Projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions : Rapport

Rapports législatifs

Rapport n° 11 (2018-2019), tome I, déposé le

CHAPITRE II
ÉTENDRE LA REPRÉSENTATION OBLIGATOIRE

Article 4
(art. 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation agricole à son environnement économique, art. 4-1 [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, art. L. 1453-1 A [nouveau] du code du travail, art. L. 722-5-1 [nouveau] du code de commerce, paragraphe 4 de la section 2, paragraphe 1 de la section 5 du chapitre III du titre XII et art. 364 [nouveau] du code des douanes, art. L. 121-4 du code des procédures civiles d'exécution, art. L. 142-9 du code de la sécurité sociale, art. 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, et art. L. 134-4 du code de l'action sociale et des familles)
Extension de la représentation obligatoire

L'article 4 du projet de loi a pour objet d'étendre le principe de la représentation obligatoire en matière civile, devant le tribunal de grande instance - y compris devant le juge de l'exécution - le tribunal paritaire des baux ruraux, et en appel s'agissant du contentieux de la sécurité sociale et de l'aide sociale.

1. Le droit en vigueur privilégie la présence personnelle des parties lorsque la procédure est orale

La présence personnelle des parties est, en matière civile, le corollaire des procédures dites « orales », même si celles-ci ont reçu au cours des dernières années la possibilité d'être assistées ou représentées.

Lors d'un procès civil, les parties ont ainsi la liberté de se défendre elles-mêmes, faculté qui ne s'exerce toutefois que lorsque la représentation en justice n'est pas rendue obligatoire.

Les droits de la défense

Le principe des droits de la défense, reconnu comme principe général du droit par le Conseil d'État dès 1944 46 ( * ) , acquiert valeur constitutionnelle dès les années 1970, consacré parmi les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République par le Conseil constitutionnel 47 ( * ) , puis plus tard comme un « droit fondamental à caractère constitutionnel » 48 ( * ) . La Cour de cassation le reconnaît également comme un « droit fondamental à caractère constitutionnel » dans les attendus d'un arrêt de 1995 rendu par son assemblée plénière 49 ( * ) .

Les droits de la défense constituent donc un droit fondamental protégé tant par la Constitution que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, au titre de son article 6 relatif au droit à un procès équitable.

Quant au principe de la liberté de la défense, il figure parmi les principes directeurs du procès civil, et se trouve défini aux articles 18 à 20 du code de procédure civile.

L'article 18 affirme ainsi le principe selon lequel « les parties peuvent se défendre elles-mêmes, sous réserve des cas dans lesquels la représentation est obligatoire », tandis que l'article 20 du même code dispose que « le juge peut toujours entendre les parties elles-mêmes », et ce malgré la représentation des parties par un tiers. En outre, l'article 19 indique que « les parties choisissent librement leur défenseur soit pour se faire représenter, soit pour se faire assister selon ce que la loi permet ou ordonne ».

Source : commission des lois du Sénat.

La mission d'assistance en justice « emporte pouvoir et devoir de conseiller la partie et de présenter sa défense sans l'obliger » 50 ( * ) , tandis que le mandat de représentation en justice « emporte pouvoir et devoir d'accomplir au nom du mandant les actes de la procédure » 51 ( * ) . La mission d'assistance, contrairement à la fonction de représentation, n'est que facultative. En effet, si le mandat de représentation emporte de plein droit mission d'assistance, tel n'est pas le cas du contraire.

Ainsi, la représentation en justice est en principe obligatoire devant le tribunal de grande instance (article 751 du code de procédure civile), la cour d'appel (article 899 du code de procédure civile) et la Cour de cassation (article 973 du code de procédure civile).

L'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques confie le monopole de l'assistance et de la représentation en justice aux avocats, sous réserve des compétences reconnues aux avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation 52 ( * ) : « Nul ne peut, s'il n'est avocat, assister ou représenter les parties, postuler 53 ( * ) et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit sous réserve des dispositions régissant les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation » 54 ( * ) .

Ce monopole s'exerce tant en première instance qu'en appel 55 ( * ) , mais ne vaut que pour l'assistance et la représentation en justice, et non pour les consultations juridiques ou la rédaction d'actes sous seing privé, activités réglementées mais ouvertes à un plus large nombre de personnes 56 ( * ) .

De nombreuses dérogations à ce principe demeurent toutefois permises par le deuxième alinéa du même article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques précitée : « les dispositions qui précèdent ne font pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires spéciales en vigueur à la date de publication de la présente loi et, notamment, au libre exercice des activités des organisations syndicales régies par le code du travail ou de leurs représentants, en matière de représentation et d'assistance devant les juridictions sociales et paritaires et les organismes juridictionnels ou disciplinaires auxquels ils ont accès ».

À cet égard, le Conseil d'État a précisé que le pouvoir réglementaire était habilité à dispenser les justiciables de recourir au ministère d'un avocat en certaines matières 57 ( * ) . En revanche, autoriser la représentation par un tiers non avocat relève du domaine de la loi, s'agissant d'une dérogation au monopole légal reconnu aux avocats 58 ( * ) .

Ainsi, devant le tribunal d'instance 59 ( * ) et le conseil de prud'hommes 60 ( * ) , les parties peuvent se défendre elle-même ou choisir de se faire assister ou représenter, outre par un avocat, par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité (article 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, articles 828 du code de procédure civile et R. 1453-1 du code du travail).

Des règles similaires existent devant le tribunal paritaire des baux ruraux (TBPR) 61 ( * ) , ou devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) 62 ( * ) le tribunal du contentieux de l'incapacité 63 ( * ) , les commissions départementales et centrales d'aide sociale (CDAS) 64 ( * ) , ainsi que la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (CNITAAT) 65 ( * ) , avec des différences selon les spécificités de chaque juridiction :

- devant le tribunal d'instance, les parties ont aussi la faculté de se faire assister ou représenter par leur conjoint, leurs parents ou alliés en ligne directe et en ligne collatérale jusqu'au troisième degré inclus, ainsi que par les personnes « exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise ». Le représentant, s'il n'est avocat, doit justifier d'un pouvoir spécial. L'État, les collectivités territoriales et les établissements publics peuvent se faire assister ou représenter par un fonctionnaire ou un agent de leur administration (article 828 du code de procédure civile) ;

- devant le tribunal paritaire des baux ruraux, outre les mêmes catégories que celles du tribunal d'instance et les huissiers de justice (articles 882 et 884 du code procédure civile), la loi permet également aux parties de se faire assister ou représenter par un membre ou un salarié d'une organisation professionnelle agricole (article 83 de la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation agricole à son environnement économique) ; de plus, les parties ont l'obligation de comparaître en personne lors de la phase de conciliation (article 883 du code de procédure civile) ;

- devant le conseil de prud'hommes, les parties peuvent aussi se faire assister ou représenter par un salarié ou un employeur appartenant à la même branche d'activité ou par un défenseur syndical 66 ( * ) (articles L. 1453-4 et R. 1453-2 du code du travail) ;

- devant les juridictions sociales (TASS, TCI et CNITAAT), les parties peuvent aussi se faire assister ou représenter par un travailleur salarié, un employeur exerçant la même profession ou un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés ou d'employeurs, ainsi qu'un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives (article L. 144-3 du code de la sécurité sociale), ou être accompagné de la personne de leur choix s'agissant des CDAS et CCAS (article L. 134-9 du code de l'action sociale et des familles).

Enfin, s'agissant du tribunal de commerce, les parties peuvent non seulement se défendre elles-mêmes mais aussi se faire assister ou représenter par toute personne de leur choix (article 853 du code de procédure civile). Cette disposition a été définie par la jurisprudence 67 ( * ) comme ne pouvant pas avoir pour effet de déroger au principe suivant lequel les avocats peuvent assumer ces fonctions à titre habituel. Vos rapporteurs estiment tout de même surprenant que cette règle ne soit pas prévue par la loi, dès lors qu'elle constitue une dérogation au monopole de la représentation reconnu légalement aux avocats.

Outre ces juridictions spécialisées, de nombreuses exceptions demeurent également devant le tribunal de grande instance et la cour d'appel.

Les exceptions à la représentation obligatoire des parties devant

le tribunal de grande instance et la cour d'appel

Si aucun texte ne le prévoit formellement, une « règle coutumière » attestée par la doctrine et les praticiens veut qu'en matière de référé, la représentation ne soit pas obligatoire devant le tribunal de grande instance.

De nombreuses exceptions au principe de la représentation obligatoire sont également prévues tant en matière d'état civil que de droit de la famille : changement de sexe (article 1055-7 du code de procédure civile), adoption simple ou plénière d'un enfant recueilli avant l'âge de 15 ans (article 1168 du code de procédure civile), contentieux de la révision de la prestation compensatoire (article 1139 du code de procédure civile), délégation, retrait total ou partiel de l'autorité parentale et déclaration judiciaire de délaissement parental (article 1203 du code de procédure civile), incapacité des mineurs (articles 1217 et suivants du code de procédure civile), demande de consentement à une procréation médicalement assistée avec tiers donneur (article 1157-2 du code de procédure civile).

Il en est de même en matière commerciale, pour les entreprises qui relèvent du tribunal de grande instance 68 ( * ) (livre VI du code de commerce) 69 ( * ) , s'agissant des contentieux relatifs aux baux commerciaux (article R. 145-29 du code de commerce) ou à la mise en oeuvre de procédures collectives : les parties peuvent se défendre elles-mêmes ou être représentées par une personne de leur choix, comme devant le tribunal de commerce (articles 853 du code de procédure civile et R. 622-2 du code de commerce).

Devant le juge de l'exécution 70 ( * ) (article L. 121-4 du code des procédures civiles d'exécution), les parties sont également libres de constituer ou non avocat, à l'exception de la procédure de saisie immobilière pour laquelle c'est obligatoire (article R. 311-4 du code des procédures civiles d'exécution). L'appel des décisions du juge de l'exécution est en revanche soumis au principe de la représentation obligatoire par avocat (article R. 121-20 du code des procédures civiles d'exécution).

S'agissant du contentieux de l'expropriation (articles R. 311-20 et R. 311-27 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique), ou encore du contentieux fiscal (article R. 202-2 du livre des procédures fiscales) et douanier (article 367 du code des douanes), les parties sont dispensées de constituer avocat tant devant le tribunal de grande instance que la cour d'appel.

En appel, plus généralement, la procédure avec représentation obligatoire par avocat s'applique bien plus largement qu'en première instance, et notamment aux appels formés contre les décisions rendues par les tribunaux de grande instance, d'instance, ou le tribunal de commerce.

Ce principe souffre là encore de nombreuses exceptions parmi lesquelles : les recours contre les décisions du juge des enfants (article 1192 du code de procédure civile), du juge des tutelles (article 1239 code de procédure civile), du juge des libertés et de la détention en matière de droit des étrangers (articles R. 552-12, R. 552-21 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) et de visite domiciliaire effectuée par les agents de l'administration fiscale (article L. 16 B du livre des procédures fiscales).

Enfin, les parties ne sont pas non plus tenues de constituer avocat en appel des décisions rendues par certaines juridictions d'affectation : le tribunal paritaire des baux ruraux (article 892 du code de procédure civile), les juridictions sociales (article R. 142-28 du code de la sécurité sociale), ou encore en cas d'appel contre les jugements du tribunal d'instance en matière de surendettement (article R. 331-9-3 du code de la consommation) et de rétablissement personnel (article R. 713-7 du code de la consommation).

Enfin, particularité, depuis le 1 er août 2016, l'appel des décisions du conseil de prud'hommes relève désormais de la procédure avec représentation obligatoire, les parties ayant le choix entre un avocat ou un défenseur syndical (articles L. 1453-4 et R. 1461-1 du code du travail).

Source : commission des lois du Sénat.

2. Une extension cohérente de la représentation obligatoire proposée par le projet de loi, qui mériterait toutefois de ménager certaines exceptions

• Un objectif d'amélioration de la présentation juridique des affaires permettant de favoriser une meilleure réponse juridictionnelle

L'extension de la représentation obligatoire est présentée dans l'exposé des motifs du projet de loi comme un « gage d'efficacité et de qualité de la justice rendue en matière civile » . Dans son avis favorable sur le projet de loi 71 ( * ) le Conseil d'État relève « que le principe de la représentation obligatoire des parties ne peut, en principe, qu'assurer une meilleure présentation des causes et favoriser la qualité des décisions juridictionnelles, dans un contexte de complexification du droit ». Ce postulat rejoint l'idée que « chacun puisse bénéficier d'un bon professionnel, plutôt que de se défendre, mal, seul, au nom d'une fausse égalité entre les citoyens » 72 ( * ) .

À cet égard la limitation de la liberté contractuelle sur le choix du mandataire s'explique tant par la complexité juridique des actes de procédure 73 ( * ) , que le souci d'établir de bonnes relations entre les parties et le juge.

La Cour européenne des droits de l'homme considère d'ailleurs que dans certaines circonstances, « la possibilité de défendre seul sa cause dans une procédure l'opposant à un professionnel du droit, n'offre pas au plaideur un droit d'accès au tribunal dans des conditions lui permettant de bénéficier de manière effective de l'égalité des armes inhérente au procès équitable » 74 ( * ) .

Vos rapporteurs adhèrent au postulat d'une meilleure présentation des causes et in fine , d'une plus grande chance de succès, grâce à l'assistance d'un avocat. Mais ils estiment qu'il convient tout de même de laisser une représentation plus libre devant certaines juridictions, ou dans certains contentieux d'un faible montant.

Ils regrettent de ne disposer que d'une vision parcellaire du projet global de réforme du Gouvernement en matière de procédure civile. Ainsi, à la différence de la procédure pénale, qui fait partie des matières considérées par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 comme relevant de la compétence du législateur, le Conseil constitutionnel a pu considérer qu'elle relevait en principe de la compétence du pouvoir règlementaire 75 ( * ) .

À la demande de vos rapporteurs, le Gouvernement a bien voulu transmettre des informations sur ce qu'il envisageait en la matière, sans que cela constitue bien sûr un engagement de sa part.

À cet égard, comme le relevait déjà en 2007 notre ancien collègue Bernard Saugey, à l'occasion de son rapport sur la proposition de loi de simplification du droit, s'agissant des « règles relatives à l'assistance et à la représentation des parties, il peut sembler singulier que le choix de rendre ou non obligatoire la constitution d'un avocat relève encore de la compétence du pouvoir réglementaire alors qu'une loi s'avère aujourd'hui nécessaire pour compléter la liste des personnes pouvant assister ou représenter les parties » 76 ( * ) .

De surcroît, vos rapporteurs mettent en garde sur les conséquences de toute extension de la représentation obligatoire concernant l'accès au juge. En premier lieu, toute extension conduit mécaniquement à augmenter le budget consacré à l'aide juridictionnelle, croissance que le Gouvernement estime à 24 millions d'euros 77 ( * ) s'agissant des dispositions proposées à l'article 4, sans toutefois prévoir par ailleurs de mesures de fond consacrées à la réforme du système de l'aide juridictionnelle 78 ( * ) . En second lieu, si l'aide juridictionnelle permet de couvrir le financement de l'assistance d'un avocat pour les personnes aux revenus les plus modestes, vos rapporteurs ne méconnaissent pas l'effet de seuil qui est induit. En effet, pour l'année 2018, le plafond maximal de ressources 79 ( * ) pour bénéficier de l'aide juridictionnelle totale est fixé à 1 017 euros pour une personne seule, et à 1 525 euros pour une aide juridictionnelle partielle 80 ( * ) . En conséquence, toutes les personnes situées au-dessus du seuil sont exclues du bénéfice de l'aide juridictionnelle, sans pour autant parfois disposer de revenus suffisants pour financer le recours à un avocat.

Enfin, l'extension de la représentation obligatoire par avocat proposée par le Gouvernement a fait l'objet d'une appréciation différenciée par votre commission, selon les juridictions concernées.

• Une extension regrettable de la représentation obligatoire par avocat devant le tribunal paritaire des baux ruraux

Le premier paragraphe de l'article (I) abrogerait l'article 83 de la loi du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social, afin de rendre la représentation par avocat obligatoire devant le tribunal paritaire des baux ruraux.

Cette disposition aurait pour principal effet de supprimer la possibilité pour les parties (les bailleurs et les preneurs de baux ruraux) de se faire assister ou représenter par des salariés ou membres des organisations professionnelles agricoles.

Or, il s'agit, pour la plupart, de juristes aguerris au contentieux des baux ruraux, soumis aux dispositions légales 81 ( * ) relatives à la délivrance de consultations juridiques, et notamment au respect du secret professionnel 82 ( * ) , de sorte que l'argument selon lequel il s'agirait d'assurer une meilleure présentation des causes apparaît ici moins opérant que pour d'autres contentieux.

Vos rapporteurs ont consulté les principales organisations professionnelles agricoles, qui sont opposées à la suppression de ce principe, indiquant que ce dispositif est fréquemment sollicité par les agriculteurs ou les propriétaires bailleurs et ne pose pas de difficulté particulière.

De plus, il ne concerne qu'un volume de contentieux très faible : l'étude d'impact du projet de loi mentionne 2 860 affaires par an en moyenne 83 ( * ) .

En outre, le législateur reconnaît l'assistance et la représentation en justice par d'autres professionnels que les avocats, notamment syndicaux ou associatifs, devant plusieurs autres juridictions spécialisées en première instance : tribunaux des affaires de la sécurité sociale (futurs pôles sociaux des tribunaux de grande instance), conseils de prud'hommes et tribunaux de commerce. Il n'apparaît donc pas justifié de distinguer les tribunaux paritaires des baux ruraux en les traitant de manière isolée.

Votre commission a donc souhaité, s'agissant des tribunaux paritaires des baux ruraux, maintenir le droit en vigueur, en adoptant quatre amendements COM-259, COM-108 rectifié, COM-159 rectifié et COM-176 rectifié bis respectivement de ses rapporteurs, de notre collègue Jacques Bigot, au nom du groupe socialiste et républicain, de notre collègue Josiane Costes et de notre collègue Daniel Gremillet.

• Les conséquences de la fusion du tribunal d'instance et de grande instance : une extension modérée de la représentation obligatoire par avocat qui maintient l'exclusion des principaux contentieux de l'instance

Le deuxième paragraphe de l'article (II) tirerait les conséquences de la fusion du tribunal de grande instance et du tribunal d'instance opérée à l'article 53 du projet de loi.

Il prévoit de modifier l'article 2 de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, pour introduire le principe d'une dérogation au monopole de la représentation par avocat devant le tribunal de grande instance dans certaines matières en raison de la nature du litige, ou en considération de la valeur du litige. Ces critères seraient fixés par décret en Conseil d'État.

Dans ces hypothèses, les parties pourraient se faire assister ou représenter devant le tribunal de grande instance, outre par un avocat, par leur conjoint, leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte, leurs parents ou alliés en ligne directe, ainsi qu'en ligne collatérale jusqu'au troisième degré inclus, et les personnes exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise 84 ( * ) .

La loi reprendrait ainsi la liste complète des personnes habilitées à assister ou représenter les parties telle qu'elle est actuellement prévue à l'article 828 du code de procédure civile, dont certaines ne sont d'ailleurs pas mentionnées dans la loi, alors pourtant qu'il s'agit de dérogations au monopole de l'avocat prévu à l'article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires ou juridiques.

Par ailleurs, les dispositions proposées prévoiraient aussi expressément dans la loi que les parties peuvent se défendre elles-mêmes, alors pourtant que cette précision relève cette fois du pouvoir règlementaire. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a toutefois reconnu que le législateur pouvait légiférer dans le domaine réglementaire en édictant des règles de compétence et de procédure concernant des matières qui, en raison de leur nature, relèvent elles-mêmes du domaine de la loi 85 ( * ) , ainsi que les règles mettant en cause « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », c'est-à-dire les droits de la défense 86 ( * ) .

Une disposition spécifique autoriserait également l'État, les régions, les communes, les départements et les établissements publics à se faire représenter ou assister par un fonctionnaire ou un agent de leur administration devant le tribunal de grande instance, sauf exceptions, dans un souci d'économies des deniers publics.

Interrogé par vos rapporteurs sur le contenu du décret en Conseil d'État, qui déterminera largement le champ d'application de la mesure, le Gouvernement leur a confirmé, même si ces dispositions d'ordre règlementaire ne sont pas encore définitivement arrêtées, qu'il s'agirait essentiellement d'exclure les contentieux actuels devant le tribunal d'instance de la représentation obligatoire par avocat, à l'exception du contentieux des élections professionnelles notamment, de même que ceux portant sur un litige dont la valeur est inférieure à 10 000 euros, qui relèvent dans le droit en vigueur de l'actuel tribunal d'instance.

Votre commission, suivant l'analyse de ses rapporteurs, a approuvé ces dispositions dans leur ensemble, tout en restant attentive à leur application qui dépendra en grande partie des mesures d'ordre règlementaire prises par le Gouvernement.

Elle a toutefois souhaité, plutôt que de les inscrire dans la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, les introduire au sein de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, au sein d'un nouvel article 4-1.

Elle a adopté un amendement COM-262 en ce sens, sur la proposition de ses rapporteurs selon lesquels une telle intention serait de nature à faciliter l'accessibilité de la loi.

Outre une précision rédactionnelle, le même amendement COM-262 comprend aussi, par cohérence, la mention expresse selon laquelle tout représentant qui n'est pas avocat doit disposer d'un pouvoir spécial.

De même, si le Gouvernement a précisé à vos rapporteurs qu'aucune introduction générale de la représentation obligatoire n'était prévue devant le tribunal de grande instance, le quatrième paragraphe (IV) de l'article étendrait également la représentation obligatoire devant le juge de l'exécution, sauf en matière d'expulsion et pour les demandes ayant leur origine dans une créance ou tendant au paiement d'une somme qui n'excède pas un montant défini par décret en Conseil d'État, qui pourrait être fixée à hauteur de 10 000 euros, comme dans la procédure de droit commun prévue devant le tribunal de grande instance. L'article L. 121-4 du code des procédures civiles d'exécution serait modifié à cet effet.

Le Gouvernement a également indiqué à vos rapporteurs envisager d'étendre la représentation obligatoire par avocat à certaines matières ou certains contentieux dans lesquels les parties sont actuellement libres de se défendre elles-mêmes (dispositions prévues dans des textes règlementaires). Il s'agit notamment des référés formés devant le tribunal de grande instance, de certains contentieux en matière familiale comme le contentieux de la révision de la prestation compensatoire versée en cours de divorce, celui de l'adoption d'un enfant recueilli avant l'âge de 15 ans, celui de la délégation et celui du retrait total ou partiel de l'autorité parentale, ou encore le contentieux douanier ou fiscal. S'agissant des contentieux en matière familiale ou relevant du juge aux affaires familiales, vos rapporteurs attirent toutefois l'attention du Gouvernement sur la sensibilité de ces contentieux et la nécessité de garantir l'accès au juge.

Enfin, en matière douanière, l'extension de la représentation obligatoire par avocat pour les litiges en matière civile se ferait par voie réglementaire. La procédure ordinaire devant le tribunal de grande instance en matière civile serait alors applicable 87 ( * ) . En conséquence, le troisième paragraphe (III) de l'article en tire les conséquences, et restreint aux juridictions répressives le principe selon lequel l'instruction se fait sur simple mémoire (et sans frais de justice à répéter de part et d'autre) et donc sans représentation obligatoire, par l'insertion d'un nouvel article 364 au sein du code des douanes, tandis que l'article 367 qui prévoyait cette procédure devant toutes les juridictions y compris les juridictions civiles devant lesquelles la représentation par avocat serait désormais obligatoire sans distinction serait logiquement abrogé.

L'article 56 du projet de loi prévoit que ces dispositions s'appliqueraient aux instances introduites à compter du 1 er septembre 2019, or il s'agit pourtant de les faire coïncider avec l'entrée en vigueur des tribunaux d'instance et de grande instance. Votre commission a donc prévu, à l'article 56, sur la proposition de ses rapporteurs, une entrée en vigueur concomitante au 1 er janvier 2020.

• Le maintien de l'exclusion du contentieux prud'homal de la représentation obligatoire par avocat

Le deuxième paragraphe (II) de l'article tend également à s'en tenir au droit en vigueur, s'agissant de l'exclusion du contentieux prud'homal de la représentation obligatoire par avocat. Le projet de loi proposait de maintenir cette mention dans la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit précitée.

Par l'adoption d'un amendement COM-265 , votre commission a souhaité, sur la proposition de ses rapporteurs, codifier à droit constant dans la partie législative du code du travail les principes d'assistance et de représentation devant le conseil de prud'hommes.

Le code du travail comprenant l'ensemble des dispositions concernant les prud'hommes, il leur a semblé en effet plus cohérent, et de nature à assurer la lisibilité et l'accessibilité de la loi, d'y regrouper aussi celles concernant l'assistance et la représentation des parties.

Cette modification entrerait en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi, la commission ayant adopté un amendement COM-281 de ses rapporteurs à l'article 56 du projet de loi en ce sens 88 ( * ) .

• Une extension cohérente de la représentation obligatoire par avocat en matière de contentieux de la sécurité sociale et de l'admission à l'aide sociale

Les cinquième et sixième paragraphes (V) et (VI) du projet de loi auraient pour effet d'étendre la représentation obligatoire par avocat en matière de contentieux de la sécurité sociale et de l'admission à l'aide sociale. Les contentieux seront traités en première instance par les pôles sociaux qui seront constitués au 1 er janvier 2019 en appel au sein des tribunaux de grande instance, dans le cadre de la réforme des juridictions sociales adoptées dans la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle.

Les dispositions des articles L. 142-9 du code de la sécurité sociale et L. 134-4 du code de l'action sociale et des familles seraient modifiées à cet effet. Les principes prévus de libre assistance et représentation des parties, notamment par un délégué des associations et mutilés du travail les plus représentatives ou des associations régulièrement constituées depuis cinq ans au moins pour oeuvrer dans les domaines des droits économiques et sociaux des usagers ainsi que dans ceux de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion et la pauvreté, ne seraient donc désormais possibles que devant le tribunal de grande instance.

Ce choix est conforme à la position du Sénat lors de l'examen du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI e siècle. En effet, lorsque votre rapporteur Yves Détraigne, également rapporteur de ce projet de loi, avait proposé un dispositif législatif d'intégration du contentieux social au sein du tribunal de grande instance, il avait proposé de conserver les règles de représentation et d'assistance, sans ministère d'avocat, seulement pour la première instance 89 ( * ) . Ces dispositions avaient d'ailleurs été adoptées par le Sénat en première lecture 90 ( * ) . Lorsqu'un requérant a déjà pu librement faire valoir son point de vue en première instance sans avoir gain de cause, il semble en effet plus rationnel de constituer avocat en appel.

L'article 56 du projet de loi prévoit l'application de ces dispositions aux instances introduites à compter de la date de la création des pôles sociaux, donc au 1 er janvier 2019.

• Une absence de valeur législative du principe de la libre assistance et représentation devant le tribunal de commerce à laquelle votre commission propose de remédier

Enfin, votre commission a prévu, sur la proposition de ses rapporteurs, de donner valeur législative au principe de la libre assistance et représentation des parties devant le tribunal de commerce.

En effet, devant le tribunal de commerce, les parties peuvent, outre se défendre elles-mêmes, se faire assister ou représenter par toute personne de leur choix. Ce principe est actuellement prévu par l'article 853 du code de procédure civile, alors qu'il s'agit pourtant d'une dérogation au monopole légal confié aux avocats en application de l'article 4 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

De surcroît, le Gouvernement a fait savoir à vos rapporteurs qu'il envisageait d'étendre la représentation obligatoire devant le tribunal de commerce, sans même donc avoir besoin que le législateur ne s'en saisisse.

Vos rapporteurs ont donc estimé préférable de codifier ces dispositions, à droit constant, au sein de la partie législative du code de commerce. Le principe s'appliquerait comme actuellement, devant le tribunal de commerce, tout comme pour les procédures du livre VI du code de commerce (procédures collectives) traitées devant le tribunal de grande instance. Votre commission a donc adopté un amendement COM-269 en ce sens. Cette modification entrerait en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi, la commission ayant adopté un amendement COM-281 déjà cité de ses rapporteurs à l'article 56 du projet de loi à cet effet 91 ( * ) . Votre commission a également adopté un amendement COM-270 apportant diverses précisions rédactionnelles et légistiques.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

* 46 Conseil d'État, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier.

* 47 Conseil constitutionnel, décision n° 76-70 DC du 2 décembre 1976 sur la loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, considérant 2.

* 48 Conseil constitutionnel, décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, considérant 84.

* 49 Cour de cassation, assemblée plénière, 30 juin 1995, n° 94-20302.

* 50 A rticle 412 du code de procédure civile.

* 51 Article 411 du code de procédure civile.

* 52 Les parties doivent obligatoirement constituer un avocat au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Elles ne peuvent être représentées par un avocat au barreau.

* 53 Le principe de la postulation, prévu à l'article 5 de la même loi, veut que, sauf exception, un avocat ne puisse plaider que devant les tribunaux de grande instance du ressort de la cour d'appel dans laquelle il a établi sa résidence professionnelle, ainsi que devant ladite cour d'appel. Avant la réforme opérée par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, les avocats ne pouvaient plaider que devant le tribunal de grande instance du ressort dans lequel ils avaient établi leur résidence professionnelle.

* 54 La loi dispose également que seul l'avocat peut assister une partie dans une procédure participative prévue par le code civil.

* 55 Depuis la suppression de la profession d'avoué par la loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d'appel. Les avoués, qui étaient des officiers publics et ministériels nommés par arrêté du ministre de la justice, détenaient le monopole de la postulation, c'est-à-dire de la représentation à l'instance, devant les cours d'appel en matière civile dans les contentieux avec représentation obligatoire ainsi qu'en matière commerciale.

* 56 Ces activités sont régies par l'article 54 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

* 57 Conseil d'État, sixième et deuxième sous-sections réunies, 19 mars 1993, n os 108246 et 109457 : « (...) ni l'article 4 de la loi du 31 décembre 1971, qui confère aux avocats le monopole de la représentation des parties devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires, ni le principe général des droits de la défense, n'ont pour objet ni pour effet d'interdire au pouvoir réglementaire, dans le cadre des pouvoirs qu'il détient pour régler la procédure civile ou administrative, de dispenser les justiciables de recourir, en certaines matières, au ministère d'un avocat ».

* 58 Conseil d'État, sixième et quatrième sous-sections réunies, 6 avril 2001, n° 205136.

* 59 Voir commentaire de l'article 53 du projet de loi qui modifie l'organisation entre tribunal d'instance et tribunal de grande instance. Dans le droit en vigueur, le tribunal d'instance connaît des litiges civils en matière personnelle et mobilière, à concurrence du seuil de 10 000 euros (article L. 221-4 du code de l'organisation judiciaire). Il est par ailleurs notamment compétent en matière d'injonction de payer, de saisie sur salaire, de baux d'habitation, de surendettement, de tutelles des majeurs, de bornage, de litiges de voisinage, de litiges de nature agricole, et pour certaines opérations relatives aux élections politiques ou professionnelles (articles L. 221-4 et suivants et R. 221-3 et suivants du code de l'organisation judiciaire).

* 60 « Le conseil de prud'hommes règle les différends et litiges nés entre salariés à l'occasion du travail » (article L. 1411-3 du code du travail). Il s'agit d'une juridiction paritaire comprenant un nombre égal de salariés et d'employeurs. Le conseil de prud'hommes (CPH) est compétent dans sa matière quel que soit le montant de la demande. Toutefois, en-dessous de 4 000 euros, le CPH statue en premier et dernier ressort. Pour toutes les demandes supérieures à ce montant, les jugements du CPH sont susceptibles d'appel.

* 61 Le tribunal paritaire des baux ruraux (TBPR) est compétent pour trancher les litiges s'élevant à l'occasion d'un contrat de bail rural entre un propriétaire d'un domaine agricole (le « bailleur ») et celui qui loue la terre en question (le « preneur » du bail) (articles L. 491-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime). Un TBPR, présidé par un juge d'instance, est institué auprès de chaque tribunal d'instance. Il s'agit d'une juridiction échevinée, composée de quatre assesseurs : deux représentants élus des bailleurs et deux des preneurs de baux ruraux.

* 62 Le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) connaît du contentieux général de la sécurité sociale, relatif aux cotisations ou aux prestations sociales, qui naissent entre les assurés sociaux et les organismes de sécurité sociale. Juridiction échevinée relevant de l'ordre judiciaire, elle est présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire, assisté de deux assesseurs désigné parmi les représentants des salariés et ceux des employeurs. Les décisions rendues par le TASS relèvent, en appel, de la chambre sociale de la cour d'appel du ressort (article L. 142-2 du code de la sécurité sociale).

* 63 Le tribunal du contentieux de l'incapacité (TCI), relevant de l'ordre judiciaire, présente la même organisation que le TASS. Il statue sur le contentieux technique de la sécurité sociale, soit les questions médicales relatives à l'appréciation des taux d'invalidité, d'incapacité ou de nécessité de soins. Les décisions rendues par le TCI relèvent, en appel, de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (article L. 143-2 du code de la sécurité sociale).

* 64 Les commissions départementales d'aide sociale (CDAS), relevant de l'ordre administratif, sont présidées par le président du tribunal de grande instance. Elles sont compétentes pour statuer sur les recours relatifs aux prestations d'aide sociale versées par l'État (couverture maladie universelle complémentaire, assurance complémentaire santé, aide médicale d'État) ou le département (revenu de solidarité active, allocation aux adultes handicapés etc .). L'appel de ces décisions est formé devant les commissions centrales d'aide sociale (CCAS) (articles L. 134-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles).

* 65 Outre l'appel des décisions du TCI, la CNITAAT est également compétente en premier et dernier ressort pour les contentieux relatifs à la fixation des taux de cotisation des accidents du travail (articles L. 143-3 et suivants du code de la sécurité sociale).

* 66 Créé par l'article 258 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 67 Cour de cassation, première chambre civile, 7 avril 1999, n° 97-10.656 et 21 janvier 2003, n° 01-14.383.

* 68 Voir article L. 621-2 du code de commerce. Le tribunal de grande instance demeure aujourd'hui compétent pour les exploitants agricoles et les professionnels libéraux, à moins qu'ils aient opté pour un statut de société commerciale, ainsi que pour les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique (associations, fondations ou coopératives). Le tribunal de commerce n'est compétent que pour les personnes ayant le statut de commerçant, les sociétés commerciales et les artisans (à compter du 1 er janvier 2022).

* 69 Sauvegarde, redressement ou liquidation judiciaire.

* 70 Les fonctions de juge de l'exécution sont exercées par le président du tribunal de grande instance, qui peut les déléguer à un ou plusieurs autres juges (article L. 213-5 du code de l'organisation judiciaire). Il est notamment compétent pour connaître des difficultés relatives aux titres exécutoires et aux contestations qui s'élèvent à l'occasion de l'exécution forcée, mais aussi en matière de saisie immobilière, de demande en réparation fondée sur l'exécution ou l'inexécution dommageable des mesures d'exécution forcée (article L. 213-6 du code de l'organisation judiciaire).

* 71 Conseil d'État, Assemblée générale, section de l'intérieur, n° 394535, avis sur un projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, séance du 12 avril 2018. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/leg/pjl17-463-avis-ce.pdf

* 72 Procédure civile, droit interne et européen du procès civil , Cécile Chainais, Frédérique Ferrand, Serge Guinchard, Dalloz, Précis, 33 ème édition.

* 73 L'article 2 du code de procédure civile dispose que « les parties conduisent l'instance sous les charges qui leur incombent. Il leur appartient d'accomplir les actes de la procédure dans les formes et délais requis ».

* 74 Cour européenne des droits de l'homme, 13 février 2003, Bertuzzi c/France, n° 36378/97.

* 75 Conseil constitutionnel, décision n° 80-113 L du 14 mai 1980, nature juridique des diverses dispositions du code général des impôts relatives à la procédure contentieuse en matière fiscale, considérant 1 : « (...) les dispositions de la procédure à suivre devant les juridictions civiles ou administratives relèvent de la compétence réglementaire dès lors qu'elles ne (...) mettent en cause aucune des règles ni aucun des principes fondamentaux placés dans le domaine de la loi par l'article 34 de la Constitution (...) ».

* 76 Rapport n° 36 (2007-2008) de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 octobre 2007, sur la proposition de loi relative à la simplification du droit, p. 33.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l07-036/l07-036.html

* 77 Sans toutefois pouvoir déterminer la proportion des contentieux actuellement non soumis à la représentation obligatoire mais dans lesquels les parties constituent avocat avec le bénéfice de l'aide juridictionnelle.

* 78 Voir commentaires des articles 52 bis , 52 ter , 52 quater et 52 quinquies .

* 79 Les ressources prises en compte sont celles de l'année antérieure.

* 80 Plafonds fixés par la circulaire du 15 janvier 2018 relative au montant des plafonds de ressources, des correctifs pour charges familiales et des tranches de ressources pour l'admission à l'aide juridictionnelle à compter du 16 janvier. Cette circulaire est accessible à l'adresse suivante : http://www.textes.justice.gouv.fr/art_pix/JUST1801298C_VF.pdf

* 81 Articles 54 et suivants de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.

* 82 Article 55 de la même loi.

* 83 Étude d'impact, p. 220.

* 84 Cette disposition vise les salariés de la personne physique ou morale partie à une procédure qui n'exercent pas d'activité salariée pour le compte d'une autre personne physique ou morale.

* 85 Conseil constitutionnel, décision n° 73-76 L du 20 février 1973, sur la nature juridique de diverses dispositions relatives à l'urbanisme.

* 86 Conseil constitutionnel, décision n° 72-75 L du 21 décembre 1972, sur la nature juridique des dispositions de l'article 48, alinéa 2, modifié, de la loi du 22 juillet 1889 sur la procédure à suivre devant les tribunaux administratifs et article 13, paragraphes 1 et 2, de la loi du 27 décembre 1963 portant unification ou harmonisation des procédures, délais et pénalités en matière fiscale.

* 87 Articles 751 et suivants du code de procédure civile.

* 88 Voir article 56.

* 89 Rapport n° 121 (2015-2016) de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, déposé le 28 octobre 2015, sur le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI e siècle.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-121/l15-121.html

* 90 Texte n° 35 (2015-2016) adopté par le Sénat le 5 novembre 2015, article 8. Ce texte est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/tas15-035.html

* 91 Voir article 56.

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