Proposition de loi visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs

CHAPITRE II
DISPOSITIONS PÉNALES

Article 4 (art. 431-9-1 [nouveau] du code pénal) - Délit de dissimulation du visage dans une manifestation

L'article 4 de la proposition de loi tend à instaurer un délit de dissimulation du visage au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation.

1. La contravention prévue par le code pénal

À la suite des violences survenues à Strasbourg en marge du sommet de l'OTAN, en avril 2009, le Gouvernement alors en fonction a pris un décret n° 2009-724 du 19 juin 2009 relatif à l'incrimination de dissimulation illicite du visage à l'occasion de manifestations sur la voie publique.

Ce décret a introduit dans le code pénal un article R. 645-14 qui punit d'une amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait, pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation sur la voie publique, de dissimuler volontairement son visage afin de ne pas être identifiée dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l'ordre public.

En application de l'article 131-13 du code pénal, le montant de l'amende pour une contravention de la cinquième classe s'élève à 1 500 euros . Ce montant est doublé en cas de récidive, en application de l'article 132-11 du même code ^{18 ( * )} .

La dissimulation du visage ne peut cependant être sanctionnée dans deux hypothèses :

- lorsqu'elle se produit dans le cadre de manifestations conformes aux usages locaux, ce qui permet de masquer son visage à l'occasion d'un défilé costumé comme le carnaval de Nice par exemple ;

- lorsqu'elle est justifiée par un motif légitime, ce dernier critère laissant une marge d'appréciation au juge.

Les contraventions des cinq classes sont prononcées par le tribunal de police, qui dispose d'un pouvoir d'appréciation tenant compte de la nature des faits, de leurs circonstances et de la personnalité de l'auteur. Le juge fixe librement le montant de l'amende, en respectant le maximum déterminé par la loi pour l'infraction concernée.

Il découle de l'article 121-3 du code pénal qu'une contravention peut être infligée sans qu'il soit nécessaire de prouver l'élément moral de l'infraction, c'est-à-dire une intention ou une imprudence. Les contraventions constituent des infractions matérielles, en ce sens que la seule transgression matérielle de la norme pénale suffit à constituer l'infraction.

S'agissant de la dissimulation du visage, le Conseil d'État ^{19 ( * )} a cependant souligné que le texte prévoit « l'exclusion explicite de toute contravention à l'encontre de manifestants masqués dès lors qu'ils ne procèdent pas à la dissimulation de leur visage pour éviter leur identification par les forces de l'ordre ». Il en déduit que la contravention est conforme aux exigences résultant tant de la Constitution que des articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatifs respectivement à la liberté d'expression et à la liberté de réunion et d'association. L'emploi de l'adverbe « volontairement » à l'article R. 645-14 du code pénal semble induire que la contravention ne peut être prononcée que si la dissimulation du visage se produit de manière intentionnelle et dans le but indiqué.

Dans la même décision, le Conseil d'État a estimé que la mesure était nécessaire pour la préservation de la sécurité publique et qu'elle ne portait pas une atteinte disproportionnée aux droits et libertés garantis par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

2. La création d'un délit

L'article 4 de la proposition de loi tend à faire de la dissimulation du visage au sein ou aux abords immédiats d'une manifestation un délit, qui serait mentionné au sein d'un nouvel article 431-9-1 du code pénal.

L'infraction deviendrait beaucoup plus lourdement sanctionnée, puisqu'elle serait passible d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende .

Comme c'est le cas aujourd'hui, l'infraction ne serait pas constituée si la dissimulation se produit à l'occasion de manifestations conformes aux usages locaux ou si elle est justifiée par un motif légitime.

Par rapport au texte aujourd'hui en vigueur, deux différences peuvent être notées en ce qui concerne les éléments constitutifs de l'infraction :

- la proposition de loi précise que la dissimulation du visage pourrait être sanctionnée qu'elle soit totale ou partielle ;

- la mention selon laquelle la dissimulation du visage est opérée afin de ne pas être identifié dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l'ordre public disparaît.

3. La position de votre commission

L'infraction de dissimulation du visage ne donne lieu chaque année qu'à un nombre limité de contraventions : la direction des affaires criminelles et des grâces en a recensé 15 au cours de l'année 2017.

Ce petit nombre de contraventions peut s'expliquer d'abord par des raisons opérationnelles : en cas de débordements violents en marge d'une manifestation, la priorité des forces de sécurité est le maintien de l'ordre, et non la verbalisation des individus dont le visage est masqué.

Les personnes entendues par votre rapporteur ont fait observer que la transformation de la contravention en délit présenterait un intérêt sur le plan opérationnel en rendant possible l'interpellation et le placement en garde à vue des auteurs de l'infraction, ce qui n'est pas possible aujourd'hui ^{20 ( * )} . Il devrait donc en résulter un gain réel en termes d'efficacité de la réponse pénale. L'alourdissement de la peine encourue devrait également rendre la sanction plus dissuasive.

Le faible nombre de contraventions peut aussi s'expliquer par la difficulté de réunir les éléments constitutifs de l'infraction. Il faut établir que la dissimulation visait à ne pas être identifié et que des circonstances faisaient craindre des atteintes à l'ordre public. De ce point de vue, la proposition de loi procéderait à une simplification en ne retenant plus ces deux critères.

On pourrait cependant reprocher à la proposition de loi d'envisager une définition trop imprécise de l'infraction, susceptible de lui faire encourir un risque d'inconstitutionnalité.

Certes, le Conseil constitutionnel n'a pas jugé contraire à la Constitution la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public , dont la formulation est très générale. Son article 1 ^er dispose simplement que : « Nul ne peut, dans l'espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage. » Dans sa décision n° 2010-613 DC du 7 octobre 2010, le Conseil constitutionnel a notamment relevé que la dissimulation du visage pouvait constituer un danger pour la sécurité publique. Mais la sanction prévue par la loi du 11 octobre 2010 consiste en une contravention de deuxième classe.

S'agissant d'un délit, il paraît souhaitable de mieux caractériser l'élément intentionnel de l'infraction et, au vu de la lourdeur de la sanction envisagée, de permettre aux forces de sécurité et aux magistrats de bien cerner quel type de comportement le législateur a voulu punir. C'est la dissimulation du visage dans le but de ne pas être identifié au moment de commettre des violences ou des dégradations qu'il importe de sanctionner.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement COM-9 de son rapporteur qui précise que la dissimulation du visage doit être opérée afin de ne pas être identifié dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l'ordre public, soit la formulation figurant aujourd'hui à l'article R. 645-14 du code pénal.

Aucune sanction ne pourra non plus être encourue en cas de dissimulation du visage pour un motif légitime. Des manifestants qui se dissimulent partiellement le visage pour se réchauffer un jour de grand froid ou pour se protéger contre les gaz lacrymogènes utilisés pour disperser une manifestation ne sauraient donc être sanctionnés.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 431-10 et 431-12 du code pénal) - Sanction du port d'arme et du jet de projectile lors d'une manifestation

L'article 5 de la proposition de loi réécrit l'article 431-10 du code pénal afin d'élargir les incriminations prévues par cet article.

1. Sanctionner le port d'arme, d'arme par destination et le jet de projectile lors d'une manifestation

Actuellement, l'article 431-10 du code pénal punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait de participer à une manifestation ou à une réunion publique en étant porteur d'une arme.

La proposition de loi tend à élargir le champ des incriminations en y ajoutant le fait d'introduire, de détenir ou de faire usage de fusées ou artifices de toute nature ou d'introduire, sans motif légitime, tout objet susceptible de constituer une arme au sens de l'article 132-75 du code pénal dans une manifestation sur la voie publique ou à proximité immédiate.

L'article 132-75 définit la notion d'arme au sens du code pénal. En premier lieu, constitue une arme tout objet conçu pour tuer ou blesser. En second lieu, est assimilé à une arme tout objet susceptible de présenter un danger pour les personnes dès lors qu'il est utilisé pour tuer, blesser ou menacer ou qu'il est destiné par celui qui en est porteur à tuer, blesser ou menacer.

La jurisprudence a assimilé de nombreux objets à une arme. Dans une affaire qui concernait le port d'une arme au cours d'une manifestation, la cour d'appel de Toulouse a par exemple considéré que le fait de tenir à la main un tube galvanisé, d'une longueur de 50 centimètres, et de le brandir d'un air menaçant caractérisait le délit prévu par l'article 106 du code pénal (devenu l'article 431-10 dans le nouveau code pénal), sans que la circonstance que l'objet ait été trouvé sur place par le prévenu soit de nature à influer sur la réalisation de l'infraction ^{21 ( * )} .

L'apport de la modification proposée paraît donc limité puisque le port d'une arme par destination peut déjà être sanctionné. Le périmètre visé n'est cependant pas tout-à-fait le même : s'agissant des armes par destination, leur détention à proximité immédiate de la manifestation pourrait être sanctionnée, alors que pour les armes stricto sensu , le critère serait la participation à la manifestation.

De plus, s'agissant des armes par destination, le texte envisage seulement l'hypothèse où elles seraient introduites dans la manifestation, ou à proximité immédiate, sans envisager celle où l'arme consisterait en un objet trouvé sur la voie publique (une bouteille laissée sur le sol par exemple).

La proposition de loi vise ensuite à sanctionner le fait de jeter un projectile présentant un danger pour la sécurité publique dans une manifestation sur la voie publique.

Actuellement, cet acte est poursuivi et réprimé sur le fondement de l'article 222-13 du code pénal qui punit de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende les violences n'ayant entraîné aucune incapacité de travail lorsqu'elles ont été commises en faisant usage d'une arme. La sanction encourue ne serait donc pas modifiée par la proposition de loi.

Enfin, la proposition de loi apporte une dernière modification en visant aussi la tentative de ces trois délits (port d'une arme dans une manifestation, introduction d'objets pouvant constituer une arme dans une manifestation ou à ses abords immédiats et jet de projectiles). En matière délictuelle, la tentative ne peut être sanctionnée que si cela est prévu par la loi ; ce n'est pas le cas aujourd'hui. La proposition de loi compléterait donc le code pénal sur ce point en punissant la tentative des mêmes peines que la commission de l'infraction.

2. La position de votre commission

Les personnes entendues par votre rapporteur ont estimé que l'élément le plus intéressant dans cet article résidait dans la possibilité de poursuivre la tentative de ces infractions, la commission de ces infractions pouvant déjà être poursuivie sur la base des dispositions en vigueur du code pénal.

Votre commission considère toutefois que le fait de viser explicitement les armes par destination, dont font partie les fusées et artifices, peut avoir une vertu pédagogique en rendant plus clair le champ de l'incrimination. Elle n'a donc pas souhaité supprimer ces dispositions.

Elle a en revanche harmonisé la définition des infractions : alors que le port d'arme n'était sanctionné que s'il concernait un individu participant à une manifestation, c'est l'introduction d'une arme dans la manifestation, ou à proximité immédiate, qui était sanctionnée en ce qui concerne les armes par destination ; la formulation était encore différente pour les fusées et artifices puisque l'introduction, la détention et l'usage étaient mentionnés.

Pour plus de cohérence, votre commission a adopté un amendement COM-10 de son rapporteur prévoyant que l'introduction ou le port d'une arme ou de tout objet susceptible de constituer une arme, y compris des fusées et artifices, dans une réunion publique, dans une manifestation sur la voie publique ou à ses abords immédiats serait punissable, de même que la tentative de ces infractions.

Cette modification paraît conforme à l'intention des auteurs de la proposition de loi. Il ne ressort pas de l'exposé des motifs qu'ils aient eu l'intention d'introduire une différence de régime entre les armes et les armes par destination.

Votre commission a également adopté un amendement de coordination COM-11 de son rapporteur afin de modifier l'article 431-12 du code pénal, selon lequel l'interdiction du territoire français peut être décidée à l'encontre de tout étranger coupable de l'infraction définie à l'article 431-10. Le pluriel paraît désormais s'imposer puisque l'article 431-10 définirait plusieurs infractions et qu'il n'y a pas de raison que l'article 431-12 ne s'applique pas à l'ensemble d'entre elles.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 131-32-1 [nouveau], 222-47, 322-15, 431-11, 434-38-1 [nouveau] du code pénal ; art. L. 211-13 [abrogé] du code de la sécurité intérieure) - Peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique et élargissement des peines complémentaires applicables aux délits de participation délictueuse à une manifestation

L'article 6 de la proposition de loi vise à étendre le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique (1), à modifier cette peine, notamment afin de soumettre à une obligation de « pointage » les personnes qui y sont condamnées (2), et à rendre applicables l'ensemble des peines complémentaires prévues pour le délit de port d'arme lors d'une manifestation sur la voie publique aux délits mentionnés à la section 3 du chapitre I ^er du titre III du livre IV du code pénal (3).

1. L'extension du champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique

Créée par la loi n° 9573 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité , la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique est actuellement définie à l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure.

Elle s'applique aux infractions suivantes, lorsqu'elles sont commises à l'occasion d'une manifestation sur la voie publique :

- les violences (art. 222-7 à 222-13 du code pénal) ;

- les destructions, dégradations et détériorations ayant causé un dommage important (art. 322-1, 322-2 et 322-3 du code pénal) ;

- les destructions, dégradations et détériorations par l'effet d'une substance explosive ou d'un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes (art. 322-6 à 322-10 du code pénal).

L'interdiction de manifester s'applique dans des lieux fixés par la décision de condamnation et ne peut excéder une durée de trois ans.

Elle est cependant très peu prononcée : entre 1995 et 2017, 32 condamnations ont été assorties d'une peine complémentaire d'interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique. Par ailleurs, aucune condamnation n'a été prononcée pour non-respect de cette interdiction.

Condamnations assorties d'une peine complémentaire d'interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique.

	1998	2008	2011	2014	2015	2016	2017*
Interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique	5	1	1	3	5	16	1

*2017 : données provisoires.

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP

L'article 6 de la proposition de loi prévoit d' étendre le champ d'application de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique aux délits :

- de participation à un groupe violent (article 222-14-2 du code pénal) ;

- de participation délictueuse à une manifestation illicite sur la voie publique (article 431-9 du code pénal) ;

- de dissimulation du visage pendant une manifestation (nouvel article 431-9-1 du code pénal, créé par l'article 4 de la proposition de loi ) ;

- et de port d'arme et de jet de projectile lors d'une manifestation sur la voie publique ou d'une réunion publique (article 431-10 du code pénal, tel que modifié par l'article 5 de la proposition de loi ).

Votre commission a approuvé cette extension du champ d'application de cette peine complémentaire.

Par l'adoption d'un amendement COM-12 de son rapporteur, elle a prévu, dans un double objectif d'une plus grande clarté et d'une plus grande lisibilité :

- de transférer les dispositions relatives à la peine complémentaire d'interdiction de manifester sur la voie publique du code de la sécurité intérieure (actuel article L. 211-13 qui serait abrogé) vers le code pénal (nouvel article 131-32-1 du code pénal) ;

- de déplacer les règles relatives aux sanctions applicables en cas de méconnaissance d'une telle interdiction au sein d'un nouvel article 434-38-1 du code pénal , dans la section relative aux violations des décisions de justice où figure l'ensemble des sanctions applicables en cas de non-respect d'une peine complémentaire.

Délits concernés par la peine complémentaire d'interdiction de manifester sur la voie publique

Droit existant	Proposition de loi	Texte adopté par la commission
Violences (articles 222-7 à 222-13 du code pénal) commises lors du déroulement de manifestations sur la voie publique - en application de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure		Violences et participation à un groupe violent (articles 222-7 à 222-13 et 222-14-2 du code pénal) commises lors du déroulement de manifestations sur la voie publique - en application de l'article 222-44 du code pénal
-	Participation à un groupe violent (article 222-14-2 du code pénal) commise lors du déroulement de manifestations sur la voie publique - en application de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure
Destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui (articles 322-1 à 322-3, 322-6 à 322-10 du code pénal) commise lors du déroulement de manifestations sur la voie publique - en application de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure		Destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui (articles 322-1 à 322-3, 322-6 à 322-10 du code pénal) commise lors du déroulement de manifestations sur la voie publique - en application de l'article 322-15 du code pénal
-	Manifestation illicite (article 431-9 du code pénal) - en application de l'article 431-11 du code pénal et de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure	Manifestation illicite (article 431-9 du code pénal) - en application de l'article 431-11 du code pénal
-	Port d'arme lors d'une manifestation (article 431-10 du code pénal) - en application de l'article 431-11 du code pénal et de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure	Port d'arme ou jet de projectile lors d'une manifestation (article 431-10 du code pénal, tel que modifié par l'article 5 de la proposition de loi) - en application de l'article 431-11 du code pénal
-	Dissimulation volontaire du visage lors d'une manifestation (nouvel article 431-9-1 du code pénal, créé par l'article 4 de la proposition de loi) - en application de l'article 431-11 du code pénal et de l'article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure	Dissimulation volontaire du visage lors d'une manifestation (nouvel article 431-9-1 du code pénal, créé par l'article 4 de la proposition de loi) - en application de l'article 431-11 du code pénal

2. L'élargissement du contenu de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique

L'article 6 de la proposition de loi tend également à modifier les modalités d'exécution de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique afin :

- d'une part, de supprimer l'exigence pour les juridictions de préciser les lieux faisant l'objet de cette interdiction de manifester et permettre ainsi le prononcé d'une peine générale de manifester ;

- d'autre part, de prévoir une obligation de « pointage » , « le temps des manifestations », dont l'inobservation serait punie d'une peine de six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende.

Pour l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur, la suppression de l'exigence de fixation, par la juridiction de jugement, des lieux concernés par la peine complémentaire d'interdiction de manifester est apparue excessive . En effet, la décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 du Conseil constitutionnel, qui a reconnu la conformité à la Constitution de cette peine complémentaire, vise expressément la condition suivant laquelle « l'interdiction de manifester prévue par le législateur pour une durée maximum de trois ans est limitée à des lieux fixés par la décision de condamnation ; qu'il incombe ainsi au juge pénal de décider non seulement du principe de cette interdiction mais aussi de son champ d'application ».

En conséquence, par l'adoption du même amendement COM-12 de votre rapporteur, votre commission a maintenu l'obligation pour la juridiction de jugement de fixer ces lieux , tout en permettant au juge de l'application des peines de les modifier.

Par l'adoption du même amendement COM-12 de votre rapporteur, votre commission a approuvé, tout en clarifiant sa rédaction, la création d'une obligation de « pointage » devant toute autorité publique désignée par la juridiction de jugement , par exemple un officier de police judiciaire dans un commissariat.

Par cohérence avec l'article 3 de la proposition de loi, et au regard des dispositions existantes en termes d'informations des forces de l'ordre, notamment l'alimentation du fichier des personnes recherchées (FPR), il n'a pas été jugé utile de repréciser l'obligation d'informer par tout moyen le préfet de cette condamnation.

3. L'élargissement du contenu de la peine complémentaire d'interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique

L'article 6 de la proposition de loi tend, enfin, à rendre applicable à l'ensemble des délits prévus par la section 3 du chapitre I ^er du titre III du livre IV du code pénal, plusieurs peines applicables au délit de port d'arme lors d'une manifestation sur la voie publique.

Les peines complémentaires d'interdiction des droits civiques, civils et de famille, d'interdiction de manifester sur la voie publique et d'interdiction de séjour seraient ainsi applicables aux délits de participation délictueuse à une manifestation illicite (article 431-9 du code pénal), de dissimulation volontaire du visage pendant une manifestation sur la voie publique (nouvel article 431-9-1 du code pénal créé par l'article 4 de la proposition de loi), et d'introduction ou de port d'arme ou de tout objet susceptible de constituer une arme au sens de l'article 132-75 du code pénal, y compris des fusées et artifices, et de jet de projectile présentant un danger pour la sécurité des personnes dans une manifestation sur la voie publique (article 431-10 du code pénal modifié par l'article 5 de la proposition de loi).

Suivant la position de son rapporteur, votre commission a approuvé cette extension.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

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* ¹⁸ L'article R. 645-14 du code pénal fait aussi référence à l'article 132-15 relatif à l'amende applicable en cas de récidive par une personne morale. Les personnes morales ne sont cependant guère concernées par l'incrimination de dissimulation illicite du visage.

* ¹⁹ Conseil d'État, 10 février 2011, Syndicat national des enseignements de second degré et alii, n°329477.

* ²⁰ Dans le cadre d'une contravention, les policiers peuvent seulement contrôler l'identité du contrevenant, puis dresser un procès-verbal de leurs constatations, transmis au ministère public qui décide de poursuivre ou non.

* ²¹ Cour d'appel de Toulouse, 7 juillet 1970.