SECONDE PARTIE :
LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
I. LES PROGRAMMES 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » ET 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : DES REVALORISATIONS ET, EN MÊME TEMPS, DES MESURES QUI PÉNALISENT LES PLUS FRAGILES
Les crédits portés par ces deux programmes 304 et 157 sont en hausse de 13,8 % et 5,13 %, mais masquent des mesures d'économies injustes.
S'agissant du programme 304 (« Inclusion sociale et protection des personnes ») , les crédits sont en hausse de 13,8 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2018. Cette hausse s'explique principalement, comme indiqué supra, par le dynamisme et la revalorisation de la prime d'activité (action 11), l'augmentation des mesures de protection ainsi que du nombre de mineurs non accompagnés (action 17 : la « protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables »).
Le programme s'articule autour de 9 actions , dont la nouvelle action 19 dédiée à la mise en oeuvre de la stratégie pauvreté du Gouvernement.
Évolution des crédits de paiement du
programme 304
entre 2018 et 2019
(en euros)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019 et rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2017
Concernant le programme 157 (« Handicap et dépendance ») , les crédits, qui s'établissent à 11,9 milliards d'euros, sont en légère hausse (+ 5,13 %) , du fait de la revalorisation de l'AAH et son dynamisme, qui représente plus de 85 % des crédits du programme.
Évolution des crédits de paiement du
programme 157
entre 2018 et 2019
(en euros)
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019 et rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2017
Le programme s'articule autour de deux actions , l'action 11 relative au « Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées », ne figurant plus dans la maquette budgétaire, puisque le financement des MDPH a été confié à la CNSA depuis la loi de finances initiale pour 2017 :
- l'action 12 « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées » , qui regroupe l'allocation aux adultes handicapées (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et la part compensée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) par l'État au titre de l'aide au poste pour les travailleurs handicapés ;
- l'action 13 « Pilotage du programme et animation des politiques inclusives » , qui regroupe notamment les crédits alloués aux politiques de soutien à l'emploi accompagné, à la promotion de la bientraitance des personnes âgées et handicapées. Cette action comprend également des subventions à des organismes comme les instituts nationaux pour jeunes aveugles et jeunes sourds, le Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels ou les centres régionaux d'études, d'actions et d'informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité. Enfin, les crédits de cette action comprennent également des subventions à des associations têtes de réseau , sur le fondement d'appels à projets.
A. LA PRIME D'ACTIVITÉ ET L'AAH, UNE MEILLEURE BUDGÉTISATION MAIS UNE REVALORISATION À RELATIVISER
1. Des budgétisations plus sincères aidées par les mesures d'économies
Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport budgétaire du projet de loi de finances pour 2018, des efforts louables de sincérisation des crédits prévus pour la prime d'activité et l'AAH , après des années de sous-budgétisation. Ils constatent ainsi, en 2019, au vu des prévisions d'exécution, des budgétisations plus sincères, qui sont cependant rendues plus aisées par les mesures d'économies prévues . Le dynamisme des prestations est ainsi contrebalancé par des mesures paramétriques. La budgétisation est ainsi moindre de ce qu'elle aurait dû être au vu du nombre croissant de bénéficiaires puisqu'elle intègre des mesures d'économies générées par ces réformes de paramètre.
a) La prime d'activité : une dépense prévue de 6 milliards d'euros pour près de 3 millions de foyers bénéficiaires en 2019
La prime d'activité , créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1 er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE). Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois.
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Formule de calcul de la prime d'activité Son montant est ainsi calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable 7 ( * ) , en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 62 % afin de favoriser l'activité . Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Le montant du bonus est croissant entre 0,5 SMIC et 0,8 SMIC et atteint son maximum dès 0,8 SMIC (soit 70,49 euros), plafond au-delà duquel son montant est fixe. De ce total est déduit l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales, les revenus de remplacement). Exemple : pour une personne seule sans enfant avec un salaire de 1 300 euros net et une aide au logement, le montant de la prime d'activité est égal à 36,37 euros soit (551,51 euros + 806 euros (62 % des revenus) + 70,49 euros (bonification)) - (1 300 euros + 66,8 euros (forfait logement)). Source : site service public |
La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans , ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC. Elle a également été ouverte à compter du 1 er juillet 2016 8 ( * ) aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire.
En décembre 2018 , la prime d'activité était versée par les caisses d'allocations familiales (Caf) à près de 2,8 millions de foyers bénéficiaires, résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer. Le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 159 euros par foyer en décembre 2017 .
La prime d'activité a fait l'objet, depuis sa création, d'une sous-budgétisation chronique. Compréhensible, en 2016, au vu de la nouveauté de la prestation et de la difficile prévisibilité de ses déterminants, cette sous-budgétisation était critiquable, en 2017, au vu du taux de recours à la prime connu en 2016.
Écart entre la prévision et
l'exécution des dépenses de la prime d'activité
(en
CP)
(en millions d'euros)
*Prévision - chiffre transmis par la DGCS
Source : commission des finances d'après documents budgétaires
Vos rapporteurs avaient noté, dans leur rapport budgétaire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, un effort de sincérisation, mais estimaient que des risques de dépassement étaient encore à prévoir . C'est bien le cas, puisque 219 millions d'euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour financer le dispositif sur 2018.
S'agissant des crédits prévus pour 2019, vos rapporteurs estiment la prévision plutôt sincère, mais tiennent à rappeler qu'elle est en partie facilitée par des mesures d'économies générées par les réformes paramétriques. Au vu du nombre de bénéficiaires croissant (2,96 millions en 2019 contre 2,8 millions en 2018) et des revalorisations «exceptionnelles », l'enveloppe aurait dû être plus importante sans ces mesures d'économies. Il en est de même pour l'AAH.
b) L'AAH, une dépense de 10 milliards d'euros pour un nombre de bénéficiaires croissant en 2019
L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans 9 ( * ) . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité 10 ( * ) , dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 10 320 euros pour une personne seule sans enfant au 1 er novembre 2018 11 ( * ) .
Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :
- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;
- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable 12 ( * ) pour l'accès à l'emploi (RDSAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).
Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.
Comme les années précédentes, la dépense d'AAH poursuit sa progression en 2019 pour atteindre un montant de 10,3 milliards d'euros soit une hausse 5 % par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale pour 2018 .
Évolution du nombre d'allocataires et du montant
de dépense d'AAH
depuis 2010
Source : commission des finances du Sénat
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L'harmonisation et la simplification des
procédures MDPH :
Une politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH est encouragée depuis plusieurs années . Ainsi, un guide a été publié début 2017, par la DGCS, en collaboration avec les MDPH et la CNSA, permettant de faciliter l'appréciation du handicap de la personne en vue de l'attribution de la prestation. Ce guide est un outil à la disposition des agents des directions départementales interministérielles chargées de la cohésion sociale qui représentent l'État au sein des commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des autres acteurs concernés. L'écart type des taux départementaux des attributions d'AAH ou de renouvellement se resserre depuis 2015, mais vos rapporteurs tiennent à souligner que des disparités continuent cependant d'exister entre les départements, qui sont inégaux face au nombre de demandes. La situation de certaines MDPH (exemple du département du Nord) est ainsi extrêmement préoccupante. Toutes les mesures permettant la simplification des procédures MDPH et parallèlement celle de la vie des allocataires de prestations de handicap doivent être ainsi encouragées . Vos rapporteurs sont ainsi favorables à un certain nombre de mesures proposées dans le rapport « Plus simple la vie » remis en mai 2018 par Adrien Taquet et Jean-François Serres, et notamment l'attribution de droits sans limitation de durée pour l'AAH-1. |
Cette allocation fait également l'objet d'une sous-budgétisation récurrente depuis plusieurs années.
Écart entre la prévision et l'exécution des dépenses d'AAH (en CP)
(en millions d'euros)
*Prévision - chiffre transmis par la DGCS.
Source : commission des finances d'après documents budgétaires et Cour des comptes
Entre 2010 et 2016, les dépenses exécutées sont, chaque année, supérieures aux dépenses prévues en loi de finances initiale .
Cette sous-budgétisation récurrente porte atteinte à la sincérité budgétaire, étant donné que les facteurs de dynamisme de la prestation sont connus et identifiés depuis plusieurs années et non intégrés aux prévisions budgétaires. Vos rapporteurs avaient, comme pour la prime d'activité, salué - dans le cadre de leur rapport sur le projet de loi de finances pour 2018 - l'effort de budgétisation . Ils craignaient cependant qu'il ne soit pas suffisant pour couvrir l'ensemble des dépenses réalisées sur 2018, au vu du rythme d'évolution annuelle de la dépense et du nombre de bénéficiaires. Finalement, il n'y a pas eu de dépassement budgétaire sur 2018.
2. Des revalorisations diminuées voire, dans certains cas, neutralisées par des réformes paramétriques dont les impacts sur les bénéficiaires ne sont pas maitrisés par le Gouvernement
a) La prime d'activité : la baisse de l'abattement, le gel des revalorisations annuelles, et l'exclusion des bénéficiaires de pension d'invalidité et rente AT-MP
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019 (article 82), comme indiqué supra , le Gouvernement prévoit une seconde bonification individuelle versée aux bénéficiaires dont les revenus professionnels sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC . Son montant avait été initialement fixé à 20 euros, mais il sera finalement porté à 30 euros selon les annonces du Gouvernement, dont l'amendement de crédits finançant cette augmentation a été voté à l'Assemblée nationale 13 ( * ) . Ce second bonus sera ensuite revalorisé par tranche de 20 euros, chaque année, pour atteindre 70 euros fin 2021. Cette bonification s'ajoute à la revalorisation de 20 euros du montant forfaitaire de la prime d'activité, qui sera effective à compter du 1 er novembre 2018.
Toutefois, comme lors du projet de loi de finances pour 2018, ces revalorisations sont financées en partie grâce à des mesures d'économie qui vont limiter cette hausse , voire faire sortir certains bénéficiaires du dispositif.
Il est ainsi proposé, dans le cadre de ce projet de loi de finances, à l'article 65 non rattaché à la mission, de supprimer la revalorisation légale annuelle au 1 er avril de la prime d'activité, qui était indexée sur le taux d'inflation, pour 2019 et 2020.
Par ailleurs, s'appliquera, pour les « nouveaux entrants », la suppression de la prise en compte, en tant que revenus professionnels, des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul du droit à la prime au 1 er janvier 2018 ( cf. supra )
Enfin, en 2019, la baisse de l'abattement portant sur les revenus d'activité pris en compte dans le calcul de la prime (de 62 % à 61 %) - votée en loi de finances pour 2018 - continuera de produire ses effets sur le montant de la prime versée aux bénéficiaires.
b) L'AAH : un abaissement du plafond de ressources pour les couples, la suppression du complément de ressources et le gel de la revalorisation annuelle
Le projet de loi de finances pour 2019, prévoit la deuxième étape de revalorisation de l'AAH, portant le montant à taux plein à 900 euros, qui reste, d'ailleurs, en dessous du seuil de pauvreté.
Mais cette revalorisation prévue de l'AAH risque d'être neutralisée, pour certains bénéficiaires, par l'application de réformes paramétriques décidées en 2018 et d'autres nouvellement proposées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.
D'abord, en 2019, continue le processus de rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA. En effet, le niveau de ressources garanti à un couple comptant un bénéficiaire de l'AAH et une personne non-bénéficiaire 14 ( * ) s'établit aujourd'hui à 2 fois celui d'une personne isolée, alors qu'il s'établit à 1,5 fois pour les bénéficiaires du RSA. Les règles d'appréciation des revenus des bénéficiaires de l'AAH en couple vont être rapprochées en deux temps de celles des autres minima, d'abord à 1,89 fois le plafond d'une personne seule en novembre 2018 15 ( * ) puis à 1,81 fois en novembre 2019.
Sur les 250 000 personnes vivant en couple (soit un quart des allocataires de l'AAH, 77 % sont des personnes isolées), 20 000 verraient leur allocation augmenter, 80 000 auront leur revalorisation neutralisée, et 150 000, une revalorisation « dégradée », selon les informations fournies par le secrétariat d'État chargé des personnes handicapées aux associations.
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Impact du rapprochement du plafond de ressources pour
un couple
Le montant de l'allocation aux adultes handicapés dépend des ressources du foyer . Plus l'écart entre ces ressources et le plafond maximal autorisé est important, plus l'AAH est élevée. Aujourd'hui, ce plafond pour un couple est égal à deux fois le plafond pour une personne seule, soit deux fois 819 euros, le montant de l'AAH à taux plein. Le Gouvernement propose de l'abaisser à 1,89 fin 2018 puis à 1, 81 fin 2019. 
Au lieu de passer de 1638 euros par mois aujourd'hui à 1800 euros en 2019, le niveau de ressources garanti à un couple va également diminuer de 1638 euros fin 2018 à 1629 euros en 2019. Source : commission des finances d'après un article paru dans la revue « Faire Face » en septembre 2017 |
Le Gouvernement fait le choix d'un alignement par le bas de l'AAH au nom de l'équité , ignorant les particularités d'une vie en situation de handicap. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette mesure va à l'encontre de l'objectif d'égalité réelle qui justifie de donner plus aux personnes déjà fragilisées et tiennent à souligner que l'AAH n'est pas un minimum social comme les autres.
Outre l'abaissement du plafond pour les couples, une deuxième réforme, proposée par le Gouvernement dans le cadre de l'article 83 rattaché à la mission, va impacter le montant de l'AAH servi aux bénéficiaires à compter de 2020. Il s'agit de la suppression du complément de ressources (CR), qui constitue un des deux compléments de l'AAH existants pour les personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 %, qui bénéficient d'une allocation à taux plein et vivent dans un logement indépendant.
Ces deux compléments - qui ne sont pas cumulables - sont donc le complément de ressources (CR), prévu à l'article L.821-1-1 du code de la sécurité sociale et la majoration pour la vie autonome (MVA) prévue à l'article L. 821-1-2 de ce même code. Le CR d'un montant de 179 euros va donc être supprimé, à compter de 2020, la majoration pour la vie autonome (MVA) qui s'élève à 104 euros demeurant.
Ce complément de ressource constituait une avancée permise par la loi du 11 février 2005 , qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes handicapées (AAH + CR, soit 989 euros par mois en 2017). Le CR est actuellement versé à près de 67 000 bénéficiaires 16 ( * ) , qui sont des personnes sévèrement handicapées qui seraient durablement pénalisées par la disparition de ce soutien à l'autonomie. Les bénéficiaires du CR présentent, en effet, une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %.
Cette appréciation de la capacité de travail constitue d'ailleurs une spécificité du CR par rapport à la MVA. L'autre différence majeure entre les deux compléments est la nécessité de percevoir une aide personnelle au logement pour bénéficier de la MVA.
Ainsi, les critères d'attribution du CR et de la MVA étant différents, cette disparition du CR priverait, « au mieux » les bénéficiaires du CR de 75 euros par mois s'ils sont éligibles à la MVA alors qu'ils vivent déjà sous le seuil de pauvreté. « Au pire », la disparition du CR priverait, compte tenu des règles partiellement différentes d'éligibilité, de tous droits les bénéficiaires qui ne sont pas éligibles à la MVA ( soit une perte sèche de 179 euros par mois), si par exemple ils sont logés à titre gratuit. D'après l'APF, entre 7 000 à 10 000 personnes perdront le CR mais n'auront pas droit à la MVA, et se verront donc privés de près de 180 euros par mois.
Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leurs observations de l'année dernière, considérant cette mesure comme injuste et injustifiée, au vu des arguments avancés par le Gouvernement . En effet, l'argument selon lequel cette procédure « emboliserait » les MDPH n'est pas convaincant : ces demandes concernent, en moyenne, seulement une soixantaine de dossiers par an et par département et sont le plus souvent examinées à l'occasion de l'attribution ou du renouvellement de l'AAH. Il en est de même de l'argument de complexité des critères d'attribution du CR. En effet, l'appréciation d'une capacité de travail chez une personne handicapée n'appelle pas de difficultés particulières et n'est aucunement comparable, par exemple, à l'appréciation d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RDSAE).
Ils proposeront ainsi la suppression de l'article 83 rattaché à la loi de finances . Ils estiment que le Gouvernement - en cohérence avec les propositions du rapport précité « Plus simple la vie » qu'il a reprises - devrait plutôt étudier la mise en oeuvre d'une mesure de simplification pouvant consister dans l'attribution automatique de la garantie de ressources pour les personnes qui y sont éligibles sans limitation de durée, de la même façon que pour l'AAH 1.
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Le complément de ressources (CR) et la
majoration pour la vie autonome (MVA) :
Le CR a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité si une personne est dans l'incapacité de travailler. Il forme, avec l'AAH ce que l'on appelle la garantie de ressources . Son montant est fixé à 179,31 euros mensuels ; il est ouvert pour chacun des membres du couple, bénéficiaire de l'AAH et remplissant toutes les conditions d'attribution suivantes : - avoir un taux d'incapacité d'au moins 80 % ; - avoir une capacité de travail, appréciée par la CDAPH, inférieure à 5 % du fait du handicap ; - percevoir l'AAH à taux plein ou un complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, et ne pas avoir perçu de revenu à caractère professionnel depuis 1 an à la date du dépôt de la demande de complément ; - vivre dans un logement indépendant. La MVA permet aux personnes en situation de handicap de favoriser leur accès à un logement autonome. Afin de percevoir la MVA d'un montant de 104 euros mensuels , il faut remplir les conditions suivantes : - percevoir l'AAH à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente accident du travail, ou percevoir l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ; - avoir un taux d'incapacité au moins égal à 80 % ; - disposer d'un logement indépendant et percevoir une aide au logement ; - ne pas percevoir de revenu d'activité. Source : commission des finances du Sénat |
Enfin, outre ces deux précédentes réformes, le projet de loi de finances pour 2019 prévoit, comme pour la prime d'activité, de revenir sur la revalorisation annuelle de l'AAH indexée sur l'inflation . Est ainsi prévue la suppression de cette revalorisation en 2019, puis une revalorisation à 0,3%, en 2020, bien loin du taux d'inflation estimée à 1,3% par le Gouvernement et 1,6 % selon les dernières prévisions de l'INSEE pour 2019.
S'agissant de l'AAH et la prime d'activité, vos rapporteurs regrettent que le Gouvernement ne soit pas en capacité de leur fournir des éléments chiffrés quant à l'impact de ces mesures sur les bénéficiaires et le montant des allocations versées. Il donne ainsi à penser qu'il ne maitrise pas l'impact des mesures proposées, ou tout du moins qu'il ne souhaite pas les communiquer. Dans les deux cas, vos rapporteurs considèrent que le Gouvernement ne respecte ni les bénéficiaires, ni la représentation nationale.
Vos rapporteurs ont ainsi tenté d'estimer l'impact de certaines mesures sur le montant des primes versées aux bénéficiaires. Selon une des estimations réalisées par vos rapporteurs, la baisse de l'abattement de 62 à 61 % de la prime d'activité diminuerait ainsi fortement la revalorisation forfaitaire de 20 euros de la prime : sur les 20 euros annoncés , les personnes percevant 0,5 SMIC ne gagneraient que 14 euros, celles percevant 0,8 SMIC ne gagneraient que 10,5 euros et les personnes au SMIC ne verraient qu'une augmentation de 8 euros de leur prime.
Impact de la réforme de l'abattement de la prime
d'activité
sur le montant de la prime*
(en euros)
*Simulation pour une personne seule sans enfant, avec une aide au logement
Source : commission des finances du Sénat
* 7 Le montant de base de la prime d'activité pour une personne seule équivaut à 551,51 euros depuis le 1 er octobre 2018
* 8 À compter rétroactivement du 1 er janvier 2016.
* 9 Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales .
* 10 Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n°2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.
* 11 Ce plafond est multiplié par 1,89 pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.
* 12 Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.
* 13 Amendement n° 1596.
* 14 Pour un couple de personnes bénéficiant toutes deux de l'AAH, le niveau de ressources garanti à un couple demeure à 2 fois celui d'une personne isolée.
* 15 Décret n° 2018-948 du 31 octobre 2018
* 16 En décembre 2017 - chiffres inscrits dans l'évaluation préalable de l'article 83 du PLF, et près de 150 000 allocataires bénéficient de la MVA.