Projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques

Rapport n° 48 (2018-2019) de Mme Isabelle RAIMOND-PAVERO , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 17 octobre 2018

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N° 48

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques ,

Par Mme Isabelle RAIMOND-PAVERO,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Mme Hélène Conway-Mouret, M. Robert del Picchia, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger , vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Rachid Temal , secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Jean-Marc Todeschini, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung .

Voir les numéros :

Sénat :

704 (2017-2018) et 49 (2018-2019)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 704 (2017-2018) autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques.

Le protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur a pour objet de compléter le protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques adopté le 29 janvier 2000 et entré en vigueur le 11 septembre 2003.

Le protocole de Carthagène est lui-même un instrument additionnel à la convention sur la diversité biologique (CDB), adoptée à Rio de Janeiro, le 22 mai 1992 et signée par la France le 13 juin 1992. Son article 27 contient une clause de négociation qui invite la conférence des parties à la CDB siégeant en tant que réunion des parties au protocole à engager « un processus visant à élaborer des règles et procédures internationales appropriées en matière de responsabilité et de réparation pour les dommages résultant de mouvements transfrontières d'organismes vivants modifiés (OVM) », les OVM étant une catégorie d'organismes génétiquement modifiés (OGM) destinés à être introduits dans l'environnement et capables de s'y reproduire et de s'y disséminer  : plantes entières ou boutures, graines, micro-organismes et animaux.

Après plusieurs années de négociations qui se sont intensifiées à partir de 2004, le processus a abouti à l'adoption du présent protocole additionnel, le 15 octobre 2010, à Nagoya, au Japon, lors de la cinquième conférence des parties siégeant en tant que réunion des parties au protocole de Carthagène.

Ce protocole additionnel est un accord juridiquement contraignant qui est entré en vigueur le 5 mars 2018. Il fixe des règles internationales relatives à la responsabilité et à la réparation des dommages résultant des mouvements transfrontières d'OVM, en adoptant une approche administrative. Il prévoit ainsi que les Etats parties doivent exiger des opérateurs qu'ils appliquent des mesures d'intervention en cas de dommages ou de risques de dommages. Il les autorise également, à titre subsidiaire, à appliquer leur droit interne et les procédures générales existantes en matière de responsabilité civile ou à élaborer des règles spécifiques ou combiner les deux approches.

Le droit français est déjà conforme aux stipulations du présent protocole additionnel, qui a par ailleurs été approuvé par l'Union européenne (UE) le 21 mars 2013. Les exigences du protocole sont en effet satisfaites par la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux et par sa transposition en droit français au titre VI du Livre I ^er du code de l'environnement.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi, dont le Sénat est saisi en premier . Ce protocole additionnel facilite le transfert et l'utilisation sans danger des OVM, en permettant de prévenir et de réparer les dommages résultant des mouvements transfrontières d'OVM. Plus généralement, il contribue à une meilleure conservation et à une utilisation durable de la diversité biologique. En outre, en ratifiant ce protocole additionnel, la France se donnera les moyens de participer en tant que partie aux instances de mise en oeuvre de cet instrument, instances qui sont conjointes à celles qui se réunissent déjà pour le protocole de Carthagène.

PREMIÈRE PARTIE : UN ACCORD NOVATEUR POUR LA PRÉVENTION DES RISQUES BIOTECHNOLOGIQUES

I. UN ACCORD COMPLÉMENTAIRE DE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ

Le protocole de Nagoya-Kuala Lumpur est un protocole additionnel au protocole dit « de Carthagène » sur la prévention des risques biologiques, qui est lui-même un complément à la convention sur la diversité biologique (CDB) adoptée à Rio de Janeiro en 1992.

A. LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE (CDB)

La convention sur la diversité biologique, qui a été ouverte à la signature le 5 juin 1992 lors de la conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement - le Sommet de la Terre de Rio - et est entrée en vigueur le 29 décembre 1993, est le premier instrument international mondial prenant en compte tous les aspects de la diversité biologique. La CDB compte à ce jour 196 Etats parties et 168 Etats signataires, ce qui en fait un des plus larges accords multilatéraux au monde.

Elle poursuit trois objectifs principaux : la conservation de la diversité biologique ; l'utilisation durable des composantes de la diversité biologique ; le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques. Elle encourage le développement durable et introduit une approche écosystémique visant à concilier les impératifs de la protection de l'environnement et ceux du développement économique pour faire face à la crise de la biodiversité. Elle appelle également à la vigilance s'agissant de la dissémination des OGM et des risques qui y sont associés.

Lors de la dixième réunion de la Conférence des Parties (CoP) de la CDB, qui s'est tenue en octobre 2010 à Nagoya, les Parties ont adopté un Plan stratégique pour la biodiversité pour la période 2011-2020 dit « Objectif d'Aichi » qui comprend vingt objectifs principaux organisés autour des cinq buts stratégiques suivants :

- But stratégique A : Gérer les causes sous-jacentes de la perte de diversité biologique en intégrant la diversité biologique dans l'ensemble du gouvernement et de la société ;

- But stratégique B: Réduire les pressions directes exercées sur la diversité biologique et encourager l'utilisation durable ;

- But stratégique C : Améliorer l'état de la diversité biologique en sauvegardant les écosystèmes, les espèces et la diversité génétique ;

- But stratégique D : Renforcer les avantages retirés pour tous de la diversité biologique et des services fournis par les écosystèmes

- But stratégique E : Renforcer la mise en oeuvre au moyen d'une planification participative, de la gestion des connaissances et du renforcement des capacités.

Ce plan stratégique fournit un cadre global sur la biodiversité, non seulement pour les conventions relatives à la biodiversité, mais aussi pour l'ensemble du système des Nations unies et tous les autres partenaires engagés dans la gestion de la biodiversité et le développement de politiques. Les Parties ont convenu de traduire ce cadre international général dans des stratégies nationales pour la biodiversité et des plans d'action (SNBPA).

C'est ainsi que la France, qui a signé la CDB le 13 juin 1992 et en est devenue partie le 29 septembre 1994, a concrétisé son engagement par l'adoption de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB). Après une première phase 2004-2010 basée sur des plans d'actions sectoriels, la SNB 2011-2020 vise un engagement plus important des acteurs dans tous les secteurs d'activité, à toutes les échelles territoriales, en métropole et en outre-mer.

Structurée de façon similaire au plan stratégique de la CDB, la SNB 2011-2020 porte six orientations stratégiques, réparties en vingt objectifs, couvrant tous les domaines d'enjeux pour la société :

A - Susciter l'envie d'agir pour la biodiversité

B - Préserver le vivant et sa capacité à évoluer

C - Investir dans un bien commun, le capital écologique

D - Assurer un usage durable et équitable de la biodiversité

E - Assurer la cohérence des politiques et l'efficacité de l'action

F - Développer, partager, valoriser les connaissances

Un nouveau plan stratégique mondial pour la biodiversité devrait être adopté lors de la CoP 15 de la CDB, qui se tiendra fin 2020 en Chine.

B. LE PROTOCOLE DE CARTHAGÈNE SUR LA PRÉVENTION DES RISQUES BIOTECHNOLOGIQUES

En 1995, compte tenu des avancées rapides de la science et considérant que la biotechnologie était une industrie mondiale et que les organismes génétiquement modifiés (OGM) faisaient l'objet d'un commerce international, les Parties à la CDB ont entamé des négociations qui ont abouti à l'adoption du protocole de Carthagène, le 29 janvier 2000.

Le protocole de Carthagène, qui complète la CDB, est entré en vigueur le 11 septembre 2013. C'est le premier instrument conclu sous l'égide des Nations Unies qui réglemente les biotechnologies au niveau international.

Ce protocole établit un système règlementaire complet visant à assurer le transfert, la manipulation et l'utilisation sans danger des OGM faisant l'objet de mouvements transfrontaliers. Il constitue un élément important du dispositif international visant à sécuriser les échanges internationaux d'OGM au regard de leurs impacts.

Son champ d'application couvre essentiellement les OGM destinés à être introduits directement dans l'environnement, dits « organismes vivants modifiés » (OVM), », tels que les semences, plantes ou boutures, animaux et micro-organismes qui sont susceptibles de se reproduire et de se disséminer dans l'environnement.

En revanche, cet instrument ne concerne ni les OGM qui sont des médicaments destinés à l' homme, ni les produits dérivées d'OGM qui se présentent sous la forme d'ingrédients ou d'aliments, tels que l'huile de friture issue de maïs génétiquement modifié ou le papier issu d'arbres génétiquement modifiés. Les OGM n'entrent donc pas tous dans le champ d'application du protocole de Carthagène et du protocole additionnel de Nagoya Kuala Lumpur, les OVM étant un sous-ensemble des OGM.

S'appuyant sur une approche de précaution, le protocole encadre plus précisément les échanges d'OVM entre les Etats parties au protocole par des règles relatives au premier mouvement transfrontière d'un OVM donné, d'un Etat partie vers un autre. Il stipule notamment que le pays exportateur doit informer le pays importateur de son intention d'exporter et lui fournir une évaluation des risques pour la santé et l'environnement liés à la dissémination de l'OVM en question. Il s'agit de garantir aux pays destinataires les informations nécessaires à une prise de décision éclairée s'agissant de l'importation d'OVM.

Le protocole prévoit deux procédures principales :

- le recueil de l'accord préalable du pays d'importation dite « procédure d'accord préalable en connaissance de cause (APC) » : l'importation d'OVM destinés à être introduits intentionnellement dans l'environnement est subordonnée à une notification et au consentement préalable de l'État importateur. Cette mesure est particulièrement importante pour les pays en voie de développement qui n'ont pas toujours déployé une infrastructure réglementaire imposant une procédure d'autorisation lors de l'importation d'OGM. Cette procédure permet ainsi aux Etats parties de disposer des informations préalables nécessaires à une prise de décision éclairée, afin que tous les pays disposent des mêmes droits souverains ;

- et une procédure d'information précoce dans le cas d'OVM destinés à être utilisés directement dans l'alimentation humaine (denrées alimentaires) ou animale ou bien encore à être transformés sans être mis en culture dans le pays d'importation. Cette procédure s'impose lorsqu'un pays autorise sur son territoire la mise en marché d'un OVM qui pourrait être exporté pour une utilisation en alimentation. Elle prévoit que le pays qui autorise l'OVM partage sur le centre d'échange l'ensemble des informations relatives à l'identification et à l'évaluation de cet OVM.

Pour aider les pays dans la mise en place du protocole et pour faciliter les échanges, le protocole organise un système d'échanges d'information, sur les mouvements internationaux d'OVM ainsi que sur les décisions nationales, à travers une base de données globale, et prévoit également d'autres obligations d'information, comme celles d'étiqueter les OVM, quel que soit leur usage, lors de leurs mouvements entre pays.

Selon les informations transmises par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{1 ( * )} , les procédures d'encadrement des mouvements transfrontières d'OGM sont gérées au niveau européen pour le territoire de l'Union européenne.

Au moment de l'entrée en vigueur du protocole de Carthagène, l'Union européenne disposait déjà d'une procédure d'évaluation des risques pour l'autorisation des importations d'OGM répondant aux exigences du protocole tout en les dépassant, avec notamment la directive 2001/18 et le règlement 1829/2003. Sur le volet importation, le protocole a donc pu être mis en oeuvre à droit constant.

En revanche en matière d'exportation, l'Union européenne a dû mettre en place les dispositions requises pour obliger les exportateurs d'OVM à respecter les obligations du protocole en matière d'accord préalable. C'est l'objet du Règlement (CE) n° 1946/2003 du Parlement européen et du Conseil relatif aux mouvements transfrontières des organismes génétiquement modifiés.

D'autres aspects ont dû aussi être pris en compte en ce qui concerne les obligations de notification et de partage d'informations sur le Centre d'échange pour la biosécurité ( Biosafety clearing house, BCH), qui est une infrastructure en ligne organisant le partage d'informations entre les Parties.

II. LA PRISE EN COMPTE DES DOMMAGES LIÉS AUX MOUVEMENTS TRANSFRONTIÈRES D'ORGANISMES VIVANTS MODIFIÉS (OVM)

A. LES PAYS PRODUCTEURS ET LES PAYS IMPORTATEURS

Selon les informations transmises par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères2 ( * ) et l'ISAAA ^{3 ( * )} , 189,8 millions d'hectares d'OVM ont été cultivés dans le monde en 2017, plus précisément dans 24 pays : les Etats-Unis (75 millions d'hectare, 40 % des surfaces totales), le Brésil (50,2 millions d'hectares, 26 % des surfaces totales), l'Argentine (23,6 millions d'hectares, 12 % des surfaces totales), le Canada (13,1 millions d'hectares, 13 % des surfaces totales), l'Inde (11,4 millions d'hectares, 6 % des surfaces), le Paraguay (3 millions d'hectares, 2 % des surfaces totales), le Pakistan (3 millions d'hectares, 2 % des surfaces totales), la Chine (2,8 millions d'hectares, 1 % des surfaces totales), l'Afrique du Sud (2,7 millions d'hectares, 1 % des surfaces totales), la Bolivie (1,3 millions d'hectares, 1 % des surfaces totales).

14 autres pays ont cultivé les 3,7 millions d'hectares restants : l'Australie, les Philippines, le Vietnam, la Birmanie, le Bangladesh, le Soudan, l'Espagne, le Portugal, le Mexique, le Honduras, le Costa Rica, la Colombie, l'Uruguay et le Chili.

Dans le monde, les OVM les plus cultivés sont le soja (50 % des surfaces), le maïs (31%), le coton (13%) et le colza (5%). Les autres OVM les plus répandus sont la luzerne, la betterave sucrière, la pomme de terre, l'aubergine, la courgette, la papaye, le tabac, la tomate, la pomme, le melon, la chicorée, le riz et le blé. D'autres espèces sont en cours de recherche comme la banane, le sorgho ou le pois et des fleurs (gypsophile, oeillet, etc.).

Les OGM cultivés au niveau mondial présentent dans leur grande majorité soit des caractères de tolérance aux herbicides, soit des caractères de résistance aux ravageurs, soit encore une combinaison de ces différents types de caractères avec un empilement de gènes (OGM empilés).

Dans l'Union européenne, seuls le Portugal et l'Espagne cultivent l'unique OVM autorisé à la culture, le maïs MON810, sur une surface d'environ 132 000 hectares, dont 124 000 en Espagne. Les variétés issues de cette lignée de maïs possèdent un gène leur conférant une résistance à pyrale du maïs et à la sésamie du maïs (insectes ravageurs de la plante).

La France ne compte pas parmi les pays producteurs, aucune culture d'OVM, qu'elle soit commerciale ou expérimentale, n'étant autorisée en France. Le maïs OGM MON810 a été cultivé en France en 2007 sur une vingtaine de milliers d'hectares, puis interdit dans le cadre d'un moratoire toujours en vigueur aujourd'hui. Jusqu'en 2013, des essais au champ ont également été mis en culture pour différentes espèces (maïs, colza, vigne, etc).

S'agissant des pays importateurs, leur identification est difficile car le caractère génétiquement modifié n'est pas pris en compte dans les statistiques d'import/export, ce qui empêche toute quantification des flux commerciaux d'OVM. En 2017, 67 pays, pays parmi lesquels 43 ne cultivent pas d'OVM, ont délivré des autorisations de mise sur le marché d'OGM.

Selon les estimations de la Commission européenne4 ( * ), l'Union européenne aurait importé sur la période 2013-2015 plus de 30 millions de tonnes d'équivalent soja génétiquement modifié par an (environ 85 % du total de l'équivalent soja importé dans l'UE), entre 0,5 et trois millions de tonnes de maïs génétiquement modifié et près de 0,5 million de tonnes de colza génétiquement modifié (environ 5 à 10 % du total des importations de colza). Les pays de provenance et les quantités varient selon les années. En 2013, pour le soja génétiquement modifié, 90 % des importations de soja OGM provenaient de 4 pays : 43,8 % du Brésil, 22,4 % d'Argentine, 15,9 % des États-Unis et 7,3 % du Paraguay5 ( * ).

Les autorisations et importations d'OGM étant gérées au niveau européen, les OGM autorisés circulent ensuite librement sur le territoire européen et il n'y a pas d'identification des utilisations spécifiquement françaises.

La France importe de manière générale environ quatre millions de tonnes de plantes transgéniques par an, notamment du soja en provenance du continent américain, du maïs destinés à l'alimentation animale et des grains de colza pour la transformation.

B. LES RISQUES LIÉS À L'UTILISATION D'OVM

Selon les informations transmises par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères6 ( * ), les risques associés à l'utilisation d'OVM sont toujours évalués au cas par cas, en fonction de l'espèce, de la caractéristique faisant l'objet de la modification et du lieu d'utilisation.

Les lignes directrices ^{7 ( * )} établies dans le cadre du protocole de Carthagène identifient toutefois plusieurs grandes catégories de risques :

- impacts sur les organismes non ciblés. Par exemple la culture de plantes génétiquement modifiées pour sécréter une toxine les rendant résistantes à un insecte (plantes Bt par exemple), peuvent être également toxiques pour d'autres insectes non ciblés ;

- impacts indésirables sur l'organisme ciblé. Par exemple l'utilisation de l'OVM comportant la toxine peut conduire l'organisme ciblé à développer une résistance à cette toxine ;

- impacts sur l'écosystème du fait d'un avantage compétitif conféré par la modification génétique, modifiant la distribution des espèces, les chaînes alimentaires, les équilibres bio-géochimiques. Par exemple une plante rendue tolérante au sel ou à la sécheresse peut devenir invasive par rapport à d'autres plantes se développant dans les milieux concernés ;

- transfert de gènes vers d'autres organismes. Le gène modifié peut faire l'objet d'un transfert vers des organismes apparentés, ou avec des micro-organismes (y compris virus) ;

- suivant les effets secondaires et à long terme de la modification introduite (épigénétiques, métaboliques), l'organisme modifié peut se révéler instable et développer des caractéristiques inattendues ;

- enfin, des effets inattendus peuvent également provenir du cumul de la dissémination de différents OVM dans l'environnement et de leurs croisements.

Il faut ajouter que la caractéristique modifiée peut être associée à des pratiques agricoles impactant l'environnement. Par exemple la tolérance de la plante à un herbicide peut favoriser, d'une part, l'utilisation répétée d'un même herbicide avec notamment des impacts sur des organismes non ciblés ou la sélection de mauvaises herbes résistantes, et d'autre part, la simplification des systèmes de culture avec l'abandon des rotations entre espèces, une perte de biodiversité cultivée et une dégradation des services écosystémiques qu'elle permet.

Selon les informations transmises par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{8 ( * )} , les principaux dommages environnementaux associés à la culture d'OVM sont liés à des effets indirects. Jusqu'à ce jour, ces dommages environnementaux sont essentiellement documentés par des travaux de recherche mais n'ont jamais fait l'objet d''une procédure d'évaluation des coûts, ni de réparation.

Les facilités d'usage apportés par les OVM (résistance aux maladies ou aux ravageurs, tolérance aux herbicides) conduisent ainsi à l'abandon de techniques agronomiques plus complexes à mettre en oeuvre comme la diversification, la rotation des cultures et le travail du sol, qui sont des méthodes de prévention de la diffusion des maladies et des mauvaises herbes. Il en résulte une perte de biodiversité cultivée et une augmentation du recours aux traitements chimiques. En outre, l'utilisation répétée d'un herbicide ou d'une plante résistante à une maladie peut conduire, par pression de sélection, à l'émergence de mauvaises herbes elles-mêmes tolérantes à l'herbicide, ou de ravageurs capables de contourner la résistance conférée à la plante transgénique. Il faut alors mettre en oeuvre des solutions chimiques encore plus agressives pour l'environnement.

À titre d'exemple, en Argentine, les applications d'herbicide ont doublé sur le soja OGM entre 1996 et 2001 (Qaim, Traxler, 2005). Au Brésil, entre 2000 et 2012, les applications de pesticides ont été multipliées par 1,6 globalement et par 3 pour le soja, tandis que les cultures d'OGM sont passées de 3 millions à 42 millions d'hectares entre 2003 et 2014. Les utilisations de pesticides ont ainsi connu une évolution trois fois supérieure à celle de la productivité (Almeida, 2017).

Des adventices ^{9 ( * )} tolérantes au Glyphosate ont été identifiées dans de nombreux pays (Argentine, Australie, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Chine, Colombie, Costa Rica, République tchèque, Grèce, France, Japon, Indonésie, Israël, Italie, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Paraguay, Pologne, Portugal, Afrique du Sud, Espagne, Suisse, Taïwan, Venezuela et les Etats-Unis) (Heap, 2016).

Aux Etats-Unis, la diversité des espèces cultivées s'est dégradée de 20 % entre 1987 et 2012 (Aguilar et al., 2015). Au Mexique, des contaminations OGM de variétés locales de maïs ont fait l'objet de nombreuses études depuis 2001 (Agapito S. et al., 2017). Les flux de gènes modifiés entre espèces cultivées mais aussi avec les espèces sauvages apparentées, posent des problèmes de préservation du patrimoine génétique.

Ces impacts sont liés à des pratiques agricoles qui sont couramment mises en oeuvre pour la culture d'OGM, même s'ils ne sont pas strictement associés à l'utilisation d'OGM et peuvent aussi être observés dans des régions sans culture d'OGM.

En France, aucune culture d'OVM n'est autorisée si bien qu'un éventuel dommage ne pourrait provenir que de contaminations fortuites de lots de semences importés ou aux frontières ou bien encore de mises sur le marché frauduleuses.

Ce risque concerne principalement le colza, en cas de dispersion accidentelle de graines importées et le maïs s'agissant de la présence accidentelle d'OGM dans les semences importées. Il est globalement maîtrisé et limité, sans que l'on puisse toutefois l'exclure complètement.

Le risque de contamination transfrontalière de productions françaises par des cultures d'OGM issues de pays voisins est limité au maïs et à des zones restreintes au niveau de la frontière avec l'Espagne (seul pays de l'UE cultivant des OGM) situées principalement dans la partie la plus occidentale de la chaîne des Pyrénées, où la culture du maïs est possible. La réalité de ce risque ne peut toutefois pas être précisée dans l'attente d'information de la part des autorités espagnoles sur la localisation précise des parcelles de maïs génétiquement modifié en Espagne. En effet, la distance est un élément déterminant pour apprécier ce risque.

Jusqu'à présent, aucun dommage grave n'a été répertorié en France.

S'agissant plus précisément des mouvements transfrontières non intentionnels ou illicites d'OVM, les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{10 ( * )} ont indiqué à votre rapporteure que ceux-ci pouvaient être étudiés à partir des détections d'OVM non autorisés réalisées par les agents du Service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) du ministère de l'agriculture et de l'alimentation ainsi que par les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui ont, en la matière, des pouvoirs de police administrative et judiciaire.

Les derniers cas d'OVM non autorisés détectés en France signalés sont des pétunias en provenance d'autres pays européens en 2017, du riz en provenance de Chine en 2016, et de la papaye en provenance de Thaïlande en 2012. Ces produits ont été retirés du marché.

Dans l'Union européenne, le réseau d'alerte RASFF ( Rapid Alert System for Food and Feed ) permet le partage d'informations entre États sur les détections de produits OGM non autorisés par l'UE. Les quelques produits OVM détectés depuis 2010 sont la papaye, le riz et les graines de coton, la plupart des notifications portant sur des produits n'entrant pas dans le champ d'application du protocole.

Au niveau mondial en revanche, il n'existe ni registre de ce type, ni données statistiques compilées.

III. UN RÉGIME DE RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE QUI PRIVILÉGIE UNE APPROCHE ADMINISTRATIVE

A. LES MESURES D'INTERVENTION « ADMINISTRATIVES »

Le Protocole de Nagoya-Kuala Lumpur est le fruit d'un compromis entre les pays producteurs ou utilisateurs d'OVM, d'une part, et les pays souhaitant maîtriser la dissémination de ces organismes dans l'environnement ou les pays en développement manquant de capacités pour en assurer le contrôle, d'autre part. Les premiers, favorables au commerce international des OVM, s'opposaient à la mise en place d'obligations jugées irréalistes tandis que les seconds favorisaient la mise en place d'un régime contraignant leur apportant des garanties face aux expérimentations des grandes multinationales sur leurs territoires.

Dans ce contexte, la nature juridique de l'instrument a représenté un enjeu majeur des négociations. Alors que certains pays étaient partisans de l'adoption de lignes directrices, le choix s'est finalement porté sur un instrument contraignant. Par la suite, d'autres points ont également fait l'objet d'intenses discussions, comme le champ d'application du protocole, la définition du dommage, de l'entité responsable ainsi que la question des garanties financières.

Toutefois, alors que certains pays auraient souhaité aller plus loin avec un système de responsabilité civile contraignant, le protocole a finalement adopté une approche administrative contraignante liée à la possibilité d'un mécanisme de responsabilité civile laissé à la subsidiarité des Parties.

En application du principe du « pollueur-payeur », le protocole additionnel prévoit que les Etats parties doivent exiger des opérateurs qu'ils préviennent l'autorité compétente du pays où le dommage a eu lieu et qu'ils appliquent des mesures d'intervention en cas de dommages résultant d'OVM lors de mouvements transfrontières ou lorsqu'il existe une probabilité suffisante de survenance du dommage si des mesures d'intervention ne sont pas prises en temps utile. C'est à l'Etat qui a subi le dommage d'en apporter la preuve.

Les mesures d'intervention sont définies comme des mesures raisonnables prises pour prévenir, minimiser, confiner, atténuer ou autrement éviter le dommage ou bien encore pour restaurer la biodiversité.

Le dommage est entendu, quant à lui, comme un effet défavorable sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique, en tenant compte des risques pour la santé humaine. Le dommage doit avoir, en outre, un caractère significatif apprécié selon des facteurs tels que la modification à long terme ou permanente, l'ampleur des modifications qualitatives ou quantitatives.

B. L'APPLICATION, À TITRE SUBSIDIAIRE, DES RÈGLES DE RESPONSABILITÉ CIVILE DU DROIT INTERNE

En complément de ces mesures d'intervention « administratives », le protocole additionnel donne la faculté aux Etats parties d'adopter des règles et des procédures de responsabilité civile spécifiques pour remédier à ce type de dommage ou d'appliquer les règles et les procédures de leur régime général de responsabilité civile ou bien encore d'appliquer ou d'élaborer une combinaison des deux.

S'agissant du droit interne, les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{11 ( * )} ont rappelé à votre rapporteure que, sans compter les règles du droit civil applicables en cas de préjudice matériel ou personnel découlant d'une atteinte à l'environnement, les exigences du protocole additionnel sont satisfaites par les dispositions de la loi n° 2008-757 du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement et les dispositions de son décret d'application n° 2009-468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l'environnement , qui assurent la transposition de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en droit français. Ces dispositions sont codifiées dans le titre VI du livre I ^er du code de l'environnement.

En outre, l'article 4 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a introduit un régime de réparation du préjudice écologique dans le code civil. L'article 1246 du code civil énonce ainsi que « toute personne responsable d'un préjudice écologique est tenue de le réparer » tandis que l'article 1247 du code civil déclare qu'est désormais réparable, le préjudice écologique consistant en « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement ». Ce dispositif vise ainsi la réparation d'un préjudice non personnel. La notion « d'atteinte non-négligeable » est issue de la jurisprudence de la Cour de cassation.

L'action est ouverte largement puisqu'aux termes de l'article 1248, elle « est ouverte à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l'Etat, l'Agence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d'introduction de l'instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l'environnement ».

Le dispositif de l'article 1249 du code civil prévoit que la réparation du préjudice écologique s'effectue par priorité en nature, sans exclure, lorsque celle-ci s'avère impossible, la réparation par le versement de dommages et intérêts, affectés à la réparation de l'environnement, au demandeur ou si celui-ci ne peut prendre les mesures utiles à cette fin, à l'État. L'évaluation du préjudice tient compte, le cas échéant, des mesures de réparation déjà intervenues.

Selon l'article 2226-1 du code civil, la procédure est soumise à un délai de prescription de dix ans à compter du jour où le titulaire de l'action « a connu ou aurait dû connaître la manifestation du préjudice écologique ».Ce régime s'applique aux préjudices dont le fait générateur est antérieur à la publication de la loi, mais pas aux procédures judiciaires en cours.

De plus, sur le terrain de la responsabilité « classique », la loi n° 2016-15 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle a créé une procédure nouvelle dite « d'action de groupe en matière environnementale », définie à l'article L. 142-3-1 du code de l'environnement. Celle-ci peut être mise en oeuvre lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent des préjudices résultant d'un dommage causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature, dans les domaines limitativement énumérés à l'article L. 142-2 du même code . Dans le domaine de l'environnement, il s'agit des infractions à la réglementation relative à la protection de l'environnement, à la sûreté nucléaire et la radioprotection, ainsi que les pratiques commerciales et publicités trompeuses, lorsqu'elles comportent des indications environnementales.

Ouverte devant les juridictions civiles et administratives, l'action de groupe en matière environnementale peut tendre tant à la cessation du manquement, qu'à la réparation des préjudices corporels et matériels résultant du dommage.

Seules peuvent engager cette procédure les associations dont l'objet statutaire comporte la défense des victimes de dommages corporels ou la défense des intérêts économiques de leurs membres, agrées dans les conditions définies par le décret n° 2017-888 du 6 mai 2017, ainsi que certaines associations de protection de l'environnement agréées en application des articles L. 141-1 et R. 141-2 et suivants du code de l'environnement. En outre, les associations de consommateurs agréées au niveau national et les associations défendant les victimes d'accidents collectifs sont réputées agréées pour l'exercice de cette action.

Selon les informations transmises par les services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ^{12 ( * )} , aucune procédure fondée sur le grief de l'existence d'un préjudice écologique n'a été mise en oeuvre à ce jour, qu'il s'agisse d'une procédure classique ou d'une procédure d'action de groupe en matière environnementale.

SECONDE PARTIE : LE RÉGIME INTERNATIONAL DE RESPONSABILITÉ APPLICABLE AUX OVM

I. UN CHAMP D'APPLICATION PORTANT SUR LES DOMMAGES RÉSULTANT DE MOUVEMENTS TRANSFONTIÈRES DE CERTAINS OVM

Aux termes de l'article 1 ^er , l'objet du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur est de « contribuer à la conservation et à l'utilisation durable de la diversité biologique, compte tenu également des risques pour la santé humaine, en établissant des règles et procédures internationales en matière de responsabilité et de réparation relatives aux organismes vivants modifiés (OVM) ».

L'article 2 du présent protocole donne la définition des termes utilisés dans le présent protocole additionnel - notamment « dommage », « opérateur », « mesures d'intervention », « caractère significatif d'un effet défavorable » - après avoir rappelé que les définitions énoncées à l'article 2 de la convention sur la diversité biologique et à l'article 3 du protocole de Carthagène s'y appliquent également.

Selon l'article 3, le protocole additionnel s'applique aux dommages résultant de mouvements transfrontières d'organismes vivants modifiés destinés :

- à être utilisés directement pour l'alimentation humaine ou animale, ou à être transformés, comme le soja qui est largement utilisé en alimentation animale ou bien encore la papaye pour l'alimentation humaine ou pour la transformation sous forme de papaye séchée, de grains de maïs destinés à être donnés directement aux animaux ou transformés sous forme de farine ;

- à être utilisés en milieu confiné - il peut ainsi s'agir de micro-organismes génétiquement modifiés pour produire des médicaments ou certains additifs alimentaires (acides aminés, ferments lactiques ...) ;

- à être introduits intentionnellement dans l'environnement - il peut s'agir de micro-organismes génétiquement modifiés pour produire des médicaments ou certains additifs alimentaires (acides aminés, ferments lactiques ...).

Le protocole vise, de la même façon, les mouvements transfrontières intentionnels, non intentionnels ou illicites d'OVM.

Le protocole additionnel s'applique au dommage survenu dans des zones situées dans les limites de la juridiction nationale des parties, les parties pouvant utiliser les critères définis par leur droit interne pour en traiter. Le droit interne mettant en oeuvre le présent protocole s'applique également au dommage résultant des mouvements transfrontières en provenance de pays non parties.

II. LES RÈGLES DE RESPONSABILITÉ ET DE RÉPARATION DES DOMMAGES

A. UNE PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTRAIGNANTE

1. Les mesures d'intervention administratives

Le présent protocole additionnel prévoit que les parties doivent exiger des opérateurs qu'ils appliquent des mesures d'intervention en cas de dommage ou de probabilité suffisante de dommage à la biodiversité. Ces mesures d'intervention ont pour objet de prévenir, minimiser, confiner, atténuer ou autrement éviter le dommage, ainsi que de restaurer la diversité biologique.

Ces procédures et exigences administratives concernant les mesures d'intervention à prendre, de même que les rôles et devoirs des opérateurs et des autorités compétentes en la matière sont définies à l'article 5.

Les opérateurs appropriés doivent ainsi informer immédiatement l'autorité compétente du pays concerné par le dommage, évaluer le dommage et prendre les mesures d'intervention appropriées.

L'autorité compétente doit, quant à elle, identifier l'opérateur qui a causé le dommage, évaluer le dommage et déterminer les mesures d'intervention que devra prendre l'opérateur. Elle peut exiger que l'opérateur prenne des mesures par décision motivée ou prendre elle-même les mesures d'intervention appropriées s'il ne le fait pas. Elle peut aussi recouvrir auprès de l'opérateur les coûts liés à l'évaluation des dommages et à la prise de mesures d'intervention appropriées.

En France, l'autorité compétente est celle prévue à l'article R 162-2 du code de l'environnement créé par le décret n° 2009-468 du 23 avril 2009 relatif à la prévention et à la réparation de certains dommages causés à l'environnement assurant la transposition de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale, en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, c'est-à-dire le préfet du département dans lequel se manifeste la menace imminente de dommages à l'environnement ou dans lequel se réalise un tel dommage. Lorsque le dommage se réalise dans plusieurs départements, est désigné, par arrêté du Premier ministre, un préfet coordonnateur.

S'agissant des obligations incombant à l'autorité compétente, le code de l'environnement reprend en substance les dispositions du protocole additionnel.

L'article 4 exige qu'un lien de causalité entre le dommage observé et l'OVM considéré soit établi et ce, conformément au droit interne de la partie concernée.

Par ailleurs, l'article 9 ne restreint pas les droits de recours ou d'indemnisation dont un opérateur peut disposer.

2. Les aménagements possibles dans le droit interne des parties

a) Exemptions

L'article 6 prévoit que les parties peuvent prévoir, dans leur droit interne, des causes d'exemption de responsabilité telles que le cas fortuit ou la force majeure ainsi que le conflit armé ou les troubles civils, mais aussi toutes les causes d'exemption ou mesures d'atténuations qu'elles jugent appropriées.

Ces exemptions sont déjà reprises dans le droit interne.

b) Délais

L'article 7 stipule que les parties peuvent prévoir, dans leur droit interne, des délais, y compris en ce qui concerne les mesures d'intervention ainsi que le début de la période à laquelle un délai s'applique.

Le droit interne fixe déjà plusieurs délais, notamment le délai dans lequel l'opérateur doit soumettre les mesures de réparation à l'autorité compétente, le délai de réalisation de ces mesures, le délai dans lequel l'autorité compétente doit statuer ainsi qu'un délai général de prescription de 30 ans.

c) Limites financières

L'article 8 dispose que les parties peuvent prévoir, dans leur droit interne, un plafond de recouvrement des coûts et dépenses liés aux mesures d'intervention.

Le droit européen et le droit national ne prévoient pas cette possibilité.

d) Garanties financières

Aux termes de l'article 10, les parties peuvent prévoir des dispositions de garantie financière dans leur droit interne si elles le souhaitent.

La France n'a pas adopté de dispositions de garanties financières en matière de biosécurité et ne prévoit pas d'en adopter. En effet, la France n'étant pas productrice d'OVM, la probabilité de devoir engager une procédure de réparation est suffisamment faible pour qu'il ne soit pas nécessaire d'adopter de telles dispositions.

B. UN MÉCANISME DE RESPONSABILITÉ CIVILE SUBSIDIAIRE

L'article 12 relatif aux liens entre l'application et la responsabilité civile prévoit ainsi que les parties peuvent continuer d'appliquer leur droit interne existant, y compris les procédures générales applicables à la responsabilité civile, ou instaurer un régime dérogatoire de responsabilité civile pour la réparation des dommages résultant d'organismes vivants modifiés et trouvant son origine dans un mouvement transfrontière ou combiner ces deux approches ( Cf. supra ).

L'article 11 stipule que le présent protocole ne porte pas atteinte aux droits et obligations des États relevant des règles du droit international général qui visent la responsabilité pour des faits internationalement illicites.

III. LE FONCTIONNEMENT DU PROTOCOLE

Aux termes de l'article 14, la conférence des parties siégeant en tant que réunion des parties au protocole de Carthagène sert de réunion des parties au protocole additionnel tandis que, selon l'article 15, le secrétariat de la convention qui est aussi celui du protocole de Carthagène, fait fonction de secrétariat pour le protocole additionnel.

La conférence des parties au protocole de Carthagène est notamment chargée de suivre l'application du présent protocole et de prendre les décisions nécessaires à son application effective.

En application de l'article 13, elle effectuera un examen de l'efficacité du protocole additionnel cinq ans après son entrée en vigueur puis tous les cinq ans.

L'article 16 précise les relations entre le protocole additionnel et le protocole de Carthagène et la convention sur la diversité biologique. Le protocole additionnel ne porte pas atteinte aux droits et obligations des parties en vertu des deux accords susmentionnés dont les principes s'appliquent mutatis mutandis au protocole additionnel.

IV. LES DISPOSITIONS FINALES

L'article 17 prévoit que le protocole additionnel est ouvert à la signature des parties au protocole de Carthagène jusqu'au 6 mars 2012.

L'article 18 mentionne que le protocole additionnel entrera en vigueur le quatre-vingt-dixième jour suivant la date de dépôt du quarantième instrument de ratification par les Etats ou organisations régionales d'intégration économique qui sont parties au protocole de Carthagène.

Le dépôt de ce quarantième instrument a eu lieu le 5 décembre 2017, si bien que le protocole additionnel est entré en vigueur le 5 mars 2018.

À ce jour, le nombre de parties à ce protocole est de 42. Parmi celles-ci, on compte 18 Etats membres de l'Union européenne : Allemagne, Bulgarie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Hongrie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, République tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie et Suède. La Moldavie viendra compléter cette liste avant la fin de l'année.

Aux termes de l'article 19, aucune réserve ne peut être faite au présent protocole additionnel.

L'article 20 relatif aux modalités de dénonciation stipule qu'une partie ne peut dénoncer le présent protocole additionnel qu'à l'expiration d'un délai de deux ans suivant l'entrée en vigueur de cet instrument à son égard.

L'article 21 indique que les versions du texte dans les six langues officielles des Nations unies (dont le français) font foi.

CONCLUSION

Après un examen attentif des stipulations de cet accord, la commission a adopté ce projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques.

Ce protocole additionnel, qui complète le protocole de Carthagène, représente une avancée dans la prévention des risques biotechnologiques et la mise en place d'un régime international de responsabilité applicable aux OVM. Il participe à la sauvegarde de la biodiversité, même si sa portée est affaiblie par l'absence des grands pays exportateurs d'OVM tels que les États-Unis, le Canada et l'Argentine.

Cet instrument servira également de référence internationale pour les pays qui souhaiteront élaborer leur propre réglementation en matière de responsabilité et de réparation des dommages liés à l'utilisation d'OVM.

Sa ratification soutiendra la démarche proactive de la France en faveur de la biodiversité lors des prochaines échéances internationales.

Compte tenu de la conformité du droit français aux exigences du présent protocole, la ratification de cet instrument n'aura pas de conséquences économiques, financières, ni même environnementales.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 17 octobre 2018, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de Mme Isabelle Raimond-Pavero sur le projet de loi n° 704 (2017-2018) autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques.

Après l'exposé de la rapporteure, un court débat s'est engagé.

M. Bruno Sido . - Merci pour ce remarquable exposé. Pourriez-vous me rappeler la différence entre les OVM et les OGM ?

Mme Isabelle Raimond-Pavero, rapporteure . - Les OVM sont une catégorie d'OGM qui sont destinés à être introduits directement dans l'environnement et qui sont susceptibles de s'y disséminer et de s'y reproduire.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont . - Au-delà de ces précisions, force est de constater que bien souvent nous ne mesurons pas toujours l'importance des textes que nous approuvons. Ce matin, nous voyons bien que ce texte a une importance particulière dans le contexte alimentaire que nous connaissons. Je me félicite donc que nous examinions, ce matin, un rapport dont nous pouvons mesurer directement l'incidence sur nos vies et l'avenir de notre planète.

Mme Isabelle Raimond-Pavero, rapporteure . - Je pense qu'il reste encore beaucoup à faire mais l'essentiel est que la France soit présente lors des échéances internationales à venir.

M. Richard Yung . - Ce texte va-t-il nous permettre de poursuivre les Etats-Unis pour les dégâts éventuels que leurs OVM, introduits en France, pourraient faire sur notre territoire ?

Mme Isabelle Raimond-Pavero, rapporteure . - Les Etats-Unis ne sont pas partie à ce protocole mais il est toujours possible d'introduire une action en responsabilité classique, sous réserve de pouvoir prouver le lien de causalité.

Suivant l'avis de la rapporteure, la commission a adopté le rapport et le projet de loi précité, Madame Sylvie Goy-Chavent s'abstenant.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 9 octobre 2018 à 9 heures

Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères

- Mission des accords et traités

Mme Cécile CARREZ, rédactrice

- Sous-Direction de l'environnement et du climat

Mme Elise REBUT, rédactrice

- Pôle Biodiversité et Ecosystèmes

Ghousébasha GAFFAR, chef du pôle

Ministère de la Transition Ecologique et Solidaire

- DG de la prévention des risques - Bureau des biotechnologies et de l'agriculture - Pôle Biotechnologies

Mme Sophie LEENHARDT

Mme Stéphanie MOURIAUX

Ministère des Outre-Mer

- Direction générale des outre-mer, Sous-direction des politiques publiques

Bureau de l'écologie, du logement, du développement et de l'aménagement durables

Mme Anne-Sophie CARNUCCINI, Chargée de mission environnement et biodiversité.

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* ¹ Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ² Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ³ ISAAA : International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications.

* ⁴ Commission européenne, Commission staff working document, Genetically modified commodities in the EU, mars 2016

* ⁵ http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-15-4778_fr.htm

* ⁶ Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ⁷ https://www.cbd.int/doc/meetings/bs/mop-08/official/bs-mop-08-08-add1-en.pdf

* ⁸ Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ⁹ Il s'agit de plantes qui poussent spontanément dans une culture et dont la présence est nocive à celle-ci.

* ¹⁰ Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ¹¹ Réponse du Gouvernement aux questions de la commission.

* ¹² Réponses du Gouvernement aux questions de la commission.