IV. LES MOYENS DU MINISTÈRE : LA POURSUITE DES GRANDS PROJETS ENGAGÉS
Le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » rassemble, outre les crédits en faveur des politiques transversales de la mission, l'ensemble des moyens de fonctionnement du ministère de la culture. Y sont en particulier retracées les dépenses de personnel, mais également les dépenses de fonctionnement et d'investissement du ministère.
A. LES ÉVOLUTIONS CONCERNANT LA GESTION DES PERSONNELS DE LA MISSION
L'ensemble des dépenses de titre 2 de la mission « Culture », et plus largement du ministère de la culture, sont rassemblées sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le niveau des dépenses de personnel s'établit en 2019 à 721,3 millions d'euros , dont 214,43 millions d'euros de contribution au compte d'affection spéciale « Pensions ». Le plafond d'emplois de la mission est fixé pour 2019 à 11 089 ETPT, en diminution de 59 emplois par rapport à l'année 2018.
Au total, le nombre d'emplois de la mission doit prendre en compte les emplois rémunérés directement par le ministère sur le titre 2, qu'ils soient affectés en administration centrale, en administration déconcentrée ou dans les opérateurs de la mission, mais également les emplois rémunérés sur le titre 3, c'est-à-dire directement par les opérateurs sur leur subvention pour charges de service public. Ce sont donc 25 368 ETPT qui étaient rattachés à la mission « Culture » en 2018, ce qui représente 0,5 % de l'emploi public.
Deux évolutions principales concernent les personnels de la mission « Culture » en 2019 : la poursuite du chantier de revalorisation indemnitaire des personnels du ministère de la culture et le transfert à certains opérateurs de la responsabilité de la gestion de leurs emplois.
1. Les revalorisations indemnitaires
Le ministère de la Culture poursuit, en 2019, son plan de rattrapage indemnitaire , qui doit se dérouler sur cinq années de 2018 à 2022. Le décrochage indemnitaire est compris, pour les personnels du ministère, entre 15 et 115 % par rapport aux autres ministères. Cet écart entraîne un défaut d'attractivité qui pose des difficultés, tant en termes de recrutements externes que de déroulement de la carrière des agents. Vos rapporteurs spéciaux ont pu mesurer ces difficultés lors des entretiens qu'ils ont conduits dans les directions régionales des affaires culturelles ( cf. infra ).
Le montant nécessaire au rattrapage des ministères avec lesquels l'écart est le plus réduit, à savoir les ministères sociaux, est évalué à 48,8 millions d'euros. L'enveloppe qui a été accordée s'élève à 22,6 millions d'euros , dont 7 millions ont été inscrits en loi de finances initiale pour 2018 et 4,6 millions d'euros sont prévus au projet de loi de finances pour 2019.
Vos rapporteurs spéciaux soulignent la nécessité de poursuivre ce plan de rattrapage sur l'intégralité de la période de cinq ans . En effet, les enjeux pour les services de l'administration centrale du ministère et pour les directions régionales des affaires culturelles sont importants, afin d' éviter des vacances prolongées ou des pertes substantielles de rémunération pour les personnels qui acceptent des postes au ministère de la culture alors qu'ils étaient auparavant dans les administrations d'autres ministères.
2. Le transfert de la gestion des emplois à trois opérateurs
Dans le cadre des travaux du comité interministériel Action Publique 2022, le choix a été fait par le ministère de la culture de renforcer la responsabilisation des établissements publics administratifs (EPA) qui disposent de la taille critique nécessaire sur la gestion de leurs emplois et de leur masse salariale .
D'ores et déjà, deux établissements se sont vus transférer la gestion de leurs effectifs, auparavant rémunérés directement par le ministère sur les crédits de titre 2 de la mission. Il s'agit du Musée du Louvre, en 2003 , et de la Bibliothèque nationale de France 10 ( * ) (BNF), en 2007 . Pour ces opérateurs, la délégation de la gestion des personnels s'est accompagnée du transfert de la masse salariale sur leur budget propre, les dépenses correspondantes étant incluses dans la subvention pour charges de service public que reçoivent chaque année le Louvre et la BNF. Il s'agit de dépenses du titre 3.
Parmi les 56 établissements publics administratifs sous tutelle du ministère, 46 accueillent des effectifs qui relèvent pour partie du titre 2 et donc de l'État, et pour l'autre partie du titre 3, à savoir directement de l'opérateur. La responsabilisation renforcée attendue du transfert de l'ensemble des effectifs sur le titre 3 vise plusieurs objectifs, selon le ministère de la culture :
- une meilleure visibilité de l'ensemble des moyens dont disposent les établissements publics, y compris à l'égard de leurs Conseils d'administration qui votent chaque année un budget ne comportant pas la masse salariale des emplois actuellement gérés et rémunérés par le ministère ;
- une réelle capacité pour les établissements publics à piloter leurs emplois et leur masse salariale, pour remplir au mieux les missions qui leur sont assignées, dans le respect du statut de la fonction publique ;
- une plus grande proximité dans la gestion administrative des agents, la plupart des actes de gestion étant pris au niveau de l'établissement, ce qui permet d'accélérer les procédures et de disposer d'interlocuteurs pour les agents de proximité au sein de l'établissement ;
- un recentrage de l'action de l'administration centrale lui permettant d'investir pleinement ses missions stratégiques de conception et de pilotage d'une politique des ressources humaines ministérielle.
En 2019, trois établissements seront concernés par cette réforme . Il s'agit du Centre des monuments nationaux (CMN), de l'établissement public du château, du musée du domaine national de Versailles (EPV) et de l'établissement public du musée d'Orsay et du musée de l'Orangerie (EPMOO).
Trois amendements ont été déposés par le Gouvernement lors de la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale. Ils visent à :
- modifier la répartition des crédits de la mission, en transférant 17,4 millions d'euros du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les dépenses de personnel de la mission, vers le programme « Patrimoines », sur lequel sont inscrites les subventions pour charge de service public des trois établissements concernés ;
- minorer à hauteur de 355 ETPT le plafond des autorisations d'emplois de l'État au titre de la mission « Culture » ;
- majorer le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs rattachés au programme « Patrimoines », d'un niveau équivalent.
La délégation de la gestion de ces personnels devrait ensuite être effective dès le 1 er avril 2019 pour le CMN. Celui-ci bénéficiera alors du relèvement du plafond d'autorisation d'emplois de 350 ETPT et de sa subvention pour charges de service public de 17,4 millions d'euros, correspondant à l'intégralité des crédits transférés par l'amendement du Gouvernement. En effet, la délégation de gestion n'interviendra pour Versailles et Orsay qu'au 1 er janvier 2020. Néanmoins, ces opérateurs se verront transférés dès 2019 respectivement 3 et 2 supports d'emplois, afin qu'ils puissent préparer la réforme dans de bonnes conditions, notamment en adaptant leurs systèmes d'information.
À l'occasion de son audition, le président du Centre des monuments nationaux, Philippe Bélaval, a confirmé aux rapporteurs spéciaux l'intérêt que représente cette réforme pour la gestion de l'établissement.
* 10 La Bibliothèque nationale de France est un opérateur rattaché à la mission « Médias, livre et industries culturelles ».