III. UN SCHÉMA DE FIN DE GESTION MARQUÉ PAR DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES
Contrairement à la pratique qui était devenue habituelle, votre commission n'a pas eu , au cours de l'année 2018, à examiner un projet de décret d'avance .
Les ouvertures et annulations de crédits sont donc toutes effectuées par le présent projet de loi de finances rectificative.
Les crédits ouverts sur les missions s'élèvent à 7,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,9 milliards d'euros en crédits de paiement , tandis que les crédits annulés correspondent à 2,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement .
Une ouverture de crédits très élevée , à hauteur de 4,6 milliards d'euros, concerne la mission « Remboursements et dégrèvements » . Le projet de loi de finances rectificative l'explique par la prise en compte, sur les remboursements et dégrèvements, des ajustements des prévisions de recettes évaluées dans l'annexe « Voies et moyens » annexée au projet de loi de finances pour 2019. De fait, l'estimation révisée du montant des remboursements et dégrèvements en 2018, présentée en projet de loi de finances pour 2019, est supérieure de 4,7 milliard d'euros à la prévision donnée en loi de finances initiale pour 2018.
Cette révision est principalement due, comme l'a indiqué devant votre commission notre collègue Pascal Salvodelli, rapporteur spécial de la mission « Remboursement et dégrèvement », à l'augmentation des prévisions de remboursements et dégrèvements d'impôts sur les sociétés, à la hausse des prévisions de remboursements et dégrèvements de TVA, en lien avec la dynamique sur la TVA brute, et à la baisse des montants dus au titre des contentieux, ainsi qu'à l'accélération des dégrèvements relatifs à certaines taxes locales 10 ( * ) .
La mission « Engagements financiers de l'État » présente également une ouverture de crédits importante, à hauteur de 453 millions d'euros, en raison d'une inflation plus élevée qu'attendu dans la zone euro et en France, entraînant un coût plus élevé de la charge d'indexation.
Principales ouvertures et annulations de crédits
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des
documents budgétaires
Les nombres négatifs (partie du haut)
correspondent aux principales annulations de crédits et les nombres
positifs (partie du bas) aux principales ouvertures de crédits
Parmi les missions du budget général, c'est d'abord la mission « Défense » qui attire l'attention de votre rapporteur général. Elle connaît une ouverture de crédits de 404,2 millions d'euros sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », qui finance le surcoût des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) .
Cette ouverture est entièrement compensée par des annulations de crédit portant sur les autres programmes de la même mission . Si cette compensation est conforme au principe d' « auto-assurance » mis en avant par le Gouvernement, elle correspond surtout à une sous-budgétisation initiale qui avait été identifiée par votre commission des finances dès l'examen du projet de loi de finances pour 2018 11 ( * ) . La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 a pourtant défini un principe de solidarité interministérielle 12 ( * ) , repris dans la nouvelle loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025, pour la prise en charge du surcoût des opérations extérieures et des missions intérieures lorsque les coûts dépassent la provision qui leur est affectée.
Votre rapporteur général prend acte du « dégel » de 408 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 272 millions d'euros de crédits de paiement, intervenu depuis, le 13 novembre dernier, sur la mission « Défense ». Si elle n'éteint pas les limites rappelées précédemment, cette décision constitue un moindre mal pour le budget des armées .
S'agissant des autres ouvertures de crédits, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » connaît des ouvertures de crédits à hauteur de 261,4 millions d'euros, en raison notamment d'une sous-évaluation en loi de finances initiale du nombre des bénéficiaires de la prime d'activité.
Par ailleurs, une ouverture de crédits de 205,4 millions d'euros est demandée pour la mission « Enseignement scolaire » , afin d'assurer la couverture en crédits de la paie du mois de décembre des enseignants.
Quant à la mission « Cohésion des territoires », elle connaît une ouverture de crédits de 150,2 millions d'euros pour couvrir des besoins en hébergement d'urgence ainsi qu'en raison d'une dynamique plus élevée que prévue des aides personnelles au logement.
Une ouverture de crédits de 115 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement concerne également la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pour le financement du fonds de stabilisation des départements, dont les modalités de répartition sont fixées à l'article 81 ter du projet de loi de finances pour 2019, actuellement en discussion.
Enfin, les principales annulations concernent trois missions du budget général, outre la mission « Défense » déjà mentionnée. D'après les éléments recueillis par votre rapporteur général, aucun ministère ne supporte une annulation nette supérieure aux crédits mis en réserve.
La plus importante concerne, à hauteur de 491,7 millions d'euros, mission « Travail et emploi » en raison de dépenses moins élevées que prévu pour plusieurs dispositifs d'aide à l'emploi. Cette mission n'ayant pas procédé à des ouvertures de crédit, elle est la principale mission contributrice aux ouvertures de crédit sur le budget général .
Les missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Écologie, développement et mobilité durables » connaissent pour leur part des annulations de crédits respectives de 224,5 millions d'euros et 200,1 millions d'euros, portant sur les crédits mis en réserve.
* 10 M. Pascal Salvodelli, note de présentation sur la mission « Remboursements et dégrèvements » , examinée par la commission des finances du Sénat le 24 octobre 2018.
* 11 Voir le tome 1 du rapport général n° 108 (2017-2018) de M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi de finances initiale pour 2018, fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2017, ainsi que l'annexe 3 « Défense » au tome III de ce rapport, par M. Dominique de Legge, rapporteur spécial.
* 12 « La dotation annuelle au titre des opérations extérieures est fixée à 450 millions d'euros. En gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel. » ( article 4 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale).