviter tout effet rétroactif sur les mandats en cours.
Le juge de l'élection devrait toutefois veiller à assurer une certaine équité entre les candidats , en particulier au regard du calendrier des prochains scrutins.
Il serait invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées afin que des candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales.
Fixée à trois ans, la durée maximale de l'inéligibilité ne serait pas modifiée.
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« Point de départ » de l'inéligibilité : la solution retenue par votre commission À titre d'exemple, un premier candidat aux élections municipales de 2020 est déclaré inéligible le 1 er mars 2021 , pour une durée de trois ans. Il pourra donc se présenter aux élections européennes de mai 2024. Un second candidat a commis une irrégularité comparable. L'instruction de son dossier prenant plus de temps, le juge de l'élection le déclare inéligible le 1 er juillet 2021 . En l'état du droit, ce candidat ne pourrait pas participer aux élections européennes. Par cohérence avec l'inéligibilité prononcée contre le premier candidat, le juge électoral serait invité à moduler l'inéligibilité du second candidat en prononçant une peine d'inéligibilité de deux ans et neuf mois. En conséquence, le second candidat serait autorisé à se présenter aux élections européennes . L'équité entre les deux candidats serait donc assurée. |
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3
(art.
L. 118-4 du code électoral)
Clarification de
l'inéligibilité pour fraude
électorale
(élections municipales, départementales,
régionales et européennes ; élections consulaires et
de l'Assemblée des Français de l'étranger)
L'article 3 de la proposition de loi vise à clarifier les conditions de mise en oeuvre de l'inéligibilité prononcée pour fraude électorale.
Il concerne les élections municipales, départementales, régionales et européennes ainsi que les élections consulaires et de l'Assemblée des Français de l'étranger. Il complète ainsi l'article 2 de la proposition de loi organique, qui poursuit le même objectif pour les élections législatives et sénatoriales.
1. L'inéligibilité pour fraude électorale
À l'initiative de la commission des lois du Sénat, le juge électoral peut, depuis 2011 78 ( * ) , déclarer inéligible « le candidat qui a accompli des manoeuvres frauduleuses ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin » .
Le caractère frauduleux des manoeuvres est apprécié au cas par cas, « eu égard, notamment, à leur nature et à leur ampleur » 79 ( * ) . À titre d'exemple, le juge électoral prononce l'inéligibilité d'un candidat qui a trompé une tierce personne en l'inscrivant, contre son gré, sur une liste de candidats aux élections municipales 80 ( * ) .
Conformément à l'article L. 118-4 du code électoral, l'inéligibilité peut être prononcée pour une durée maximale de trois ans .
Ces manoeuvres frauduleuses conduisent à l'annulation du scrutin et à l'organisation d'une élection partielle.
2. Le « point de départ » de l'inéligibilité
Sur le plan calendaire, l'inéligibilité pour fraude électorale (article L. 118-4 du code électoral) a les mêmes effets que l'inéligibilité pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales (article L. 118-3 du même code) 81 ( * ) .
L'inéligibilité s'applique à compter de la décision définitive du juge de l'élection. En conséquence :
- le candidat élu perd le mandat concerné par le recours ;
- pendant la durée de son inéligibilité, il a l'interdiction de se présenter à d'autres élections ;
- toutefois, il conserve les mandats acquis antérieurement à la décision du juge.
Pour une irrégularité équivalente, la portée de l'inéligibilité varie donc d'un candidat à l'autre , en fonction de la durée de l'instruction devant le juge de l'élection.
Par cohérence avec l'article 2, l'article 3 de la proposition de loi tend à faire « démarrer » l'inéligibilité pour fraude électorale à la date du premier tour de scrutin , non à la date de la décision définitive du juge de l'élection. La durée maximale de l'inéligibilité resterait fixée à trois ans.
Dans l'exemple des élections municipales des 22 et 29 mars 2020 :
- l'inéligibilité prendrait effet à compter du 22 mars 2020, indépendamment de la durée du contentieux ;
- le candidat perdrait son mandat municipal mais également tout mandat acquis entre les élections municipales, d'une part, et la décision du juge de l'élection, d'autre part.
Comme à l'article 2 de la proposition de loi, votre commission a substitué un dispositif alternatif mais poursuivant les mêmes objectifs (amendement COM-48 du rapporteur) .
L'inéligibilité prendrait effet, comme aujourd'hui , à compter de la décision du juge de l'élection , afin d'éviter tout effet rétroactif sur les mandats en cours.
Le juge de l'élection devrait toutefois veiller à assurer une certaine équité entre les candidats , en particulier au regard du calendrier des prochains scrutins. Il serait invité à moduler la durée des inéligibilités prononcées afin que des candidats ayant commis des irrégularités comparables soient déclarés inéligibles pour les mêmes échéances électorales.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
* 39 Les articles L. 52-5 et L. 56-2 du code électoral garantissent une stricte séparation entre ces deux missions : une même personne ne peut pas exercer, de manière concomitante, les fonctions d'expert-comptable et celles de mandataire.
* 40 Voir le commentaire de l'article 2 de la proposition de loi pour plus de précisions sur l'office du juge de l'élection.
* 41 Rapport au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique relatif à l'élection des députés, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France et la proposition de loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, décembre 2010, p. 93.
* 42 Conseil constitutionnel, 29 mai 2008, Observations relatives aux élections législatives des 10 et 17 juin 2007 , décision n° 2008-24 ELEC.
* 43 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
* 44 Conseil constitutionnel, 19 novembre 2015, Élections législatives dans la quatrième circonscription du Doubs , décision n° 2015-4950 AN ; Conseil d'État, 19 juillet 2016, Élections régionales en Provence-Alpes-Côte d'Azur , affaire n° 398718.
* 45 Conformément à l'article 200 du code général des impôts, les dons aux candidats ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % des sommes versées.
* 46 Article 3 de loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 47 Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.
* 48 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 49 Dans la plupart des élections, le candidat doit obtenir au moins 5 % des suffrages exprimés pour bénéficier du remboursement d'une partie de ses dépenses électorales. Ce seuil est réduit à 3 % pour les élections européennes et pour l'élection de l'assemblée de la Polynésie française.
* 50 Source : ministère de l'intérieur.
* 51 Loi relative à la transparence financière de la vie politique.
* 52 Conseil constitutionnel, 8 février 2013, Élections législatives dans la deuxième circonscription de l'Aisne , décision n° 2012-4695 AN.
* 53 Conseil constitutionnel, Élections législatives de 2012 - Décisions sur les saisines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) en application de l'article L. 52-15 du code électoral , p. 8.
* 54 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
* 55 Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
* 56 Conseil constitutionnel, 14 septembre 2018, Élections législatives dans la première circonscription de l'Indre , décision n° 2017-5317 AN.
* 57 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 58 Loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Cette loi a modifié l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable.
* 59 Article L. 52-7-1 du code électoral.
* 60 Article L. 52-8 du code électoral. Les prêts avec intérêts accordés aux candidats par les partis ou groupements politiques répondent à des règles spécifiques : ils sont autorisés uniquement lorsque le parti ou le groupement politique a lui-même « souscrit un prêt à cette fin et dans la limite des intérêts y afférents » .
* 61 Loi relative à la transparence financière de la vie politique.
* 62 Le délai limite de dépôt des comptes de campagne étant fixé au dixième vendredi suivant le premier tour de scrutin (article L. 52-12 du code électoral).
* 63 Ce seuil est abaissé à 3 % des suffrages exprimés pour les élections européennes et pour l'élection de l'assemblée de la Polynésie française.
* 64 Voir, pour plus de précisions, les articles 4 et 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
* 65 Contrairement à l'article 3 de la proposition de loi, l'article 2 ne concerne pas les élections consulaires et l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui n'entrent pas dans le champ du contrôle des dépenses électorales (voir l'exposé général pour plus de précisions).
* 66 À titre subsidiaire, un électeur ou un candidat qui dépose une requête contre le résultat de l'élection peut également contester le compte de campagne d'un des candidats. Dans cette hypothèse, le juge de l'élection sursoit à statuer, dans l'attente de la décision de la CNCCFP. Cette dernière se prononce dans un délai de deux mois.
* 67 Article L. 311-3 du code de justice administrative.
* 68 Conseil constitutionnel, commentaire à la décision n° 2011-117 QPC du 8 avril 2011, M. Jean-Paul H .
* 69 Conseil d'État, 17 avril 2015, M. Lepidi , affaire n° 385963.
* 70 Conseil d'État, 1 er juin 2012, Choquenet , affaire n° 345026.
* 71 Conseil d'État, 4 juillet 2011, Élections régionales en Île-de-France , affaire n° 338033.
* 72 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique. Avant l'entrée en vigueur de cette loi, la durée de l'inéligibilité était fixée à un an, sans possibilité de modulation pour le juge électoral.
* 73 Cour administrative d'appel de Paris, 25 janvier 2001, Mme Marchand , affaire n° 99PA00516.
* 74 Conseil constitutionnel, 21 février 2019, Observations relatives aux élections législatives de 2017 , décision n° 2019-28 ELEC.
* 75 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 76 Conseil constitutionnel, décision n° 2019-28 ELEC précitée.
* 77 Source : exposé des motifs de la proposition de loi.
* 78 Loi n° 2011-412 du 14 avril 2011 portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique.
* 79 Conseil d'État, 13 juin 2016, Élections cantonales du Livradais , affaire n° 394675.
* 80 Conseil d'État, 17 juin 2015, Élections municipales de Noisy-le-Grand , affaire n° 385713.
* 81 Voir le commentaire de l'article 2 de la proposition de loi pour plus de précisions sur les inéligibilités pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales.