II. UNE BUDGÉTISATION « PRUDENTE » DU CAS « PENSIONS » EN 2019
Le II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances 11 ( * ) fixe une obligation d'équilibre pour tout compte d'affectation spéciale. Par conséquent, les dépenses du CAS « Pensions » doivent être strictement équilibrées par ses ressources.
Dans chaque projet de loi de finances, celles-ci sont déterminées, d'une part, par le solde disponible en fonds de roulement résultant du cumul des soldes des exercices passés auquel s'ajoute le solde prévisionnel de l'exercice en cours et celui de l'exercice prévisionnel couvert par le projet de loi de finances.
Le projet de loi de finances pour 2019 respecte amplement ce principe d'équilibre.
Le solde prévisionnel dégagerait un excédent très large du fait d'une progression des recettes sensiblement plus rapide que celles des dépenses du compte.
Par ailleurs, les projections à long terme du besoin de financement du système de pensions pourraient justifier un allègement des contributions destinées à financer les pensions qu'il porte. Cependant, cet allègement, s'il ramènerait le solde du CAS à un niveau plus justifiable financièrement n'aurait pas d'effet sur le solde public sauf à passer par une réduction des contributions des employés, qui romprait avec l'objectif d'un rapprochement entre les fonctionnaires et les salariés du régime général au regard de leur effort contributif.
A. UN FORT EXCÉDENT (1,6 MILLIARD D'EUROS) SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEURS
En 2019, l'excédent du compte atteindrait 1,6 milliard d'euros.
Il s'inscrirait en quasi-stabilité par rapport à 2018, année pour laquelle l'excédent serait finalement de 1,7 milliard d'euros contre un solde prévisionnel de 2,5 milliards d'euros en loi de finances initiale.
Le projet de loi de finances rectificative récemment déposé prévoit une moins-value de recettes de 509 millions d'euros, qui explique près des deux tiers de la révision de l'anticipation de solde.
La dernière exécution connue, celle de l'exercice 2017, avait dégagé un solde positif record de 1,9 milliard d'euros. Les perspectives pour 2018 et 2019 ne changent pas fondamentalement cette situation, mais les déterminants de ces résultats ont évolué.
Toute prévision de solde est évidemment entourée d'incertitudes. Sensible aux aléas sur les recettes et les dépenses, qu'il faut cumuler, il existe systématiquement un écart entre les prévisions et les réalisations.
En 2019, s'ajoute d'emblée à ces incertitudes l'impact des modifications de comportement que pourraient susciter le cheminement du projet en cours de construction de réforme du système de retraite.
En l'état, cette donnée comportementale n'est pas estimée.
1. Des dépenses en progression de 1 %
a) Une progression des dépenses brutes conditionnée par l'absence de revalorisation des pensions en 2018 et par la faible revalorisation appliquée en 2019
Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une progression de 1 % des dépenses du CAS « Pensions ».
Les crédits demandés s'élèvent ainsi à 59 milliards d'euros soit un peu moins de 2,5 % du produit intérieur brut (PIB) contre 58,4 milliards d'euros en 2018 (un peu plus de 2,5 % du PIB). Malgré cette réduction minime, ils représentent aussi 4,6 % des dépenses des administrations publiques prévues en 2019, soit un peu plus que l'an dernier, ce qui illustre la rigidité relative des dépenses de pension prises en charge par le CAS.
Les crédits du compte représentent aussi 13,7 % des seules dépenses de l'État.
La prévision pour 2019 repose sur les principales hypothèses résumées dans l'encadré ci-après.
Principales hypothèses retenues pour la prévision de la dépense du CAS « Pensions » dans le PLF 2019
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Les principaux déterminants des dépenses de pensions en 2019 seraient ainsi les suivants.
La revalorisation des pensions de 0,3 % au 1 er janvier 2019 augmentera la dépense du programme 741 de 147 millions d'euros en 2019 , dont 120 millions d'euros pour les pensions civiles et 27 millions d'euros pour les pensions militaires. Cependant, cette évolution doit être appréciée à partir d'un contrefactuel basé sur une application des conditions de revalorisation des pensions « au fil de l'eau ».
Si les pensions de retraites avaient fait l'objet d'une revalorisation au 1 er octobre 2018, celle-ci se serait alors élevée à 1,3 % selon les règles actuelles de calcul qui s'appuient sur l'indice des prix à la consommation hors tabac (IPCHT).
En tenant compte d'une hypothèse de revalorisation des pensions de + 1,3 % au 1 er octobre 2018, la dépense du programme 741 aurait augmenté de 629 millions d'euros en 2019 (513 millions d'euros pour les pensions civiles et 116 millions d'euros pour les pensions militaires), correspondant au surcoût de dépense de 2018 (157 millions d'euros) et de l'extension de la revalorisation en année pleine (472 millions d'euros). Ces estimations ne prennent pas en compte une éventuelle revalorisation appliquée en octobre 2019.
L'économie nette procurée par le réaménagement des conditions de revalorisation des pensions décidé par le Gouvernement s'élève ainsi en 2019 à un minimum de 482 millions d'euros., dont au minimum 325 millions d'euros pour le seul exercice budgétaire 2019.
Compte tenu du nombre de pensionnés pris en charge par le programme 741, l'écart moyen entre les transferts effectués et ceux basés sur l'hypothèse d'un maintien des conditions de revalorisation s'élève à 250 euros par tête.
Quant à l'inflation, celle-ci entraînera une perte de pouvoir d'achat correspondant à 1 % de recul de la valeur réelle des pensions perçues par les retraités de la fonction publique l'an prochain, sur la base des prévisions d'inflation du Gouvernement qui, bien inférieures à la norme suivie par la Banque centrale européenne (2 % d'inflation dans la zone euro), sont tributaires d'un scenario de forte reprise économique sans excessive tension sur les prix. Ce scenario, partiellement hypothétique, pourrait laisser place à un autre scenario de retour à des évolutions de prix plus habituelles, qui pourraient conduire à opter pour une politique d'indexation moins défavorable aux retraités que celle annoncée.
b) Un peu plus de départs en retraite du fait de l'épuisement du relèvement de l'âge légal, dont les effets ont été très significatifs
Le nombre des départs à la retraite serait plus élevé que celui observé en 2018, marquant une progression de 2,9 % par rapport à 2018 pour les pensions de droit direct, année 2018 au cours de laquelle les départs en retraite pour les civils se sont fortement contractés 57 700 départs estimés, contre 59 500 observés en 2017, cette diminution étant attribuable aux enseignants.
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Le volume des flux de départ, une prévision difficile Dans le régime des pensions civiles et militaires comme dans le régime général, les flux de départs à la retraite sont heurtés et difficiles à anticiper. Les évolutions réglementaires, comme la montée en charge du relèvement de l'âge légal, ainsi que les perspectives d'amélioration des fins de carrière, conduisent à des changements de comportement. Il faut également tenir compte du climat économique général. La croissance lente de ces dernières années et la montée du taux de chômage des jeunes, qui s'en est suivie, constituent des incitations à demeurer plus longuement dans l'emploi public. Ces dernières années, des reports importants de départ à la retraite d'une année sur l'autre ont pu être observés. |
Au total, 59 600 nouvelles pensions civiles de droit direct sont attendues en 2018, soit + 3,3 % par rapport aux pensions nouvelles estimées pour 2018. Pour les militaires, 10 900 nouvelles pensions de droit direct devraient entrer en paiement en 2019 soit un peu moins qu'en 2018 (11 100).
Pour les civils, le relèvement de l'âge légal à 62 ans a atteint son plein régime.
Cependant, les relèvements des autres bornes d'âge (âge d'annulation de la décote et limite d'âge) continuent à limiter le nombre de départs, mais dans de moindres proportions que le relèvement de l'âge légal.
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Le relèvement des limites d'âge par la réforme de 2010 La loi du 9 novembre 2010 a augmenté progressivement les trois bornes d'âge légal : l'âge légal d'ouverture des droits et la limite d'âge à partir de la génération 1951, et l'âge d'annulation de la décote à partir de la génération 1947. L'âge légal d'ouverture des droits passe de 60 ans à 62 ans pour les agents de catégorie sédentaire, de 55 ans à 57 ans pour les actifs, et de 50 ans à 52 ans pour les personnels actifs de la police nationale et les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire. La limite d'âge est également reculée pour atteindre 67 ans pour les sédentaires et 62 ans pour les actifs (57 ans pour la police nationale et l'administration pénitentiaire). L'âge d'annulation de la décote converge vers la limite d'âge et la rejoint à partir de la génération 1958 pour les sédentaires, 1963 pour les actifs et 1968 pour la police nationale et l'administration pénitentiaire. Les bornes d'âge des actifs se déduisent de celles des sédentaires en effectuant un décalage générationnel de 5 ans. Par exemple, les bornes d'âge d'un actif de la génération 1960 sont celles d'un sédentaire de la génération 1955 auxquelles on déduit 5 années. L'âge légal de départ d'un actif de la génération 1960 est donc de 57 ans, et sa limite d'âge de 62 ans. Concernant les personnels actifs de la police nationale et les personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire, les bornes d'âge se déduisent de celles des sédentaires en effectuant un décalage générationnel de 10 ans. Pour la génération 1965, les bornes d'âge sont celles d'un sédentaire de la génération 1955 auxquelles on déduit 10 années. L'âge légal de départ de cette génération est donc de 52 ans, et sa limite d'âge de 57 ans. |
Entre 2010 et 2017, l'âge conjoncturel de départ à la retraite des fonctionnaires de l'État progresse tous les ans, en lien avec le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite. En 2017, il s'élève à 61 ans et 5 mois avec une augmentation annuelle moyenne de plus de 3 mois depuis 2010.
La hausse de l'âge conjoncturel entre 2010 et 2017 est plus importante chez les actifs que chez les sédentaires : pour les actifs elle est de 2 ans et 1 mois (pour atteindre 58 ans et 9 mois en 2017), contre 1 an et 8 mois chez les sédentaires (pour atteindre 62 ans et 5 mois en 2017).
Relèvement de l'âge de départ à la retraite depuis 2010
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite a eu pour effet de décaler les pics de départs constatés à la date d'ouverture des droits.
La génération 1950, dernière génération non impactée par la réforme de 2010, a connu un pic de départs à 60 ans, alors que la génération 1955, qui subit un décalage de 2 ans, a son pic de départs à 62 ans.
L'importance des départs à la date d'ouverture des droits a tendance à baisser au fil des générations.
Parmi les fonctionnaires de catégorie sédentaire, la génération 1950 a eu 46 % de départs l'année d'ouverture des droits, tandis que la génération 1955 seulement 31 %.
Répartition par âge de départ des sédentaires de différentes générations
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Depuis 2011, le relèvement des bornes d'âge a contribué à freiner le nombre de départs à la retraite.
L'impact net maximal a été atteint en 2016 avec -16 800 départs.
À partir de 2017, année marquant la fin de la période de transition du décalage des âges d'ouverture des droits, l'impact net se réduit. Il devrait être de - 1 200 départs en 2022.
Effet du relèvement de l'âge légal du départ en retraite à 62 ans
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
L'impact sur les dépenses aurait été faible en 2012 mais il aurait progressé tous les ans pour atteindre 1,41 milliard d'euros en 2016. À partir de 2017, il continue d'augmenter mais de façon dégressive pour se stabiliser aux alentours de 2,5 milliards d'euros à horizon 2022.
Économies liées au recul de l'âge de départ en retraite résultant de la réforme de 2010
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La durée moyenne de cotisation au sein du régime de retraite de la fonction publique aura quant à elle progressé d'un trimestre (à 147,89 trimestres de cotisations dans le régime). Cette évolution laisse augurer de la poursuite d'un recul de l'âge de départ en retraite afin d'éviter la forte baisse du taux de remplacement qui résulte du mécanisme de la décote.
De fait, la part des agents concernés par la décote au moment de la liquidation de leur pension s'inscrit en forte baisse, devant passer de 13,08 % en 2015 à 11,25 % en 2018. Cette évolution peut faire l'objet d'interprétations diverses, parmi lesquelles doit figurer une modification des comportements de départ en retraite, un décalage étant décidé pour disposer d'un revenu de remplacement calculé au taux plein. Le taux important des agents partant avec une surcote témoigne de cette préoccupation. Cependant, il suit lui-même une trajectoire à la baisse qui témoigne d'une difficulté à réunir les conditions de cet avantage qui se durcissent avec le temps.
c) Une dynamique de dépenses sensiblement plus faible que celle des prélèvements directs sur les retraités de la fonction publique du fait de la hausse de la contribution sociale généralisée
Si les transferts sociaux versés par le compte « Pensions » ont un poids élevé, il serait cependant justifié de tenir compte des « retours » qu'ils suscitent en termes de recettes publiques afin d'identifier une charge des pensions nette des prélèvements qui leur sont appliqués.
À la question posée sur ce point par votre rapporteure spéciale, il a été répondu qu'en raison d'un certain nombre d'obstacles techniques, parmi lesquels la familialisation de l'imposition sur le revenu, il n'était pas possible d'estimer à l'heure actuelle les produits fiscaux engendrés par les pensions servies aux fonctionnaires civils et militaires, seules les informations relatives aux contributions sociales prélevées étant disponibles.
La hausse du taux de la CSG s'est traduite par un supplément de prélèvement de 376 millions l`an dernier au titre du seul premier semestre de sorte que la progression des dépenses de pensions brutes programmée pour 2018 aura été plus que compensée par l'alourdissement de la CSG sur les retraités pris en charge par le CAS.
En outre, au taux d'imposition moyen à l'impôt sur le revenu, le produit fiscal provenant de l'imposition des pensions serait de l'ordre de 2,8 milliards d'euros.
La mise en oeuvre du prélèvement à la source permettra de disposer d'une vision plus claire sur ce point.
2. Des recettes en décélération du fait de la modération salariale
a) Une nette décélération des recettes (+ 0,42 % pour le programme 741) du fait du retour à la modération salariale
La croissance des recettes serait plus faible que celle des dépenses, (+ 0,14 % au total et + 0,42 % pour le seul programme 741).
Au total, les recettes augmenteraient de 85 millions d'euros, la progression des cotisations employeurs et salariales étant relativement plus forte (+ 400 millions d'euros, pour les cotisations salariales et employeurs de l'État du programme 741).
Évolution des recettes du CAS entre 2018 et 2019
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Les recettes du compte sont théoriquement corrélées à la masse salariale, du moins pour ce qui concerne leurs composantes principales, les cotisations salariales et la contribution de l'État au financement du compte d'affectation spéciale.
Mais la masse salariale peut comporter des éléments de dynamique qui ne profitent pas aux recettes du CAS. Par ailleurs, il faut tenir compte de l'évolution des taux de prélèvements (contributions patronales et cotisations salariales- les retenues pour pensions) prévus pour financer les régimes.
L'année 2019 témoignerait de la décorrélation entre les progressions de la masse salariale et des recettes du compte.
En effet, la masse salariale hors contribution au CAS « Pensions » devrait progresser de 2 % entre 2018 et 2019, soit beaucoup plus que les recettes du CAS provenant des cotisations sociales. Pour l'État, le différentiel atteint 1 %.
Évolution par ministère de la masse salariale entre 2018 et 2019
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Le décrochage de la croissance des recettes par rapport à la progression de la masse salariale prévue en 2019 est d'autant plus remarquable que le taux des cotisations sociales salariales enregistrerait un nouvel alourdissement.
Il faut y voir, en particulier, l'effet de la modération salariale appliquée aux rémunérations prises en assiette de cotisations sociales.
Les cotisations qui alimentent le CAS « Pensions » ne sont assises que sur la seule fraction des rémunérations correspondant à leur composante indiciaire, sauf quelques exceptions.
Dans ces conditions, l'assiette est sensible aux choix de revalorisation indiciaire.
De ce point de vue, le gel du point d'indice en 2018 et en 2019 conduit à geler la masse cotisée, toutes choses égales par ailleurs.
Une augmentation de 1 point de la valeur du point d'indice représente environ 544 millions d'euros de recettes pour le CAS. Compte tenu des perspectives d'inflation de 1,3 %, la non-indexation du point d'indice réduit les recettes du CAS de 707 millions d'euros par rapport à une préservation de la valeur réelle du point.
Néanmoins, il y a lieu de tenir compte de l'impact spontané du glissement-vieillesse-technicité (GVT solde) sur les recettes du CAS mais aussi de l'application du protocole « PPCR ».
En 2019, le GVT solde de l'État employeur (budget général et budgets annexes) est estimé à 358 millions d'euros dont 336 millions d'euros pour les fonctionnaires civils et 22 millions d'euros pour les militaires.
Dans ces conditions, l'impact du GVT solde sur les recettes du CAS serait de 317 millions d'euros.
Impact du GVT solde sur les recettes du CAS en 2019
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Il explique la quasi-totalité du supplément de recettes du programme 741.
On relèvera que sans les mesures de revalorisation appliquées en 2016 et 2017, le niveau des recettes du CAS serait inférieur de 664 millions d'euros par rapport aux prévisions pour 2019.
Impact des revalorisations du point d'indice de 2016 et 2017 sur les éléments de l'équilibre du CAS
(en millions d'euros)
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Impact hausse du point |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
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Impact en recettes |
153 |
583 |
653 |
664 |
675 |
678 |
680 |
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Impact en dépenses |
2 |
16 |
37 |
58 |
80 |
102 |
125 |
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Total - Impact sur le solde |
151 |
567 |
616 |
606 |
595 |
576 |
555 |
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
À cet impact, s'ajoute celui de la mise en oeuvre du protocole sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).
Suspendu l'an dernier, le PPCR reprendrait son rythme de mise en oeuvre.
Des estimations des effets à court terme du PPCR avaient été réalisées. N'isolant pas l'impact du protocole sur les recettes du régime de retraite de la fonction publique d'État, elles aboutissaient à un supplément de recettes de 1,5 milliard d'euros en 2019 pour l'ensemble des régimes de la fonction publique, avec un ressaut de recettes de 500 millions d'euros en 2019.
La majeure partie serait attribuée au régime de la fonction publique d'État.
Impact du PPCR sur les éléments de l'équilibre des régimes de retraite de la fonction publique
(en millions d'euros)
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Impact en recettes ensemble FP |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Hausse des cotisations salariales |
13 |
122 |
156 |
216 |
221 |
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Hausse des cotisations patronales |
56 |
666 |
876 |
1 299 |
1 324 |
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
b) La poursuite d'un renforcement du taux de contribution directe des salariés à travers la hausse des retenues individuelles sur salaires
Les programme 743 mis à part dans la mesure où ses ressources sont assurées quasi exclusivement par des crédits en provenance de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation », les recettes du compte d'affectation spéciale sont constituées de contributions des employeurs (État et opérateurs) et des agents (retenues sur traitement, qui sont l'équivalent de cotisations salariales).
Pour 2019 , en ce qui concerne le seul programme 741, les contributions patronales 12 ( * ) s'élèveraient à 49,4 milliards d'euros (41,8 milliards d'euros pour les contributions de l'État ; 7,6 milliards d'euros pour les autres contributions essentiellement issues des opérateurs ; 39,44 milliards d'euros pour les contributions de l'État au titre des personnels civils ; 10 milliards d'euros pour les contributions au titre des personnels militaires), tandis que les cotisations salariales apporteraient 6,9 milliards d'euros (dont 6,5 milliards d'euros pour les seuls employés de l'État).
En 2019, les taux de cotisation patronale devraient rester inchangés.
Il existe trois taux de contributions employeurs de l'État : un taux pour les pensions civiles, un pour les pensions militaires et un autre pour les allocations temporaires d'invalidité (ATI).
En outre, les taux des cotisations employeurs à la charge des deux anciens monopoles publics (Orange et La poste) sont définis sur la base d'un taux d'équité concurrentiel.
Depuis 2013, ces taux sont stabilisés à un niveau élevé - une mesure exceptionnelle de baisse du taux de la contribution au titre des pensions civiles de 74,28 % à 40,28 % doit toutefois être signalée en décembre 2013.
Évolution des taux des contributions employeurs de l'État
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Ces taux de contributions employeurs sont ensuite appliqués à la masse salariale de chaque ministère et imputés sur les programmes des ministères employeurs en tant que dépenses de titre 2 .
Les besoins nés de la couverture des dépenses ont suscité une augmentation des taux de contribution employeur. De 2006 à 2014, le taux a progressé de 48,9 % dans la fonction publique d'État civile et de 26,07 % dans la fonction publique militaire.
Mais, depuis 2014 la stabilité l'emporte, ce qui n'a pas empêché le CAS de dégager des excédents croissants au cours de cette période.
Évolution des contributions des employeurs au CAS « Pensions » (2014-2019)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Le produit de la contribution employeur aura augmenté de 8,3 % entre 2014 et 2019 (+ 4,2 milliards d'euros).
Toutefois, en 2019, le supplément de recettes résultant de la contribution employeur serait limité (+ 1,4 %, soit 711 millions d'euros).
On observera, à ce stade, que l'augmentation des contributions des employeurs enregistrée depuis 2014, si elle a contribué à augmenter les dépenses du budget général, ne peut être jugée comme équivalant à une dégradation du solde public (voir infra ).
Quant aux cotisations salariales , retenues sur le traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils, militaires et des ouvriers de l'État 13 ( * ) , elles suivent également une trajectoire d'augmentation consécutive aux différentes réformes des régimes de retraite, malgré la baisse continue du nombre des cotisants 14 ( * ) et une politique de modération salariale qui limitent la progression de la masse salariale indiciaire.
Le produit des cotisations salariales augmenterait de près de 100 millions d'euros en 2019 (+ 1,44 %). La progression pour les seules cotisations salariales des fonctionnaires de l'État serait de 133 millions d'euros (+ 2,07 %).
La hausse des taux de cotisations salariales, amorcée en 2010 15 ( * ) afin de converger vers les taux de droit commun des cotisants du régime général (CNAV et régime complémentaire de l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés - Arrco), doit se poursuivre jusqu'en 2020. En revanche, le décret du 2 juillet 2012 élargissant les droits au départ anticipé pour carrière longue 16 ( * ) qui a conduit à un relèvement supplémentaire de 0,25 point entre 2012 et 2016 a épuisé son calendrier. Enfin, une hausse de 0,3 point entre 2014 et 2017 est mise en oeuvre dans le cadre de la réforme des retraites de 2014 17 ( * ) .
Évolution du taux de cotisation salariale dans la fonction publique d'État et dans les régimes de droit commun
Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2019
En 2019, le taux de retenue sur les traitements des fonctionnaires passerait de 10,56 % à 10,83 %, soit un accroissement relatif de 2,6 %.
L'augmentation des recettes de cotisations serait légèrement moindre du fait de la politique d'emploi des ministères et des opérateurs, en particulier le recours à des agents non couverts par le régime, ainsi que leur politique salariale (voir infra ) peuvent jouer.
Ainsi, pour avoir été constante depuis 2010, l'augmentation de la contribution individuelle directe des agents peut avoir été plus ou moins freinée dans ses effets au cours de la période par les évolutions démographiques et la modération salariale.
Néanmoins, la hausse du taux de retenue agent résultant de ces différentes augmentations dégagerait des recettes supplémentaires comme exposé dans le tableau ci-dessous.
Suppléments de recettes résultant des augmentations des prélèvements dus aux différentes réformes des retraites (2016 à 2022)
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
En toute hypothèse, la convergence des taux nominaux appliqués pour déterminer les cotisations salariales dans la fonction publique avec le taux moyen des régimes de droit commun a progressé.
En 2010 , l'écart entre le taux de cotisation salariale dans les régimes de droit commun et dans le régime des fonctionnaires et ouvriers de l'État s'élevait à 2,70 points de cotisations. Le taux apparent de cotisation des régimes de droit commun était supérieur de plus de 30 % à celui du régime des fonctionnaires.
En 2019, il ne serait plus que de 0,48 point , le taux de cotisation de droit commun n'étant plus supérieur que de 4,4 % au taux des cotisations salariales dans la fonction publique.
Ces données ne sont fournies que pour illustrer les efforts de rattrapage entrepris dans la fonction publique pour converger avec les régimes ordinaires.
Les différences entre régimes sont trop considérables pour que des comparaisons réduites à une composante de la situation salariale soient réellement pertinentes.
Au total, la part des cotisations salariales dans les recettes du CAS « Pensions » aura progressé de 1,3 point entre 2013 et 2017.
Évolution de la structure de financement du CAS « Pensions » (2013-2017)
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
3. L'État emploie de plus en plus de personnels non affiliés aux régimes de retraite couverts par le CAS « Pensions »
La déformation de la structure d'emploi de la fonction publique d'État a été très significative depuis 2006, entraînant une forte réduction de l'empreinte des régimes de retraite de la fonction publique sur les agents employés par l'État.
Le CAS Pensions finance trois régimes de pensions distincts :
- Le régime des pensions civiles et militaires de retraite , qui concerne :
1° les fonctionnaires civils auxquels s'appliquent les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, relatives aux titres I er et II du statut général des fonctionnaires ;
2° les magistrats de l'ordre judiciaire ;
3° les militaires de tous grades possédant le statut de militaires de carrière ou servant au-delà de la durée légale en vertu d'un contrat et les militaires servant au titre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou au titre de la disponibilité ;
4° Leurs conjoints survivants et leurs orphelins.
- le régime de retraite des ouvriers d'État , composé de deux fonds, le fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et le fonds pour les rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;
- le régime des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (PMIVG) .
Les autres agents ne sont donc pas affiliés aux régimes de pension retracés dans le CAS Pensions. Il s'agit essentiellement d'agents contractuels, qui sont affiliés au régime général, à l'Ircantec, pour les agents contractuels de droit public à l'Agirc-Arrco, pour les agents contractuels de droit privé.
Évolution des effectifs physiques par statut dans les trois versants de la fonction publique d'État
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
De 2006 à 2016, le nombre des fonctionnaires civils a baissé de 1,5 % par an en moyenne (- 6,4 % pour les ouvriers de l'État). En sens inverse, les contractuels ne ressortissant pas des régimes de retraite de la fonction publique ont augmenté de 2,4 % par an.
Si en 2006, la part des non titulaires était de 11,8 %, elle est de 16,4 % en 2016.
Cette recomposition de la structure statutaire de l'emploi de l'État a limité la dynamique des recettes des régimes, et donc du CAS « Pensions », constituant à plus long terme un facteur de freinage de la progression des charges de pensions de ces régimes.
4. Aperçus sur quelques éléments relatifs à l'équité du régime
La problématique de l'équité des régimes de retraite est au coeur de la réforme appelée à établir un régime de retraite universel fondé sur une uniformité des rendements contributifs, le principe un euro cotisé donne les mêmes droits pour tous...
Les discussions ont tendu à se polariser sur les différences entre les régimes. Il convient d'y ajouter l'examen de différences internes à chaque régime, pouvant ne pas se trouver justifiées par des motifs d'équité.
D'emblée, il y a lieu de considérer que toute différence de situation n'équivaut pas à une rupture d'équité. Au demeurant, le principe de justice recommande, au contraire, d'introduire des différences de traitement proportionnées aux compensations qu'on souhaite mettre en oeuvre pour rétablir une certaine justice.
C'est sans doute la raison pour laquelle le principe « 1 euro cotisé vaut les mêmes droits pour tous » n'est pas compris à cet instant du processus d'élaboration de la réforme comme pouvant être inversé. Il ne devrait pas signifier 1 euro de prestation égale les mêmes cotisations pour tous. Un étage de solidarité devrait demeurer, comme c'est le cas aujourd'hui, avec toutefois une différence (voir infra ).
En ce qui concerne la comparaison entre les régimes, il y a lieu de renvoyer ici au rapport de la Cour des comptes sur les pensions publiques.
À ce stade, il offre l'un des rares documents permettant d'apprécier les efforts contributifs comparés entre le régime des fonctionnaires et le régime général.
Les taux de contribution des différents régimes suggèrent des différences de générosité entre chacun d'eux.
Cependant, les comparaisons entre les ressources nécessaires à l'équilibre des régimes appellent des corrections destinées à neutraliser les différences de champ. Il n'y a pas de commune mesure entre les prestations financées par les cotisations versées au titre du régime général et celle que finance les contributions employeur de l'État. Ces dernières financent le régime de base et le régime complémentaire confondus pour les fonctions publiques ainsi que les avantages non contributifs, qui sont largement couverts par des financements fiscaux ou budgétaires dans le cadre du régime général.
Le comité d'orientation des retraies dans son huitième rapport est revenu sur cette question.
À l'issue des corrections appliquées, les écarts apparents entre les taux de contribution nécessaires pour équilibrer les régimes, qui dessinent le panorama de régimes très diversement « généreux »,sont considérablement réduits.
Taux de cotisation harmonisés et taux de prélèvement d'équilibre des régimes en 2016
La première contribution à la réduction des écarts apparents est attribuable à la neutralisation des différences d'assiette de cotisation. Plus l'assiette est étroite, plus le taux de cotisation doit être élevé. La réduction de l'écart entre taux apparent des salariés privés et taux des fonctionnaires civils atteint alors 30 points.
Une deuxième opération conduit à neutraliser les effets des financements nécessités par les avantages non contributifs des régimes autres que ceux de la fonction publique, pour lesquels les taux de contribution sont fixés à un niveau permettant de les financer. On aboutit à un taux de prélèvement d'équilibre qui rapporte les masses de dépenses des régimes à la masse des rémunérations des affiliés. Cette correction permet de mettre en évidence un écart entre les taux d'équilibre des salariés et des fonctionnaires civils de 15 points.
Enfin les différences de situation démographique des régimes peuvent expliquer des écarts de taux de contribution. Des différences dans les ratios de cotisants sur les prestataires supposent qu'un régime où ce ratio est comparativement faible doit avoir un taux de contribution supérieur.
La correction démographique peut emprunter deux voies selon qu'on souhaite prendre en compte les écarts provenant de conditions d'ouverture des droits différentes (que ce soit pour des raisons institutionnelles ou du fait de choix personnels des pensionnés).
Sans correction des conditions particulières d'ouverture des droits, la différence entre les taux d'équilibre des salariés et des fonctionnaires civils n'est plus que de 4,2 points. Le nombre plus élevé de fonctionnaires à la retraite précoce porte cet écart à 4,3 points. Le besoin de financement des pensions précoces aboutit dans les deux cas à relever le taux de contribution d'équilibre, de 3,1 points pour les salariés du privé et de 3,2 points pour les fonctionnaires civils.
Ces corrections ne sont pas parfaites, mais elles laissent une image plus fidèle que celle dessinée à partir des taux de contribution apparents des efforts contributifs comparés dans les régimes.
Il demeure un écart de l'ordre de 4,2 points, qui n'est pas négligeable. Il correspond à un peu moins de 5 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires. Celui-ci suggère que si les prélèvements au profit des régimes de retraite des fonctionnaires devaient être calés sur ceux du régime général, les pensions des fonctionnaires civils de l'État devraient être réduites de l'ordre de 5 milliards d'euros.
Cependant, cette conclusion conserve quelques fragilités, dans la mesure où les différences structurelles entre les emplois des deux régimes peuvent contribuer à des écarts résiduels à l'ampleur aujourd'hui mal appréhendable.
Les questions soulevées par l'équité au sein même des régimes de fonctionnaires de l'État appellent aussi quelques commentaires, notamment parce qu'elles illustrent les limites d'une conception de l'équité qui impliquerait une parfaite uniformité.
La comparaison entre les régimes des fonctionnaires civils et des militaires met en évidence l'appel à une contribution d'équilibre nettement plus élevée pour ces derniers. Cette situation provient largement des caractéristiques particulières de la politique d'emploi du ministère des Armées. Ce cas manifeste bien que le défaut d'uniformité des situations de retraite peut répondre non seulement à des considérations de justice, mais aussi à des conditions d'efficacité.
Beaucoup d'autres exemples pourraient être mentionnés.
Au demeurant alors qu'en application de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, le comité de suivi des retraites (CSR) est chargé chaque année d'émettre des recommandations au Gouvernement, au Parlement, et aux gestionnaires des régimes de retraite afin d'assurer le respect d'un traitement équitable des assurés « au regard de la durée de leur retraite comme du montant de leur pension, quels que soient leur sexe, leurs activités et parcours professionnels passés, leur espérance de vie en bonne santé, les régimes dont ils relèvent et la génération à laquelle ils appartiennent », le comité a régulièrement insisté sur le fait que la mesure de l'équité du système de retraite entre les différents régimes est sans doute la plus délicate à mener . En effet, elle conduit à comparer des régimes qui présentent des différences importantes aussi bien au regard de leurs paramètres (les règles de cotisation et de liquidation différent parfois sensiblement) qu'au regard des déroulements de carrière de leurs assurés.
Néanmoins, malgré ces différences, et en s'appuyant sur les travaux du COR, le CSR effectue des comparaisons sur les âges de départ, sur les montants de pension ou encore sur les taux de remplacement entre régimes, tous indicateurs qui ne sauraient apporter de réponse satisfaisante à la question de l'équité du système de retraite appréciée sous l'angle de la comparaison des rendements contributifs des différents régimes (pour chaque catégorie d'affiliés).
En l'état, force est de constater que la redistributivité du système de pensions des fonctionnaires demeure un sujet peu documenté. En particulier, l'appréciation de l'équité au regard du taux de remplacement atteint suppose des données très fines que les tranches de revenu utilisées dans les quelques études disponibles, trop épaisses, n'offrent pas.
Il conviendrait, en particulier, de disposer d'une vision claire des taux de rendement implicite des cotisations, objectif, qui, de toute évidence, supposerait plus de transparence et d'analyse sur l'ensemble des critères nécessaires à l'appréciation de l'équité du régime des retraites publiques (durée de service des pensions, cotisations horaires des agents, impact du système de financement des retraites sur les taux effectifs de prélèvements obligatoires...).
Ce travail apparaît d'autant plus nécessaire que le projet de réforme des régimes de retraite comporte une inspiration globale d'égalisation des taux de rendement des régimes. Il est donc justifié de disposer d'éléments sur la situation actuelle.
À ce stade, le ministère interrogé par votre rapporteure spéciale, ne lui a fourni qu'une information partielle mentionnant en particulier une étude de l'INSEE de laquelle il ressortait que le taux de rendement interne du régime privé variait assez largement en fonction des générations et selon le sexe.
Taux de rendement interne par génération quinquennale et par sexe
Champ : générations 1950 à 1985, salariés du secteur privé vivants à 60 ans. Législation 2014
Source : Destinie 2 (Insee)
Les courbes figurées qui pourraient ne pas être très différentes dans le régime de l'État montrent que, si une réelle stabilisation des taux implicites servis par le régime des salariés privés s'est installée pour les générations les plus récentes, conduisant à réduire l'urgence d'une réforme radicale des régimes, des écarts par sexe considérables sont certainement un obstacle à une égalisation complète des taux notionnels des régimes de retraite.
Pour les fonctionnaires, l'empreinte du régime de retraite est plus ou moins forte selon la structure des rémunérations.
Le tableau ci-après illustre la part prépondérante des personnels de l'enseignement dans le nombre des pensionnés.
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Les contributions des employeurs et les retenues sur salaires sont relativement hétérogènes ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
Estimations, pour l'année 2016, des cotisations et contributions versées au CAS « Pensions » rapportées à la rémunération brute totale, par ministère
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
La structure des rémunérations très disparates en fonction du ministère d'exercice de l'activité et du revenu perçu par les agents se prolonge dans une forte dispersion des taux de contribution considérés sous ces deux angles.
Pour un taux moyen de cotisations salariales rapportées à l'ensemble des rémunérations de 7,3 %, on relève que ce taux atteint 9,1 % pour les agents du ministère de l'intérieur et 8,73 % pour ceux évoluant dans l'éducation mais seulement 6,3 % au ministère des affaires étrangères ou encore 5,57 % dans les services ministériels de l'outre-mer. Cette hiérarchie se vérifie également pour les cotisations employeurs. La moyenne de la contribution implicite s'élève à 56,7 % (à comparer avec un taux de contribution patronale de 74,8 %) mais elle dépasse largement ce niveau dans le champ couvert par le ministère de l'éducation (65,2 %) et, hors budget annexe contrôle et exploitation aérien (BACEA) qui bénéficie des dispositions propres aux catégories actives, atteint un point bas dans les services de l'outre-mer, des affaires étrangères et du Premier ministre.
Ces données reflètent un certain nombre d'avantages statutaires et catégoriels mais aussi le partage très variable entre rémunérations indiciaires et primes des rémunérations versées par les différents ministères.
Les taux implicites de cotisation sur la totalité des rémunérations versées par les ministères sont largement différenciés. Dans leur dispersion, ils reflètent des structures de rémunération marquées par d'importants particularismes qui justifient les tentatives d'harmonisation. Dans le passé, elles se sont heurtées à des contraintes financières et ont été limitées par l'invocation de principes de gestion des rémunérations inspirés par la performance.
Le taux moyen des contributions au régime de pensions décroît à mesure que le revenu d'activité augmente.
Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale
Pour un taux moyen de 8,5 % pour les cotisations salariales, on relève que les sept déciles de rémunération les plus bas cotisent au-delà, le taux maximum (8,8 %) étant appliqué jusqu'au cinquième décile de la distribution des rémunérations. Pour le décile supérieur le taux décroche nettement et se situe près de 2 points plus bas que la moyenne. Des remarques analogues s'appliquent pour les cotisations des employeurs.
Plus la rémunération est élevée, moins elle est « cotisée ». Cette situation est largement liée à la composition des rémunérations. Plus on monte dans l'échelle des rémunérations, plus les indemnités, auxquelles les cotisations ne sont pas appliquées, prennent de place dans le total des rémunérations.
Les cotisations salariales prélevées sur les rémunérations des fonctionnaires, qui sont censées être proportionnelles, ressortent comme dégressives, à un niveau relativement élevé de revenu.
L'inégalité des taux de cotisation devrait avoir des prolongements dans les taux de remplacement à raison de la disparité du poids relatif des assiettes de liquidation des pensions dans le total de la rémunération. Plus les taux de prélèvement sont bas, plus les taux de remplacement le seraient également. Ce résultat paraît globalement vérifié.
Mais, les données publiées sur ce point sont trop rares pour confirmer un enchaînement qui reste sans doute à ce jour assez théorique pour une partie des fonctionnaires.
Dans la mesure où l'un des points d'équilibre du système passe par une réduction du taux de remplacement qu'il offre aux pensionnés, dans le but de compenser un allongement présumé de la durée de perception des pensions, il conviendrait d'obtenir sur ce point des éclaircissements.
Un constat est peu contestable.
Les conditions de liquidation des pensions dans la fonction publique tempèrent les effets du décrochage des assiettes de liquidation par rapport à la croissance économique, qui joue plus fortement dans le régime général où l'assiette de cotisation sur les 25 meilleures années de la carrière revalorisée comme l'inflation et non comme la croissance économique implique un décrochage plus fort.
Tel est du moins le cas lorsque les revenus indiciaires des fonctionnaires connaissent une revalorisation supérieure à l'inflation.
Cette différence exerce un assez fort effet dans les projections, notamment sur les perspectives portant sur les taux de remplacement offerts par les pensions (vois infra ).
Au sein même de la fonction publique, la règle de calcul de la base liquidative sur les six derniers mois de traitement indiciaire est susceptible d'impliquer des effets asymétriques, dynamisant le taux de rendement des cotisants bénéficiant de rémunérations ascendantes, que cela provienne de « coups de pouce » ou du déroulement normal des carrières.
* 11 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 12 Contributions aux seules pensions.
* 13 Hors cotisations salariales des agents d'Orange société anonyme (SA) et de La Poste.
* 14 Le nombre des cotisants civils a baissé de 48 000 entre 2011 et 2017. Pour les ouvriers de l'Etat, la baisse est d'à peu près 16 000 au cours de la même période.
* 15 Article 42 de la loi n° 210-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et décret d'application n° 2010-1749 du 30 décembre 2010.
* 16 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.
* 17 Décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 modifiant les taux des cotisations d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales.