C. LA HAUSSE TENDANCIELLE DES CRÉDITS EN FAVEUR DES INFRASTRUCTURES DE RECHERCHE ET DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES...
1. Un engagement français réaffirmé en faveur du spatial
Les crédits destinés à la recherche spatiale française, portés par le programme 193, augmenteront de 205 millions d'euros en 2019 pour atteindre 1 823 millions d'euros (AE = CP). Cet effort budgétaire très significatif représente près des deux tiers de l'augmentation des crédits de la mission « Recherche » en 2019 (322,4 millions d'euros en AE et 376,4 millions d'euros en CP).
Cette augmentation, qui s'inscrit dans la continuité de la trajectoire pluriannuelle établie par le Gouvernement actuel, résulterait entièrement de la hausse de la contribution française à l'Agence spatiale européenne ( European Space Agency, ESA), passée de 963 millions d'euros en 2018 à 1 175 millions d'euros en 2019 (+ 22 %) . Principalement portée par le programme 193 30 ( * ) , la contribution française représentait 25 % des contributions directes des États membres en 2018 , contre 20 % en 2016.
La substantielle revalorisation de cette enveloppe serait destinée à financer les engagements de la France sur le programme Ariane 6 , ainsi que l'application des décisions prises lors du Conseil ministériel de Lucerne fin 2016 - notamment le financement des surcoûts de la mission ExoMars, tout en poursuivant l'apurement de la dette française auprès de l'ESA .
En réalité, cette forte hausse traduirait la conjonction de deux phénomènes, à savoir l'arrivée, d'une part , d'un pic d'investissements lié au programme Ariane 6 , la date de lancement étant fixé à juillet 2020 et d'autre part, le rattrapage du retard de financement de la France.
Présentation par programmes de la contribution
française
à l'Agence Spatiale européenne
(en millions d'euros)
|
Dépenses engagées en 2019 |
Coût |
|
Programme scientifique |
76 |
|
Budget général / activités de base |
34 |
|
CSG - Kourou |
25 |
|
Ariane 5 |
0 |
|
Ariane 6 |
366 |
|
Vega |
10 |
|
Soyouz |
0 |
|
LEAP-C Ariane |
71 |
|
LEAP-S Ariane |
66 |
|
LEAP Vega |
12 |
|
Préparation du futur Lanceur |
19 |
|
Télécommunications - Navigations |
85 |
|
Observations de la Terre - programme enveloppe EOEP et Climat (CCI) |
62 |
|
Observation de la Terre - GMES / Copernicus |
15 |
|
Observation de la terre - Météorologie |
66 |
|
ISS, ExoMars et exploration |
124 |
|
Préparation de l'avenir (GSTP) |
8 |
|
SSA |
1 |
|
Autres activités et coûts |
5 |
|
Total dépenses |
1042 |
|
Remboursement de la dette de financement |
133 |
|
TOTAL |
1 175 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Ainsi, l'augmentation de la contribution constatée entre 2018 et 2019 servirait à hauteur de 133 millions d'euros au remboursement de la dette de financement de la France envers l'Agence Spatiale européenne . Cette hausse aurait été décidée par le Gouvernement au titre des années 2018-2020 (965 millions d'euros en 2018 et 1175 millions d'euros en 2019) pour limiter l'accroissement de la dette française et prévoir sa résorption à l'horizon 2020 . En effet, sur la base des enveloppes de souscriptions françaises validées lors des Conférences ministérielles de Luxembourg (2014) et Lucerne (2016), la trajectoire de financement faisait apparaître une dette française de plusieurs centaines de millions d'euros à horizon 2020/2021 et un remboursement à horizon 2024 .
Évolution de la dette française à l'Agence Spatiale européenne
(en millions d'euros)
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 (p) |
2019 (p) |
2020 (p) |
2021 (p) |
|
|
Dette nette au 1/01/N |
220 |
33 |
17 |
-1 |
151 |
354 |
412 |
279 |
0 |
|
Besoins en contributions des programmes souscrits par la France |
651 |
778 |
842 |
1001 |
1079 |
1023 |
1042 |
1097 |
1033 |
|
Subvention pour charge de service public totale* |
838 |
794 |
860 |
846 |
876 |
965 |
1175 |
1376 |
1033 |
|
Dette nette au 31/12/N |
33 |
17 |
-1 |
151 |
354 |
412 |
279 |
0 |
0 |
|
Variation de la dette |
-187 |
-16 |
-18 |
152 |
203 |
58 |
-133 |
-279 |
0 |
* Subvention issue du programme 193 augmentée entre 2013 et 2017 de subventions PIA et des produits de cession des titres Arianespace.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Il devenait ainsi urgent de casser la spirale de l'envolée de l'endettement de la France vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne . L'accroissement de cet endettement, qui était de moins en moins bien supporté par certains pays membres de l'ESA, aurait pu finir par nuire à la crédibilité de notre pays en tant que moteur de l'Europe de la recherche spatiale.
Cependant, dans un contexte budgétaire restreint, la sanctuarisation de 133 millions d'euros en 2019 puis de 279 millions d'euros en 2020 consacrés à l'apurement de la dette française pose des interrogations légitimes.
De la même manière, si votre rapporteur spécial se félicite de l'avancée rapide de la construction du lanceur Ariane 6, qui constitue indéniablement un motif de fierté, il s'interroge sur l'avenir des programmes spatiaux européens, confrontés à une concurrence féroce.
En effet, si l'étape de la commercialisation du lanceur Ariane 6 n'est pas encore venue, deux éléments méritent d'être d'ores et déjà creusés :
- en premier lieu, Ariane 6 devra faire face à la concurrence de SpaceX qui, bénéficiant d'une assise sécurisée de lancement institutionnel, pratique des prix très bas dans le domaine commercial. De surcroît, tandis que l'Agence spatiale européenne travaille pendant plusieurs années sur un même programme, SpaceX améliore continuellement ses lanceurs et intègre donc plus rapidement les nouveautés technologiques ;
- en second lieu, le marché institutionnel européen présente deux faiblesses structurelles : il est bien plus petit par sa taille que le marché américain et il n'est pas captif , certains pays européens n'hésitant pas à faire appel à SpaceX. Or, l'économie globale de ce secteur demeure largement dépendante de la commande institutionnelle, civile et militaire, sur des marchés où la préférence nationale joue fortement.20
Étant donné le volume des investissements financiers en jeu, il apparait ainsi indispensable pour la France de s'assurer d'un engagement ferme de ses partenaires européens en faveur du spatial. Seul, notre pays ne pourrait supporter le coût des programmes spatiaux, a fortiori dans un environnement très concurrentiel.
À l'échelle européenne, la France est le pays qui investit le plus dans le spatial , lorsque sont additionnés les souscriptions aux programmes de l'ESA et le programme multilatéral. De plus, alors qu'est constaté un effritement constant des résultats français dans les programmes de recherche de l'Union européenne (voir infra ), la communauté spatiale française enregistre les meilleurs scores en termes de nombre de participations, de taux de succès (28 % contre 14 % sur l'ensemble du programme Horizon 2020) et de retour financier (20 % contre 10,7 % pour l'ensemble du programme Horizon 2020).
Ces résultats, source d'une fierté bien légitime, démontrent l'excellence de notre pays dans ce domaine stratégique. Ils ne doivent cependant pas altérer notre jugement : en dépit de son expertise, la France ne peut faire cavalier seul et doit pouvoir compter sur ses partenaires européens.
À ce titre, l'année 2019 constituera un moment charnière pour la recherche spatiale européenne , avec notamment la réunion du Conseil ministériel de l'ESA et l'entrée en vigueur d'un règlement spatial européen s'imposant à tous les États membres de l'Union européenne.
Votre rapporteur spécial appelle de ses voeux le lancement d'une réflexion commune, permettant aux États membres de réaffirmer leur engagement en faveur de l'excellence spatiale européenne.
2. La croissance significative des moyens dévolus aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales
a) Une gouvernance en construction pour des instruments stratégiques
Les infrastructures de recherche sont des outils stratégiques qui utilisent des instruments de recherche à la frontière des connaissances technologiques et scientifiques pour permettre à la communauté scientifique de mener des programmes de recherche d'excellence .
Né dans les secteurs de l'astronomie (grands télescopes) et de la physique (accélérateurs de particules), le principe d'organisation de la recherche autour de grands instruments mutualisés s'étend désormais à tous les autres grands domaines scientifiques .
Le coût de construction et d'exploitation de ces infrastructures est considérable . En effet, si ces infrastructures supposent un investissement initial conséquent, elles nécessitent également un effort budgétaire continu tout au long de leur cycle de vie , de l'ordre de 8 à 12 % de l'investissement initial par an. Par conséquent, nombre d'entre elles sont financées de manière partenariale, avec d'autres pays européens, voire extra européens.
Au regard des enjeux stratégiques et financiers que représentent ces infrastructures, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a souhaité se doter de lignes directrices fortes pour définir sa politique en faveur des infrastructures de recherche , ce qui l'a conduit à adopter une « Stratégie nationale Infrastructures de recherche 2012-2020 » , actualisée en mai 2018.
Cette quatrième édition de la feuille de route nationale identifie 99 infrastructures aux formes et aux contenus extrêmement variés qui se répartissent en quatre catégories : les organisations internationales (OI), les très grandes infrastructures de recherche (TGIR), les infrastructures de recherche (IR) et les projets. Chaque catégorie présente un mode de gouvernance et de pilotage différencié , les OI et les TGIR faisant de plus l'objet d'un suivi individualisé des services de l'État.
La politique menée à l'égard de ces infrastructures se décline à travers les objectifs suivants :
- être leader dans la construction d'une Europe des infrastructures ;
- assurer la présence française dans les grands programmes internationaux ;
- servir l'ensemble des enjeux de société identifiés ;
- soutenir les communautés de chercheurs , notamment la recherche fondamentale ;
- soutenir la compétitivité des entreprises par une ouverture accrue aux acteurs économiques nationaux .
La mise en place de cette stratégie ainsi que son actualisation régulière visent également à garantir la cohérence des infrastructures nationales avec la politique européenne de recherche. Ainsi, la feuille de route nationale a été mise à jour de manière concomitante avec la révision de la feuille de route européenne ESFRI (« European Strategy Forum on Research Infrastructures »).
Les infrastructures de recherche jouent en effet un rôle moteur dans la construction et la structuration de l'Espace européen de la recherche . La soutenabilité des nouveaux instruments, de même que la cohérence de leur articulation avec l'action des États-membres engagés représentent des enjeux majeurs pour la coopération européenne en matière de recherche. Dans ce cadre, la définition claire et précise des choix nationaux s'avère indispensable pour permettre à notre pays de peser efficacement sur les orientations à venir à l'échelle européenne , et notamment d'obtenir, quand cela est possible, leur construction sur notre territoire.
b) Une augmentation des crédits alloués aux infrastructures de recherche résultant d'une plus grande sincérité budgétaire
Au sein du programme 172, l'action 13 « Grandes infrastructures de recherche » centralise les crédits des grandes infrastructures de recherche, tandis que les crédits dédiés aux organisations internationales sont portés par les actions 15 « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la vie et de la santé », 17 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'énergie » et 18 « Recherches scientifiques et technologiques dans le domaine de l'environnement ».
Pendant de nombreuses années, les projets de loi de finances successifs ont procédé à des sous-budgétisations de ces programmes. Le budget pour 2018 a rompu avec cette pratique, en inscrivant dès le projet de loi de finances des montants conformes avec les contributions françaises attendues, dans un souci de plus grande sincérité budgétaire , comme indiqué précédemment.
Cette démarche s'est traduite par une très forte augmentation des crédits alloués aux infrastructures de recherche entre 2017 et 2018 . Ainsi, les très grandes infrastructures de recherche (TGIR) au sens strict, ont bénéficié de 14 millions d'euros supplémentaires , tandis que les crédits inscrits pour les organisations internationales dépendant du programme 172 ont cru de 76 millions d'euros .
Évolution des crédits en faveur des TGIR
(en euros)
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Cette hausse devrait se poursuivre en 2019, mais dans une moindre ampleur. Ainsi, l'action 13 devrait bénéficier de 264,1 millions d'euros en AE et CP, soit une hausse de 6,8 millions d'euros par rapport à 2018 . Néanmoins, seuls 2,8 millions d'euros seraient actuellement affectées aux TGIR, les 4 millions restant ayant vocation à constituer une « réserve de gestion » destinée à financer d'éventuels imprévus (voir supra ).
Les crédits dédiés aux organisations internationales devraient progresser de 18,1 millions d'euros en AE et 16,1 millions d'euros en CP . Cette évolution résulte d'une hausse de 1,8 millions d'euros pour l'action 15, de 14,3 millions d'euros pour l'action 17 et de 0,1 million d'euros pour l'action 18 (en CP).
Évolution des crédits dédiés aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales en CP
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performance pour 2019
Au total, l'augmentation des moyens dévolus aux infrastructures de recherche et aux organisations internationales représente 20,8 millions d'euros en AE et 19 millions d'euros en CP .
En tenant compte de la réserve de gestion de 4 millions d'euros sur les infrastructures de recherche, ces montants seraient portés à 24,8 millions d'euros en AE et 23 millions d'euros en CP .
Évolution des crédits
dédiés aux infrastructures de recherche
et aux organisations
internationales
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du projet annuel de performance pour 2019
Cette augmentation correspond à 7,6 % de la progression des autorisations d'engagement et 5,8 % de celle des crédits de paiement de la mission « Recherche » en 2019 . De ce fait, elle représente incontestablement une des priorités budgétaires du Gouvernement.
Si elles sont indispensables aux travaux de nos chercheurs, les infrastructures de recherche coûtent toujours plus cher et absorbent toujours davantage de crédits . Le Gouvernement doit donc se montrer extrêmement vigilant quant à l'évolution des dépenses afférentes à ces infrastructures.
La mise à jour 2018 de la feuille de route a certes été l'occasion de procéder au calcul du coût complet des infrastructures de recherche . Cette analyse, répondant à un besoin urgent, était indispensable pour pouvoir caractériser l'effort de recherche correspondant à ces outils .
Cependant, cette connaissance plus précise du coût des TGIR doit s'accompagner de mesures concrètes visant à prévenir les dérapages budgétaires . À cet égard, votre rapporteur spécial signale la révision à la hausse des coûts engendrés par la construction du réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER) à Cadarache (France), dont les crédits sont portés par l'action 17. La contribution de la France à ce projet qui associe 36 États transite par les crédits d'intervention versés au Commissariat à l'Énergie Atomique (CEA).
Alors que la subvention versée au CEA pour le projet ITER est passée de 80,1 millions d'euros en 2014 à 128,9 millions d'euros en 2018 , ce montant serait porté à 152,8 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2019 .
Votre rapporteur spécial déplore que cette hausse tendancielle des coûts génère un effet d'éviction sur la subvention récurrente des opérateurs de recherche , qui voient leur budget au mieux stagner, au pire diminuer (voir infra ).
3. Des financements encore incertains pour l'intelligence artificielle
Ces dernières années, plusieurs rapports ont mis en exergue les enjeux relatifs à l'intelligence artificielle. Ainsi, le rapport de l'OPECST « Pour une intelligence artificielle maîtrisée, utile et démystifiée » , publié en mars 2017 31 ( * ) a constitué une étape importante pour la prise de conscience publique du phénomène de l'intelligence artificielle en France, de même que l'action #FranceIA.
En 2017, pour orienter l'action du Gouvernement, le Premier ministre a confié au député Cédric Villani une mission d'information sur la stratégie française et européenne en intelligence artificielle. Publié en mars 2018, le rapport de la mission Villani intitulé « Donner du sens à l'intelligence artificielle : pour une stratégie nationale et européenne », a favorisé l'émergence d'une coordination interministérielle autour de ces problématiques .
|
Les recommandations du rapport de la mission Villani Le rapport rassemble, en 6 parties, 26 recommandations, détaillées en 72 propositions : - une politique économique articulée autour de la donnée (6 recommandations, 24 propositions) ; - pour une recherche agile et diffusante (4 recommandations, 16 propositions) ; - anticiper et maitriser les impacts sur le travail et l'emploi (5 recommandations, 11 propositions) ; - l'intelligence artificielle au service d'une économie plus écologique (4 recommandations, 6 propositions) ; - quelle éthique de l'IA ? (5 recommandations, 8 propositions) ; - pour une intelligence artificielle inclusive et diverse (2 recommandations, 7 propositions). Le rapport identifie également quatre secteurs économiques à soutenir en priorité par la puissance publique (la santé, l'agriculture, le transport, la sécurité et la défense) et y ajoute le secteur de l'éducation. La moitié des recommandations concerne directement l'enseignement supérieur et la recherche, que ce soit dans les objectifs fixés ou dans la mise en oeuvre des préconisations, avec notamment les ambitions suivantes : - créer un réseau d'instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle ; - donner des moyens de calcul pour la recherche ; - rendre plus attractives les carrières dans la recherche publique ; - fluidifier et amplifier les échanges académie-industrie ; - initier une dynamique industrielle européenne de l'IA ; - contribuer à la transformation de l'État ; - former des talents en IA à tous niveaux Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Au cours de la conférence « AI for humanity » du 29 mars 2018, le Président de la République a présenté la stratégie de la France pour devenir un pays leader de l'intelligence artificielle . Celle-ci tiendrait en quatre grands axes :
- un programme national pour la recherche ;
- l'ouverture et le partage des données ;
- le développement d'une économie de l'IA ;
- l'appropriation par l'État des enjeux éthiques et politiques de l'IA.
Ces grands axes se déclineraient en 24 opérations, dont 12 relevant directement de la mission « Recherche et enseignement supérieur », regroupant chacune plusieurs des recommandations formulées par la mission Villani.
Le plan Intelligence artificielle, qui sera déployé jusqu'en 2022, bénéficiera de 1 527 millions d'euros de financements publics, avec une montée en charge progressive sur la période 2018 - 2020 (94 millions d'euros en 2018, 302 millions d'euros en 2019, 377 millions d'euros en 2020) et une indication de budgets prévisionnels pour les deux années suivantes (377 millions d'euros en 2021 et en 2022).
L'action publique serait principalement financée par des réaffectations budgétaires au sein des programmes concernés (50 %) et le recours à des dispositifs adaptés tels que le PIA, le Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII), le Fonds de transformation pour l'action publique (FTAP) (41 %), tandis que le reste (9 %) correspondrait à des crédits nouveaux.
Sur l'enveloppe globale de 1 527 millions d'euros, les opérations relevant uniquement de la MIRES représenteraient un effort budgétaire de 573 millions d'euros sur 5 ans . Cependant, votre rapporteur spécial , n'ayant pu obtenir la répartition détaillée de ces crédits par année et par programme , relève que seuls 17 millions d'euros, portés par le programme 172, seraient spécifiquement dédiés au plan IA dans le projet de loi de finances pour 2019.
Plusieurs opérations relevant de la MIRES ont d'ores et déjà donné lieu à des actions lancées ou en cours de préparation , comme la coordination, par l'INRIA, de la mise en oeuvre des actions de recherche ou la mise en place d'un réseau emblématique d'instituts dédiés (les « instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle », 3IA).
Un complément budgétaire de 10 millions d'euros a par ailleurs été octroyé en 2018 au marché public en cours pour le renouvellement du calculateur IDRIS par GENCI, afin de mettre à niveau les capacités de calcul destinées à la recherche et d'intégrer les problématiques liées au calcul pour l'intelligence artificielle.
Votre rapporteur spécial salue les efforts consentis afin de doter la France d'une véritable stratégie en matière d'intelligence artificielle , mais regrette que les moyens alloués au plan IA en 2019 demeurent en-deçà des annonces du Gouvernement , tandis que dans le même temps les États-Unis et la Chine investissent environ 4 milliards d'euros par an dans ce domaine.
* 30 Entre 2013 et 2017, le CNES a bénéficié de crédits du programme des investissements d'avenir (PIA) pour financer une partie des travaux sur le nouveau lanceur Ariane 6. Par ailleurs, en 2016 et 2017, de manière exceptionnelle, la contribution française a été abondée par le produit de cession des parts que le CNES possédait dans Arianespace.
* 31 Rapport de M. Claude DE GANAY, député et Mme Dominique GILLOT, sénatrice, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, mars 2017